Suspension of expropriation decrees: failure to meet "well-justified case" threshold due to complex factual identification and lack of manifest illegality

Şedinţa publică din data de 09 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A. S.R.L., B. şi C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a executării hotărârilor de guvern adoptate în contextul declanşării procedurii de expropriere a imobilelor ce constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada Focşani - Bacău", respectiv a H.G. nr. 903/2022 pentru aprobarea indicatorilor tehnico - economici aferenţi obiectivului de investiţii "Autostrada Focşani - Bacău", judeţele Vrancea şi Bacău şi a H.G. nr. 1536/2022 privind declanşarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada Focşani - Bacău", aprobarea listei imobilelor proprietate publică a statului, precum şi a listei imobilelor proprietate publică a unităţilor administrativ - teritoriale, care fac parte din coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional. De asemenea, s-a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 60 din 25 aprilie 2023 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal s-au respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, excepţia lipsei de obiect şi de interes a cererii, excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, precum şi excepţia tardivităţii introducerii plângerii prealabile, invocate de pârâtul Guvernul României.

Totodată, s-a respins ca nefondată cererea de suspendare a executării H.G. nr. 903/2022 pentru aprobarea indicatorilor tehnico-economici aferenţi obiectivului de investiţii "Autostrada Focşani - Bacău", judeţele Vrancea şi Bacău şi a H.G. nr. 1536/2022 privind declanşarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada Focşani - Bacău", aprobarea listei imobilelor proprietate publică a statului, precum şi a listei imobilelor proprietate publică a unităţilor administrativ - teritoriale, care fac parte din coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional, formulată de reclamantele A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca obiect suspendare executare act administrativ.

S-au admis cererile de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României formulate de intervenienţii Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. şi Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 60 din 25 aprilie 2023 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A. S.R.L., B. şi C., invocând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Prin criticile de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenţii-reclamanţi susţin că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care instanţa de fond le-a avut în vedere la soluţionarea cauzei, aceasta rezumându-se doar la enumerarea argumentelor învederate de pârât, fără o analiză proprie a situaţiei de fapt şi de drept deduse judecăţii.

Astfel, în analizarea condiţiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanţa a concluzionat în mod superficial şi nemotivat că acestea nu sunt îndeplinite. Mai exact, cu privire la nelegalitatea hotărârilor atacate, respectiv H.G. nr. 903/2022 şi H.G. nr. 1536/2022, ca urmare a nerespectării etapelor prevăzute de lege, inclusiv a inexistenţei unui Studiu de Fezabilitate, deşi instanţa de fond nu a văzut acest studiu, el nefiind depus la dosarul cauzei şi nici publicat pe site-ul autorităţii competente, după precizarea apărărilor pe care expropriatorul le-a învederat, instanţa a concluzionat superficial în sensul că "Faţă de susţinerile expropriatorului, la o sumară cercetare a motivului de nelegalitate invocat de reclamanţi, Curtea îl apreciază ca nefondat." De asemenea, în ceea ce priveşte motivul de nelegalitate al hotărârilor contestate ca urmare a nerespectării principiilor generale aplicabile administraţiei publice, fără să analizeze în fapt şi în drept acest motiv de nelegalitate, instanţa a reţinut că "cerinţa cazului bine justificat nu este îndeplinită nici în această situaţie".

În opinia recurenţilor-reclamanţi, este de necontestat că această concluzie nu poate fi catalogată ca fiind o motivare în sine, ţinând cont că principiile generale invocate de recurenţi au la bază argumentaţii diferite şi temeiuri de drept diferite, astfel că, instanţa de fond avea obligaţia de a analiza fiecare principiu şi de a preciza cu privire la fiecare de ce este sau nu incident.

În consecinţă, procedând astfel, prima instanţa a pronunţat o hotărâre nelegală, soluţia de respingere a cererii de suspendare a actelor administrative atacate nefiind susţinută de raţionamente juridice clare şi valabile.

Din perspectiva incidenţei motivului de nelegalitate instituit de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-reclamanţi consideră că modalitatea în care instanţa de fond a apreciat cu privire la neîndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o aplicare şi interpretare greşită atât a prevederilor legale care definesc noţiunea de caz justificat şi pagubă iminentă, dar şi a normelor de drept material invocate sau aplicabile în susţinerea motivelor de vădită nelegalitate a actelor administrative atacate.

