Validity of Audit Measure Requiring Public Institution to Bear Travel Costs of Delegated Specialist Under H.G. 518/1995

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2024

Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 18.03.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamantul Centrul Naţional al Cinematografiei în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Curtea de Conturi a României - Departamentul I a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună:

1. anularea încheierii nr. 1/21-02.2022 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Departamentului I al Curţii de Conturi a României;

2. anularea Deciziei nr. 1/10.01.2022 emisă de Directorul din cadrul Departamentului I al Curţii de Conturi a României;

3. anularea Raportului de control nr. x/10.01.2022, încheiat în urma misiunii: Controlul situaţiei, evoluţiei şi modului de administrare a patrimoniului public şi privat al statului, precum şi legalitatea realizării veniturilor şi a efectuării cheltuielilor, efectuată la Centrul National al Cinematografiei, precum şi anularea oricăror alte acte emise cu ocazia controlului.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1247 din 4 iulie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantul Centrul Naţional al Cinematografiei, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Curtea de Conturi a României, Departamentul I, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Recurentul-reclamant Centrul Naţional al Cinematografiei a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 1247/04.07.2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2022, solicitând admiterea recursului aşa cum a fost formulat, casarea în tot a sentinţei recurate şi, rejudecând litigiul în fond, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost modificată.

Se arată că prin cererea de chemare în judecată astfel cum a fost modificată la primul termen de judecată, recurentul, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Curtea de Conturi a României, Departamentul I, a solicitat instanţei să dispună:

1. anularea încheierii nr. 1/21.02.2022 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Departamentului I al Curţii de Conturi a României.

2.anularea Deciziei nr. 1/10.01.2022 emisă de Directorul din cadrul Departamentului I al Curţii de conturi a României.

3. anularea Raportului de control nr. x/14.12.2021, încheiat în urma misiunii Controlul situaţiei evoluţiei şi modului de administrare a patrimoniului public şi privat al statului precum şi legalitatea realizării veniturilor şi a efectuării cheltuielilor, efectuată la Centrul National al Cinematografiei, precum şi anularea Notei de constatare nr. x/14.12.2021 (anexa a Raportului de control).

Prin sentinţa civila nr 1247/04.07.2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2022, instanţa de fond a dispus respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de chemare în judecata, aşa cum a fost motivată.

Se arată că în cauză este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.:

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., conform căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Instanţa de fond în ceea ce priveşte măsura II.3, retine în considerentele hotărârii recurate următoarele:

- din contractele de prestări servicii invocate de către reclamant în susţinerea efectuării cheltuielilor de deplasare, nu rezultă că persoana fizică autorizată (prestatorul) acţionează ca un delegat al reclamantului, ci ca un prestator independent de servicii în sfera relaţiilor internaţionale.

- în aceste condiţii, sarcina suportării cheltuielilor de deplasare nu aparţine reclamantului întrucât acesta nu are calitatea de unitate trimiţătoare în sensul art. 4 alin. (1) H.G..518/1995, ci beneficiar, al serviciilor contractate de la un prestator independent deservicii, prestator căruia îi incumbă obligaţia efectuării cheltuielilor necesare pentru efectuarea serviciilor la prestarea căruia s-a obligat în temeiul contractelor.

Or, niciuna dintre părţi nu a formulat apărări în sensul celor constatate de către judecătorul fondului, recurentul luând cunoştinţa de acest raţionament al instanţei pentru prima oara, după pronunţarea sentinţei recurate.

Procedând în acest fel, instanţa de fond a încălcat principiul legalităţii (art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (2), art. 124. alin. (1) şi (3) din Constituţie), dreptul de dispoziţie al părţilor (art. 9 alin. (2), art. 22 alin. (6) C. proc. civ.), principiul contradictorialităţii (art. 14 alin. (5) şi (6) C. proc. civ.), rolul activ al judecătorului (art. 22 alin. (2) C. proc. civ.), art. 6 C. proc. civ., art. 13 C. proc. civ. şi art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamental privind dreptul la un proces echitabil şi dreptul la apărare.