O primă critică de nelegalitate vizează interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 în ceea ce priveşte întinderea dreptului de apreciere al instanţei de judecată în soluţionarea cererii de acordare a măsurii de protecţie provizorie. Cu privire la acest aspect instanţa de fond, în repetate rânduri, a apreciat că, în realitate, reclamanţii au contestat valoarea despăgubirilor, nefiind competentă să se pronunţe asupra acestora.

Recurenţii-reclamanţi arată că, în concret, s-au adresat instanţei de judecată solicitând acordarea măsurilor de protecţie provizorie prevăzute de lege având în vedere, pe de o parte vădita nelegalitate a Hotărârilor de Guvern, iar pe de altă parte imperativul protejării unui drept esenţial garantat constituţional, drept care a fost pus în pericol prin emiterea actelor administrative cu caracter normativ a căror suspendare provizorie o solicită. Mai exact, contrar celor reţinute de instanţa de fond, recurenţii-reclamanţi susţin că atât cauza acţiunii civile, în sensul de scop urmărit de partea care iese din pasivitate şi acţionează declanşând o procedură judiciară, cât şi cauza cererii de chemare în judecată în sensul de fundament juridic pe care se întemeiază pretenţia, nu se circumscriu ipotezei vizate de dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 255/2010.

Astfel, în ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat, indiciile de vădită nelegalitate vizează actele administrative cu caracter normativ prin care s-au stabilit indicatorii tehnico-economici şi, totodată, a fost stabilit amplasamentul lucrării şi respectiv coridorul de expropiere prin denaturarea situaţiei reale din teren, rezultat al omisiunii voite de a valorifica şi reţine informaţiile şi studiile aflate la dispoziţia autorităţilor anterior emiterii Hotărârilor de Guvern contestate. Din această perspectivă, instanţa de fond trebuia să aibă în vedere chiar susţinerile intimatei CNAIR, care recunoaşte în mod expres împrejurarea că autorităţile au cunoscut existenţa în interiorul coridorului de expropriere a exploatării ecologice de bovine - A. şi, totodată, au analizat impactul pe care proiectul investiţional îl are asupra continuării activităţii economice, concluzia fiind în sensul necesităţii încetării activităţii şi relocării obiectivului, cu consecinţa acordării despăgubirilor constând în valoarea de înlocuire.

Pe cale de consecinţă, din perspectiva indiciilor de vădită nelegalitate a actelor administrative contestate, simpla pipăire a fondului situează în mod neechivoc aparenţa dreptului în favoarea recurenţilor-reclamanţi, modalitatea în care actul de autoritate stabileşte şi identifică bunurile proprietatea reclamanţilor supuse exproprierii fiind de natură a circumstanţia atât nesocotirea prevederilor legale incidente în materie de expropriere, dar şi prejudiciile imense ce ar urma să se producă în patrimoniul părţilor interesate.

Or, de vreme ce potrivit prevederilor art. 5 din Legea nr. 255/2010, etapa administrativă a procedurii de expropriere impune obligaţia autorităţii publice de a stabili amplasamentul obiectivului investiţional în baza documentaţiilor tehnico-economice aferente, a expertizelor de specialitate şi studiilor de prefezabilitate, este evident că actul administrativ prin care au fost aprobaţi indicatorii tehnico-economici şi stabilit coridorul de expropriere care nu reflectă realitatea din teren, astfel cum aceasta rezultă din cuprinsul studiilor geotehnice întocmite, generează nelegalitatea cerută de norma legală pentru admiterea cererii de chemare în judecată.

În esenţă, au mai arătat că în raport de prevederile art. 26 din Legea nr. 33/1994, dar şi faţă de aspectele tranşate cu caracter obligatoriu prin Decizia ÎCCJ nr. 78/2021, cuantumul despăgubirii se determină în concordanţă cu dispoziţiile legale incidente prin stabilirea valorii reale a bunului şi prejudiciul efectiv cauzat proprietarului expropriat, fiind evident că toate aceste criterii sunt aplicate prin raportare la bunurile expropriate, astfel cum acestea au fost identificate în cuprinsul actelor administrative cu caracter normativ în baza cărora se emite ulterior Decizia de expropriere, aceasta din urmă având natura juridică a unui act administrativ cu caracter individual emis în executarea Hotărârilor de Guvern anterior referite. De vreme ce, astfel cum rezultă din cuprinsul H.G. nr. 903/2022 şi H.G. nr. 1536/2022, atât actul administrativ prin care s-au aprobat indicatorii tehnico-economici, cât şi actul administrativ prin care a fost stabilit coridorul de expropriere, ignoră cu desăvârşire existenţa A. în interiorul zonei de impact, arătând că obiect al exproprierii îl constituie câteva terenuri agricole, fără nicio menţiune în sensul că aceste terenuri agricole sunt situate în perimetrul şi incinta exploatării zootehnice, nelegalitatea derivată din omisiunea identificării corecte a imobilelor supuse exproprierii, este una evidentă.

Pe cale de consecinţă, dacă s-ar fi aplicat raţionamentul instanţei de fond, s-ar ajunge în situaţia în care dreptul de a solicita şi obţine o prealabilă şi justă despăgubire pentru lipsirea de proprietatea bunurilor, astfel cum sunt în mod real şi efectiv expropriate, precum şi pentru prejudiciul efectiv suferit ca urmare a încetării activităţii economice a A. ar fi suprimat de plano.

Au mai precizat că în soluţionarea prezentei cauze prezintă relevanţă şi reglementarea existentă la nivel European, respectiv Recomandarea nr. 20/2004 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei, cu privire la controlul judiciar asupra actelor administrative. Aceasta stabileşte cu valoare de principiu că toate actele administrative trebuie să poată fi supuse unui control judiciar exercitat de o instanţă, pe calea unei acţiuni directe sau pe calea unei excepţii, astfel încât instanţa să poată verifica orice încălcare a legii, inclusiv lipsa de competenţă a organului administrativ, nereguli de procedură sau abuzul de putere. Mai mult decât atât, Recomandarea nr. 7/2007 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei stabileşte principii cu privire la buna administrare: legalitatea, repararea daunelor provocate prin acte nelegale sau acte date din neglijenţă, comise de administraţie sau de funcţionari.

În concluzie, având în vedere că dreapta şi prealabila despăgubire urmează a fi stabilită raportat la hotărârile de guvern care au stat la baza exproprierii, rezultă că instanţa de fond în mod eronat a concluzionat că denaturarea situaţiei reale din teren nu este de natură a justifica vădita nelegalitate, recurenţii având posibilitatea să conteste despăgubirile pe calea dreptului comun, în procedura prevăzută de dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 250/2010.

A doua critică de nelegalitate circumscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează interpretarea şi aplicarea greşită a principiilor de drept administrativ cuprinse în O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ.

Sub un prim aspect, recurenţii-reclamanţi afirmă că este relevant în speţă principiul transparentei reglementat la art. 8 din Codul Administrativ.

În esenţă, în ceea ce priveşte documentaţia în baza căreia s-au emis H.G. nr. 903/2022 şi H.G. nr. 1536/2022, se susţine că aceasta este incompletă, deoarece nota conceptuală şi tema de proiectare, prevăzute de dispoziţiilor art. 1 şi art. 5 lit. a) din H.G. nr. 907/2016 nu au fost aduse la cunoştinţa publicului, în acest mod fiind încălcat în mod flagrant principiul transparenţei sub aspectul deciziilor autorităţilor publice. Deşi în cuprinsul unui document numit Notă de fundamentare, emis în anul 2022, odată cu H.G. nr. 1536/2022, este menţionat un studiu de fezabilitate care se pretinde a fi fost făcut, acesta nu a fost făcut niciodată public.

Totodată, făcând referire la dispoziţiile art. 2 şi art. 4 alin. (5) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, recurenţii-reclamanţi arată că hotărârii de guvern îi lipseşte cu desăvârşire ataşamentul planului topografic avizat şi recepţionat de către Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară. Consecinţa lipsei publicării unor planuri topografice şi cadastrale bine determinate şi analizate, ce se reflectă pe fondul problemei, este incertitudinea în care se află recurenţii-reclamanţi cu privire la obiectul concret al exproprierii. Lipsa de transparenţă şi abuzul autorităţilor în desfăşurarea demersurilor ce privesc proiectul "Autostrada Focşani-Bacău" îi prejudiciază în mod incontestabil.

Sub un al doilea aspect, recurenţii-reclamanţi susţin că prezintă relevanţă principiul proporţionalităţii prevăzut de art. 9 din Codul administrativ. Raportat la aspectele factuale ale cauzei, precizează că A. S.R.L. are ca obiect principal de activitate creşterea în sistem ecologic a vacilor de lapte, având un număr estimativ de 830 de vaci din rasa Hollstein crescute în regim bio, toate producând lapte certificat bio, ferma fiind unul dintre cei mai importanţi furnizori de lapte bio la nivel naţional. Pentru obţinerea laptelui bio este nevoie de respectarea unui cumul de factori, astfel terenurile care deservesc ferma şi pe care sunt cultivate furajele sunt analizate în mod frecvent, plantele la fel, apa, vacile, laptele, toate sunt testate în fiecare lună ori chiar mai des. Certificarea bio se câştigă foarte greu, dar poate fi pierdută extrem de uşor, ceea ce se va întâmpla odată cu începerea lucrărilor la tronsonul Focşani-Bacău, parte a Autostrăzii A7.