De asemenea, dreptul de dispoziţie al părţilor consta în facultatea părţilor de a dispune de obiectul procesului întotdeauna concretizat într-un drept subiectiv, material precum şi de mijloacele procesuale de apărare a acestui drept. El dă expresie libertăţii pe care legea o recunoaşte titularilor de drepturi civile de a le exercita potrivit propriei lor aprecieri precum şi de a le decide soarta juridică.

Potrivit art. 9 alin. (2) şi art. 22 alin. (6) din C. proc. civ., obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor, iar judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele investirii, în afara de cazurile în care legea ar dispune altfel.

Potrivit art. 14 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., instanţa este obligată, în orice proces, să supună discuţiei părţilor toate cererile, excepţiile şi împrejurările de fapt sau de drept invocate, instanţa întemeindu-şi hotărârea numai pe motive de fapt şi de drept, pe explicaţii sau pe mijloace de probă care au fost supuse în prealabil dezbatem contradictorii.

În raport toate cele antemenţionate, instanţa de fond a încălcat principiile enunţate, întrucât:

- pe de-o parte, recurentul reclamant nu a formulat apărări, în sensul că persoana fizică autorizată nu ar fi acţionat ca un delegat, ci ca un prestator independent de servicii în sfera relaţiilor internaţionale şi nu a susţinut că nu are calitatea de unitate trimiţătoare în sensul art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 518/1995;

- nici apărările intimatei-parate nu au fost în sensul celor constatate de către instanţa de fond, prin Raportului de control nr. x/14.12.2021 la pct. 22, reţinându-se următoarele:

"CNC a decontat fără bază legală, unui prestator (persoană fizică autorizată), cu care entitatea a derulat' în perioada 2018-2019 contracte de consultanţă în domeniul afacerilor europene, cheltuieli în sumă totală de 36.588 RON (17.136 RON în anul 2018 şi 19.452 RON în anul 2019), reprezentând cazarea, transportul şi alte cheltuieli neprevăzute, aferente unor deplasări externe efectuate de acesta în perioada2018-2019).

În fapt, contractele de consultanţă în domeniul afacerilor europene, nu conţin clauze din care să reiasă faptul că CNC, în calitate de Beneficiar se obligă să suporte cheltuielile de deplasare externă ale Prestatorului.

Astfel, cheltuielile de deplasare ar fi trebuit trecute în sarcina prestatorului şi nu a beneficiarului, reprezentând cheltuieli nejustificate efectuate de CNC". Se susţine totodată şi incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere şi atunci când hotărârea a fost dată cu încălcarea normelor de drept material.

În privinţa măsurii I.18 din Decizia nr. 1/10.01.2022, dispusă pentru remedierea abaterilor descrise la pct. 19 din Decizie, sentinţa recurată este dată cu încălcarea art. 12 alin. (1) şi alin. (2), art. 13 alin. (4) lit. f) din O.G. nr. 39/2005 privind cinematografia, cu modificările şi completările ulterioare;

Instanţa a considerat că nu sunt incidente motivele de nelegalitate invocate de către recurent, reţinând în esenţă faptul că în privinţa măsurii 1.18 reclamantul a susţinut în mod greşit că auditorii au stabilit reglementarea transferului integral din contul Fondului cinematografic în contul veniturilor proprii ale GNC a sumelor reprezentând procentul din Fondul Cinematografic prevăzut de art. 13 alin. (4) lit. f) din O.G. nr. 93/2005 această măsură nefiind necesară, în condiţiile în care legiuitorul a prevăzut în mod expres destinaţia bugetară a acestor sume şi anume pentru administrarea şi funcţionarea Fondului Cinematografic.

Soluţia instanţei de fond cu privire la respingerea criticilor recurentului referitoare la nelegalitatea actelor emise de către intimata-pârâtă referitoare la măsura antemenţionată este dată cu încălcarea art. 12 alin. (1) şi alin. (2), art. 13 alin. (4) lit. f) din O.G, nr. 39/2005 privind cinematografia, cu modificările şi completările ulterioare.:

Astfel, pentru asigurarea mijloacelor financiare necesare dezvoltării activităţii cinematografice, precum şi pentru îndeplinirea atribuţiilor ce revin Centrului Naţional al Cinematografiei este instituit Fondul cinematografic (art. 12 alin. (1) din O.G. nr. 39/2005).

Cheltuielile de capital, de personal, precum şi cheltuielile materiale necesare pentru îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor ce revin Centrului Naţional al Cinematografiei, potrivit prezentei ordonanţe, precum şi/cheltuielile de administrare a Fondului cinematografic se suportă din fonduri alocate de la bugetul de stat şi din venituri proprii, (art. 12 alin. (3) din O.G. nr. 39/2005).

Pentru producţia de filme şi susţinerea manifestărilor culturale din domeniu (organizări de festivaluri programe de cultură cinematografica, distribuţia filmelor, editări de cărţi în domeniu, etc.) se alocă integral din Fondul Cinematografic sub forma de ajutoare de stat, în baza schemelor de ajutor de stat aprobate şi notificate la UE.

În consens cu dispoziţiile art. 13 alin. (4) lit. f) din O.G. nr. 39/2005, veniturile proprii ale Centrului Naţional al Cinematografiei se constituie şi din 10% din Fondul cinematografic, în vederea administrării şi funcţionării Fondului cinematografic şi pentru Arhiva Naţională de Filme în vederea conservării şi restaurării patrimoniului cinematografic.

Legiuitorul a stabilit în mod explicit destinaţia specială de utilizare a cotei de 10 °/o din Fondul Cinematografic exclusiv pentru acoperirea cheltuielilor de administrare şi de funcţionare ale Fondului cât şi pentru conservarea şi restaurarea patrimoniului cinematografic.

Ca urmare a dispoziţiilor legale în vigoare, cota de 10% din Fondul Cinematografic nu poate fi folosită pentru cheltuieli de capital, cheltuieli materiale sau alte costuri de funcţionare, care de altfel, sunt finanţate conform legii prin fonduri alocate de la bugetul de stat şi din venituri proprii, altele decât cele provenite din Fond.

Dispoziţiile legale în vigoare, nu prevăd necesitatea utilizării integrale a cotei de 10% din Fondul Cinematografic, fiind exclusă deturnarea sumelor neutilizate în scopul finanţării unor activităţi care nu au fost prevăzute de lege acestea se reportează în anul următor, cu aceeaşi destinaţie, potrivit art. 18 din O.G. nr. 39/2005, la sfârşitul fiecărui an, suma rămasă neutilizată din Fondul cinematografic se reportează în anul următor cu aceeaşi destinaţie.

În raportul de control s-a precizat că pentru acoperirea cheltuielilor instituţiei, CNC, era obligat să utilizeze întregul procent din cota de 10% din Fondul Cinematografic, respectiv 7.309.065 RON, suma calculată prin deducerea procentului de 10% din totalul încasărilor la Fondul Cinematografic în intervalul anilor 2018-2020.

De la data intrării în vigoare a O.G. nr. 39/2005 şi până în prezent cota de 10% din Fondul-Cinematografic a fost utilizată în vederea finanţării activităţilor stabilite prin lege, aspect cunoscut de către Ordonatorul principal de credite, care nu a ridicat niciodată problema transferului din contul Fondului a sumelor nefolosite din cota de 10%, în contul de venituri proprii al recurentului şi regularizarea pe această cale la sfârşitul fiecărui an a excedentelor anuale cu bugetul Ministerului Culturii.

Practic, modificarea artificială a contului de venituri proprii al recurentului, în consens cu cele constatate de către instanţa de fond, prin transferul retroactiv a unor importante sume din contul Fondului, este de natură să provoace modificări structurale ale bugetului Fondului Cinematografic, respectiv o diminuare a ajutoarelor de stat acordate pentru producţia de filme româneşti.