Au mai amintit faptul că pentru a dezvolta acest proiect bio societatea a beneficiat de trei finanţări, trei proiecte majore pe fonduri europene. Odată cu implementarea Tronsonului Focşani-Bacău, parte a Autostrăzii A7, este obligată să renunţe la dezvoltarea economică, nemaiputând accesa fonduri pentru noi proiecte, şi mai mult decât atât, îşi va pierde toate certificările bio, fiind obligată să închidă ferma şi să sacrifice cele aproximativ 830 de vaci de lapte.

Astfel cum rezultă din adresa din 04.06.2021 înaintată de către Direcţia Sanitar Veterinară Vrancea către Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., ferma zootehnică va pierde acreditarea bio datorită exproprierii terenurilor şi nu va putea funcţiona nici în regim de fermă convenţională în amplasamentul actual datorită poluării aduse de proximitatea autostrăzii.

Prin urmare, în lumina principiului proporţionalităţii ce ar trebui să guverneze actul de autoritate, impactul asupra fermei trebuia analizat prin raportare la împrejurarea că realizarea unui obiectiv inclus în categoria de mare poluator este de natură să conducă la afectarea întregii proprietăţi prin imposibilitatea continuării activităţii şi utilizării terenului (chiar şi a celui ce nu se expropriază) conform destinaţiei sale (ferma bio/teren agricol).

Or, din aceasta perspectivă, sunt vădite nelegale actele administrative cu caracter normativ emise în lipsa oricărei documentări cu privire la impactul pe care realizarea obiectivului de interes public anterior referit îl are asupra activităţii fermei, precum şi în lipsa asigurării unor minime măsuri de protecţie în ceea ce priveşte interesele private afectate.

Cu privire la condiţia existenţei unei pagube iminente, recurenţii-reclamanţi susţin că este îndeplinită în prezenta cauză. În opinia lor, instanţa de fond nu a studiat documentele anexate cererii de chemare în judecată, având în vedere că în cadrul acestora se precizează în mod expres de către autorităţile competente că relocarea fermei este extrem de dificilă, dacă nu chiar imposibilă, iar construirea autostrăzii este de natură a distruge certificarea bio a fermei şi astfel tot obiectivul investiţional nu va mai putea funcţiona. A se concluziona în sensul că se expropriază doar o bucată din teren, ferma putând continua să funcţioneze în parametri normali este lipsit de fundament, în special ţinând cont că autorităţi publice competente au arătat exact contrariul.

Mai mult decât atât, instanţa de fond, la fel ca şi pârâtele din prezenta cauza, au aşteptarea ca reclamanţii să desfăşoare toate procedurile de încercare a relocării fermei, însă fără a avea o siguranţă că toate prejudiciile vor fi recuperate, iar în cazul în care despăgubirea "este apreciată drept insuficientă, poate fi contestată la instanţa civilă". Or, în hotărârile contestate se face menţiunea că se expropriază doar o bucată de teren, nu un obiectiv investiţional, suma stabilită cu titlu de despăgubire fiind raportată doar la terenul arabil.

Aşadar, prin emiterea actelor administrative contestate, recurenţii-reclamanţi suferă un prejudiciu material viitor şi previzibil. Mai exact, se creează o pagubă iminentă având în vedere că din cuprinsul H.G. nr. 903/2022 şi H.G. nr. 1536/2022, atât actul administrativ prin care s-au aprobat indicatorii tehnico-economici, cât şi actul administrativ prin care a fost stabilit coridorul de expropriere, se ignoră cu desăvârşire existenţa A. în interiorul zonei de impact, arătând că obiect al exproprierii îl constituie câteva terenuri agricole, fără nicio menţiune, în sensul că aceste terenuri agricole sunt situate în perimetrul şi incinta exploatării zootehnice, nelegalitatea derivată din omisiunea identificării corecte a imobilelor supuse exproprierii fiind una evidentă.

În acest context, prejudiciul efectiv şi direct reflectat în patrimoniul recurenţilor-reclamanţi ca urmare a menţinerii efectelor actelor administrative contestate în forma arătată rezidă în suprimarea de plano a dreptului acestora de a solicita şi obţine o prealabilă şi justă despăgubire pentru lipsirea de proprietatea bunurilor astfel cum sunt în mod real şi efectiv expropriate, precum şi pentru prejudiciul efectiv suferit ca urmare a încetării activităţii economice a A..

Pe cale de consecinţă, consideră că solicitarea lor privind acordarea măsurii de protecţie provizorie a suspendării este pe deplin întemeiată, în lipsa acesteia şi în condiţiile în care actele administrative contestate continuă să-şi producă efectele în forma adoptată, mai înainte ca o instanţă de judecată să poată exercita controlul de legalitate, dreptul recurenţilor-reclamanţi de a solicita şi obţine, inclusiv pe cale judiciara, justa despăgubire prevăzută de lege, devine unul iluzoriu.

Pentru o mai bună înţelegere a prejudiciului ireversibil pe care îl vor suferi, recurenţii-reclamanţi au arătat că acesta este determinat de următoarele aspecte:

În condiţiile desfiinţării fermei actuale din cauza exproprierii, întregul efectiv de animale va trebui sacrificat, deoarece nu există un spaţiu cu o capacitate asemănătoare unde să poată fi relocate în condiţii care să respecte standardele bio.

De asemenea, deoarece aceste animale au un regim special pentru producerea de lapte bio, relocarea nu este posibilă fără pierderea statutului de animal bio. Mai mult, cele 830 de vaci productive ar urma să fie abatorizate, nefiind posibilă continuarea activităţii si menţinerea acestora în viaţă pentru producţia de lapte, chiar şi pentru lapte convenţional.

Ferma zootehnică este încadrată în prezent ca fermă certificată bio, iar impactul posibilei exproprieri va conduce la pierderea acestui statut, cu efect ireversibil. După o perioadă lungă de timp în care au respectat toate regulile privind obţinerea unei certificări bio în anul 2019 au obţinut Certificatul de conformitate emis de D. prin care se atestă producţia vegetală şi animală ecologică de grâu, rapiţă lucernă şi lapte.

Ulterior, prin hotărârile ce fac obiectul prezentului dosar, s-a stabilit exproprierea unei anumite bucăţi din terenul aparţinând recurenţilor-reclamanţi, zona expropriată fiind poziţionată în mijlocul fermei pe lungimea acesteia, împărţind în două ferma de animale şi terenurile aferente, făcând astfel imposibilă exercitarea activităţilor cu specific bio.

Având în vedere că pentru păstrarea certificării bio este necesară menţinerea unor condiţii speciale care să nu fie dăunătoare pentru animale, aşa cum este reglementat în Directiva Consiliului 98/58/CEE, este de necontestat că prin construirea autostrăzii Focşani-Bacău se generează o serie de factori poluanţi de mediu cu impact asupra sănătăţii şi bunăstării animalelor, această concluzie fiind confirmată şi de către D., prin adresa din 7 iunie 2021.

De asemenea, Direcţia Sanitar-Veterinară Vrancea, prin Nota de control din 2 iunie 2021 le-a adus la cunoştinţă aceleaşi riscuri menţionate mai sus, mai exact pierderea certificatului de conformitate pentru produsele ecologice.

Mai mult decât atât, din adresa din 04.06.2021 înaintată de Direcţia Sanitar Veterinară Vrancea către Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., ferma zootehnică va pierde acreditarea bio datorită exproprierii terenurilor şi nu va putea funcţiona în regim de fermă convenţională în amplasamentul actual datorită poluării aduse de proximitatea autostrăzii, în acelaşi sens concluzionând şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale prin Adresa nr. x/10.06.2021.

Totodată, ca urmare a pierderii certificării bio, cei peste 25.000 litri de lapte produşi zilnic ce trebuiau vânduţi partenerilor contractuali, vor trebui deversaţi, având în vedere că acest lapte nu mai este conform contractelor încheiate - Bio. Şi producţia vegetală va suferi modificări, respectiv aproximativ 450 h de teren vor fi scoase din circuitul ecologic, după mai bine de 13 ani în care nu a fost tratat cu nicio substanţă chimică, el fiind atras în sistemul ecologic încă din anul 2009.