Rezulta aşadar că se impunea anularea măsurii dispusa la pct. I.18, pentru remedierea abaterilor descrise la pct. 19 din decizie.

În privinţa măsurii II.3 din Decizia nr. 1/10.01.2022, dispusă pentru remedierea abaterilor descrise la punctul 22 din Decizie, sentinţa recurată este dată cu încălcarea art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 518/1995 privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, cu modificările şi completările ulterioare.

Instanţa a considerat că nu sunt incidente motivele de nelegalitate invocate de către recurent reţinând în esenţă faptul că:

- în privinţa măsurii II.3 reclamantul a susţinut că în mod greşit auditorii au stabilit obligaţia de a recupera suma reprezentând cheltuieli cu cazarea, transportul şi alte cheltuieli neprevăzute aferente unor deplasări externe efectuate de o persoană cu care a încheiat contract de prestări servicii, având în vedere dispoziţiile art. 4 H.G. 518/10.07.1995 care nu prevăd necesitatea menţionării în convenţia civilă a decontării cheltuielilor de deplasare;

- din analiza dispoziţiilor, legale mai sus citate, Curtea reţine că unitatea trimiţătoare suportă cheltuielile de deplasare pentru persoanele trimise în cadrul delegaţiilor proprii, în măsura în, care în convenţiile civile încheiate se menţionează că persoana respectivă face parte din delegaţia proprie a unităţii transmiţătoare;

- făcând aplicare în cauză a celor mai sus expuse, Curtea a reţinut că din contractele de prestări servicii invocate de recurent în susţinerea efectuării cheltuielilor de deplasare, nu rezultă că persoana fizică autorizată (prestatorul) acţionează ca un delegat, ci ca un prestator independent de servicii în sfera, relaţiilor internaţionale. Ori, în aceste condiţii, sarcina suportării cheltuielilor de deplasare nu aparţine reclamantului, întrucât nu are calitatea de unitate trimiţătoare în sensul art. 4 alin. (1) H.G. 518/10.07.1995, ci de beneficiar al serviciilor contractate de la un prestator independent de servicii/prestator căruia îi incumbă obligatoria efectuării.

Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, în consens cu art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 518/1995, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice precum şi alte instituţii publice pot trimite în străinătate, în cadrul delegaţiilor proprii, şi salariaţi ai altor instituţii publice, cu aprobarea conducerii unităţilor de la care provin, precum şi alţi specialişti cu care s-au încheiat convenţii civile de prestări de servicii în condiţiile legii, în măsura în care prin convenţiile civile respective s-a prevăzut acest lucru; cheltuielile de deplasare aferente, cu excepţia drepturilor prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. B), se) suportă de către unitatea trimiţătoare.

Astfel, pe de-o parte rezultă din textul de lege antemenţionat faptul că nu este necesară prevederea în convenţiile civile de prestări servicii a decontării cheltuielilor de deplasare, iar, pe de altă parte, nelegalitatea soluţiei instanţei de fond este evidentă, întrucât recurentul nu a formulat apărări în sensul că persoana fizică autorizată nu ar fi acţionat ca un delegat al recurentului, ci ca un prestator independent de servicii în sfera relaţiilor internaţionale şi nu s-a susţinut că nu are calitatea de unitate trimiţătoare în sensul art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 518/1995 şi nici apărările intimatei-pârâte nu au fost în sensul celor constatate de către instanţa de fond.

În drept s-au invocat art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, art. 483, art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., precum şi toate celelalte dispoziţii legale invocate în prezentul recurs.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei pronunţate de prima instanţă ca fiind temeinică şi legală.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 25 ianuarie 2024, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul-reclamant este fondat, în parte, în limitele şi pentru considerentele arătate în continuare.