Deoarece în prezent activitatea companiei se desfăşoară preponderent prin componenta bio a afacerii, iar principalele venituri ale acesteia sunt aferente acestor activităţi, în lipsa pierderii certificării şi a includerii fermei zootehnice, continuarea afacerii nu mai are viabilitate şi sustenabilitate. Acest fapt se datorează atât costurilor ridicate în prezent pentru asigurarea producţiei bio, care nu vor putea fi susţinute din veniturile realizate din agricultura convenţională, cât şi inexistentei necesitaţii de menţinere a unor standarde ridicate. Pentru obţinerea certificatului de conformitate au fost necesari cinci ani, iar pierderea acestuia va determina pierderea tuturor contractelor pe care societatea le are încheiate, precum şi pierderea întregului obiect de activitate al fermei.

Ca urmare a pierderii certificării Bio, firma A. se va afla în imposibilitatea rambursării împrumuturilor angajate din activitatea de producţie a cerealelor convenţionale, precum şi de a-şi onora obligaţiile deja contractate, estimarea acestor costuri ridicându-se la un aproximativ de 1,5 - 2 milioane de euro.

Pentru dezvoltarea societăţii A. S.R.L., precum şi pentru obţinerea certificatului Bio, au fost implementate proiecte în valoare de 4,1 milioane euro. La sfârşitul lunii septembrie 2021, A. având angajate un număr de cinci credite cu termene de plata pana în 2026 aferente finanţării activităţii fermei şi producţiei vegetale.

Considerând că investiţiile europene, în special în zonele rurale, au ca scop realizarea unei modificări de durată şi creşterea dezvoltării zonei, în condiţiile posibilităţii exproprierii şi închiderii fermei zootehnice, aceste investiţii nu şi-au atins potenţialul maxim pentru dezvoltarea zonei şi generarea de bunăstare în comunitate.

Totodată, au menţionat recurenţii-reclamanţi, că prin impactul pe care îl aduce posibilitatea exproprierii se vor pierde oportunităţile de finanţare a doua proiecte din fonduri europene, respectiv: Proiectul în valoare de 1.053.295 mii RON (aprox. 210.000 euro) pentru achiziţia de echipamente în cadrul Axei 3 a Programului Operaţional Competitivitate; Proiectul de înfiinţare a unei ferme de capre, ce a fost retras de la finanţare în condiţiile existenţei posibilităţii exproprierii.

Concluzionând, este de notorietate că implementarea obiectivului Autostrada Focşani-Bacău are ca repercursiune exproprieri ale imobilelor, dar mai ales închiderea în totalitate şi iremediabil a afacerii. Autorizaţiile emise de Direcţia Sanitar Veterinară, Direcţia Agricolă Vrancea şi de Organismul de Certificare Bio, vor fi retrase, ceea ce are ca finalitate falimentul societăţii, deoarece condiţiile şi criteriile de funcţionare nu vor fi respectate.

Aşadar, având în vedere atât faptul că ferma zootehnică este încadrată în prezent ca fermă certificată bio, iar lucrările de construcţie a "Autostrăzii Focşani-Bacău" au început să se desfăşoare pe terenul proprietate privată a reclamanţilor, rezultă că este pe deplin întemeiată cererea de suspendare a actelor administrative contestate, executarea actelor administrative fiind de natură să producă pagube ireversibile, imposibil de reparat, mai înainte ca o instanţă de judecată sau orice alt organism competent să poată exercita un minim control de legalitate cu privire la actele emise în regim de putere publică.

În concluzie, în virtutea întregii argumentaţii expuse în cele ce preced, precum şi a probatoriului administrat, recurenţii-reclamanţi au solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate şi, rejudecând cauza în fond, admiterea în tot a cererii de chemare în judecată în sensul suspendării efectelor actelor administrative normative contestate, cu menţinerea celorlalte dispoziţii ale hotărârii de primă instanţă.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a depus note scrise prin care a solicitat, pe cale de excepţie, anularea cererii de recurs pentru lipsa timbrajului şi pentru nedezvoltarea motivelor de nelegalitate, iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea, ca legală, a sentinţei instanţei de fond.

Intimata-intervenientă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca fiind temeinică şi legală. În esenţă, a arătat că recurenţii-reclamanţi nu au demonstrat existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente pentru a se dispune suspendarea executării celor două acte normative.

Intimatul-intervenient Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a formulat întâmpinare prin care a invocat inadmisibilitatea şi nulitatea cererii de recurs, apreciind că motivele invocate nu se încadrează în cazurile şi condiţiile prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 9 februarie 2024, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţi este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenţii-reclamanţi au investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune, întemeiată pe dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care au solicitat suspendarea executării hotărârilor de guvern adoptate în contextul declanşării procedurii de expropriere a imobilelor ce constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada Focşani - Bacău", respectiv a H.G. nr. 903/2022 pentru aprobarea indicatorilor tehnico - economici aferenţi obiectivului de investiţii "Autostrada Focşani - Bacău", judeţele Vrancea şi Bacău şi a H.G. nr. 1536/2022 privind declanşarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada Focşani - Bacău", aprobarea listei imobilelor proprietate publică a statului, precum şi a listei imobilelor proprietate publică a unităţilor administrativ - teritoriale, care fac parte din coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional.

Prima instanţă a respins ca nefondată cererea de suspendare formulată de reclamanţi, care au declarat recurs împotriva acestei soluţii, invocând incidenţa motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurenţii-reclamanţi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. prin care s-a invocat o nemotivare a hotărârii pronunţate de către prima instanţă.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, se constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei (verificarea îndeplinirii condiţiilor privind executarea unor acte administrative) şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii, respectiv prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, contrar susţinerilor recurenţilor-reclamanţi, instanţa de fond nu s-a rezumat doar la enumerarea argumentelor învederate de pârât, ci a explicat în mod clar şi logic raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare a executării actelor administrative contestate, în considerentele hotărârii regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv problemele esenţiale ridicate de părţi, prin raportare şi la mijloacele de probă administrate în litigiu.

Nu pot fi primite nici criticile potrivit cărora instanţa de fond avea obligaţia de a analiza fiecare dintre principiile generale aplicabile administraţiei publice şi de a preciza cu privire la fiecare de ce este sau nu incident.

În acest sens, aminteşte instanţa de control judiciar că motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamanţi în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

În plus, o parte din criticile de nelegalitate referitoare la transparenţa decizională şi proporţionalitatea măsurii au fost îndepărtate implicit prin maniera diferită de soluţionare şi de apreciere a instanţei cu privire la relevanţa pe care o prezintă, pentru soluţionarea cererii de suspendare, aspectele referitoare la neefectuarea unei expertize topografice corespunzătoare care să evidenţieze fiecare imobil şi funcţionalitatea acestuia.

Aşadar, instanţa de judecată nu era obligată să urmeze linia de argumentaţie a părţii şi să demonstreze în mod explicit argumentele pe care le consideră neîntemeiate, ci înlăturarea acestor argumente poate să decurgă implicit din incompatibilitatea lor cu argumentele însuşite de instanţă.

Prin urmare, acest motiv de casare nu este incident în cauză şi va fi respins ca nefondat.

Înalta Curte constată că nu este incident nici motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară, întrucât recurenta-reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative contestate.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond, iar conform art. 15, aceeaşi cerere se poate adresa instanţei competente şi prin cererea de anulare a actului administrativ.

Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cazul bine justificat şi paguba iminentă, cele două condiţii determinându-se reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei şi invers.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cu privire la prima condiţie legală existenţa unui caz bine justificat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi, în jurisprudenţa sa constantă, a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, au fost reţinute de instanţa supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.

În speţă, un prim aspect invocat în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat l-a reprezentat omisiunea identificării corecte a imobilelor supuse exproprierii. Recurenţii-reclamanţi susţin că s-a denaturat situaţia reală din teren, ignorându-se cu desăvârşire existenţa A. în interiorul zonei de impact şi reţinându-se eronat că obiectul exproprierii îl constituie câteva terenuri agricole, fără nicio menţiune că aceste terenuri sunt situate în perimetrul şi incinta exploatării zootehnice.

Înalta Curte observă că, în realitate, prin aspectele invocate, se contestată situaţia de fapt avută în vedere de autorităţile publice la stabilirea amplasamentului obiectivului investiţional efectuat, ceea ce necesită administrarea unui probatoriu complex şi examinarea inclusiv a criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actelor administrative cu caracter normativ atacate.

Faptul că, în opinia recurenţilor-reclamanţi, era necesară efectuarea unei expertize topografice corespunzătoare care să evidenţieze fiecare imobil şi funcţionalitatea acestuia, nu are capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actele normative, câtă vreme aceştia au posibilitatea să conteste valoarea despăgubirilor acordate pe calea dreptului comun în procedura privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică prevăzută de Legea nr. 255/2010.