Curtea de Apel Bucureşti a fost învestită cu cererea de chemare în judecată prin care recurentul-reclamant Centrul National al Cinematografiei a solicitat în contradictoriu cu intimatele-pârâte Curtea de Conturi a României şi Curtea de Conturi a României -Departamentului I:

1. anularea încheierii nr. 1/21-02.2022 emisa de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Departamentului I al Curţii de Conturi a României

2. anularea Deciziei nr. 1/10.01.2022 emisă de Directorul din cadrul Departamentului I al Curţii de Conturi a României;

3. anularea Raportului de control nr. x/10.01.2022, încheiat in urmă misiunii: Controlul situaţiei, evoluţiei si modului de administrare a patrimoniului public si privat al statului, precum si legalitatea realizării veniturilor si a efectuării cheltuielilor, efectuată la Centrul National al Cinematografiei, precum si anularea oricăror alte acte emise cu ocazia controlului.

Prin raportul de control nr. x/14.12.2021 întocmit de Curtea de Conturi s-a reţinut la pct. 19(filele x vol. I) că în perioada 2018-2020 CNC nu a întreprins demersurile necesare pentru efectuarea transferului sumelor cuvenite instituţiei reprezentând venituri proprii din Fondul cinematografic, utilizând contrar prevederilor legale, sume din subvenţii de la bugetul de stat pentru acoperirea cheltuielilor instituţiei.

Una dintre sursele de finanţare a activităţii proprii a CNC este reprezentată de procentul din Fondul cinematografic prevăzut la art. 13 alin. (4) lit. f) din O.G. nr. 39/2005, cu modificările şi completările ulterioare. Se arată faptul că până la data de 12.08.2019 acest procent a fost de 2% pentru acoperirea cheltuielilor de administrare ale Fondului cinematografic, iar începând cu data de 12.08.2019 procentul a devenit 10% din Fondul cinematografic, în vederea administrării şi funcţionării Fondului cinematografic şi pentru Arhiva Naţională de Filme(ANF), în vederea conservării şi restaurării patrimoniului cinematografic.

Practic, începând cu această dată, întregul procent trebuia virat în contul de venituri al CNC, urmând ca Centrul să efectueze viramente din această sumă la solicitarea ANF(ordonator de credite terţiar subordonat), în scopul efectuării de cheltuieli destinate conservării şi restaurării patrimoniului cinematografic.

Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de chemare în judecată reţinând în esenţă că în privinţa măsurii I.18 din decizia contestată transferarea în contul de venituri proprii al reclamantului a sumelor cuvenite din Fondul cinematografic, în limita realizării cheltuielilor pentru administrarea şi funcţionarea Fondului, duce la o denaturare a contului de venituri proprii al reclamantului, aferent fiecărui an bugetar în parte, ceea ce influenţează în mod direct(consecinţă care s-a şi produs) modalitatea de regularizare a excedentului rezultat din execuţia bugetului. Astfel, în cazul transferării procentului de 10% în contul de venituri proprii a reclamantului, doar în măsura necesarului acoperii cheltuielilor menţionate, se ajunge la situaţia în care Centrul nu mai procedează la restituirea subvenţiilor primite de la buget în completarea veniturilor proprii în cuantumul real, ci într-un cuantum mai mic, ceea ce duce la nesocotirea normelor care reglementează încheierea exerciţiului bugetar, respectiv Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 3809/2018 aferent anului 2018(pct. 10.3 alin. (1) şi (2), Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 3751/2019 aferent anului 2019 (pct. 10.2 alin. (1) şi (2) şi Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 3155/2020 aferent anului 2020 (pct. 10.2 alin. (1) şi (2).