În Nota de fundamentare a H.G. nr. 1536/2022, se precizează că expropriatorul a întocmit, în conformitate cu art. 5 din Legea nr. 255/2010, o documentaţie tehnico-economică cuprinzând coridorul de expropriere stabilit pe baza studiului de fezabilitate în variantă finală şi lista proprietarilor imobilelor care constituie coridorul de expropriere aşa cum rezultă din evidenţele unităţilor administrativ-teritoriale, care cuprinde sumele individuale aferente despăgubirilor estimate de către expropriator pe baza unui raport de evaluare întocmit, având în vedere expertizele întocmite şi actualizate de camerele notarilor publici.

La o analiză sumară, Înalta Curte nu poate reţine drept indiciu de nelegalitate vădită, nici pretinsă modalitate lacunară şi nedocumentată a autorităţilor publice în procesul de emitere a celor două hotărâri de guvern.

Din lecturarea notei de fundamentare a H.G. nr. 903/2022 ataşată la dosarul cauzei (Secţiunea 3 - Impactul socio-economic al proiectului de act normativ şi Secţiunea 6 - Consultările efectuate în vederea elaborării proiectului de act normativ) se observă la o analiză prima facie că pentru Contractul de Servicii nr. x/14.11.2018 "Elaborare Studiu de Fezabilitate şi Proiect Tehnic pentru Drum de mare viteză Focşani - Bacău" au fost demarate studii de teren şi au fost obţinute mai multe avize, precum şi acordul de mediu necesar (Aviz CTE - CNAIR S.A. nr. 5214/27.05.2022, Aviz CTE - Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii nr. 77/86/15.06.2022, Aviz Consiliu Interministerial nr. 36/01.07.2022, acord Mediu 4/27.06.2022), aspecte reţinute în mod corect şi de prima instanţă atunci când s-a raportat la susţinerile expropriatorului, respectiv a intimatei-interveniente CNAIR S.A..

Or, câtă vreme documentaţia necesară a fost avizată de instituţiile abilitate, nu se poate reţine o pretinsă realizare defectuoasă sau incompletă a documentaţiei care a stat la baza adoptării H.G. nr. 903/2022 şi H.G. nr. 1536/2022.

Totodată, prin apărările formulate expropriatorul a menţionat că planul topografic care conţine coridorul de expropriere a fost avizat de către Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Vrancea potrivit Procesului Verbal de Recepţie nr. 1530/23.12.2020, iar documentaţia privind Studiul de Fezabilitate a fost înaintată către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii pentru a fi publicată, astfel cum prevăd dispoziţiile art. IV alin. (2) din O.U.G. nr. 49/2017.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurenţilor-reclamanţi, nu se poate reţine, la o analiză sumară a motivelor de nelegalitate invocate, o lipsă de transparenţă sau un abuz al autorităţilor în desfăşurarea demersurilor ce privesc proiectul "Autostrada Focşani-Bacău".

Nu se poate reţine nici o pretinsă incertitudine cu privire la obiectul concret al exproprierii, cum eronat se susţine de recurenţii-reclamanţi, având în vedere conţinutul Anexei nr. 2 la H.G. nr. 1536/2022 care cuprinde imobilele proprietate privată supuse exproprierii ce fac parte din coridorul lucrării de utilitate publică de interes naţional "Autostrada Focşani - Bacău".

Prin raportare la conţinutul acestei anexe, Înalta Curte constată că ceea ce s-a supus exproprierii prin H.G. nr. 1536/2022 au fost imobilele proprietate privată ale recurenţilor-reclamanţi, persoane fizice, şi nu obiectul de activitate al societăţii sau obiectivul investiţional, iar valoarea despăgubirilor a fost stabilită pentru imobile şi nu pentru pretinsele pagube provocate societăţii de traseul autostrăzii, astfel că nu se poate concluziona în sensul încălcării principiului proporţionalităţii ce ar trebui să guverneze actul de autoritate publică.

Faţă de considerentele anterior expuse, Înalta Curte reţine că nu este îndeplinită în cauză condiţia existenţei cazului bine justificat.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noţiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie neîndeplinită în cazul de faţă cât timp nu s-a făcut dovada că, prin măsura dispusă, se creează dificultăţi financiare care să afecteze semnificativ activitatea desfăşurată de recurenta-reclamantă.

Însă, având în vedere împrejurarea că în cauză nu este îndeplinită condiţia existenţei cazului temeinic justificat, instanţa de recurs apreciază ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speţă.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluţiei date de către prima instanţă, care a apreciat în mod corect că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării actelor administrative atacate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul declarat de recurenţii-reclamanţi C., B. şi A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi C., B. şi A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 60 din 25 aprilie 2023 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 09 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.