În ceea ce priveşte măsura II.3 din Decizia nr. 1/10.01.2022 emisă de Directorul din cadrul Departamentului I al Curţii de Conturi a României, prima instanţă a arătat că din contractele de prestări servicii invocate de reclamant în susţinerea efectuării cheltuielilor de deplasare (filele x şi urm. vol. IV; 1 şi urm. vol. V), nu rezultă că persoana fizică autorizată (prestatorul) acţionează ca un delegat al reclamatului, ci ca un prestator independent de servicii în sfera relaţiilor internaţionale. Ori, în aceste condiţii, sarcina suportării cheltuielilor de deplasare nu aparţine reclamantului, întrucât acesta nu are calitatea de unitate trimiţătoare în sensul art. 4 alin. (1) H.G. 518/10.07.1995, ci de beneficiar al serviciilor contracte de la un prestator independent de servicii, prestator căruia îi incumbă obligatoria efectuării cheltuielilor necesare pentru efectuarea serviciilor la prestarea cărora s-a obligat în temeiul contractelor.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că reclamantul critică soluţia instanţei de fond relativă la respingerea cererii de chemare în judecată vizând măsura II.3 din Decizia nr. 1/10.01.2022 emisă de intimatele-pârâte din perspectiva incidenţei cazurilor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., iar soluţia referitoare la măsura I.18 din aceeaşi deciziei prin raportare la incidenţa cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., analiza motivelor de recurs urmând a fi efectuată în consecinţă.

În dezvoltarea criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. (conform cărora:

"casarea unor hotărâri se poate cere (...) când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii") recurentul-reclamant invocă încălcarea dreptului său la apărare prin omisiunea instanţei de fond de a pune în discuţia contradictorie a părţilor incidenţa dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 518/1995 privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiune cu caracter temporar, dispoziţii legale pe care niciuna dintre părţi nu le-a invocat, luând cunoştinţă de raţionamentul judecătorului fondului după pronunţarea sentinţei recurate.

După cum s-a arătat în mod constant în doctrină şi jurisprudenţă, în raport de dispoziţiile art. 14 alin. (5) şi (6) C. proc. civ. (conform cărora:

"Instanţa este obligată, în orice proces, să supună discuţiei părţilor toate cererile, excepţiile şi împrejurările de fapt sau de drept invocat", respectiv "Instanţa îşi va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt şi de drept, pe explicaţii sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii") casarea unei hotărâri în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se poate obţine în condiţii diferite, după cum este vorba de încălcarea unei norme de procedură imperativă sau dispozitivă, respectiv cum se poate reţine existenţa unei nulităţi absolute sau a uneia relative.

În cauză, recurentul-reclamant se prevalează de invocarea unui text de lege pretins a nu fi fost pus în discuţia contradictorie a părţilor, în condiţiile în care judecătorul fondului a analizat susţinerile acestora prin raportare la dispoziţiile legale invocate de acestea, la materialul probator administrat în cauză, realizând şi propria interpretare a unor dispoziţii legale, aspect care nu poate atrage incidenţa cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., astfel încât aceste critici urmează a fi respinse ca nefondate.

În ceea ce priveşte însă criticile recurentei subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (potrivit cărora: casarea unor hotărâri se poate cere (...) când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material) vizând greşita respingere de către judecătorul fondului a argumentelor privind nelegalitatea măsurii II.3 din Decizia nr. 1/10.01.2022 emisă de Directorul din cadrul Departamentului I al Curţii de Conturi a României, Înalta Curte constată că acestea sunt fondate pentru motivele ce urmează a fi expuse.

Conform prevederilor art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 518/10.07.1995 privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar "Ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, precum şi alte instituţii publice pot trimite în străinătate, în cadrul delegaţiilor proprii, şi salariaţi ai altor instituţii publice, cu aprobarea conducerii unităţilor de la care provin, precum şi alţi specialişti cu care s-au încheiat convenţii civile de prestări de servicii în condiţiile legii, în măsura în care prin convenţiile civile respective s-a prevăzut acest lucru; cheltuielile de deplasare aferente, cu excepţia drepturilor prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. B), se) suportă de către unitatea trimiţătoare."

Din interpretarea acestor dispoziţii legale reiese în mod explicit faptul că persoana fizică autorizată de către entităţile publice enumerate acţionează ca un delegat al unităţii trimiţătoare în sfera relaţiilor internaţionale şi beneficiază exclusiv de decontarea cheltuielilor de deplasare, nefiind necesară asimilarea acesteia cu un prestator independent de servicii, astfel cum în mod eronat s-a reţinut în considerentele sentinţei de fond.

Prevederile legale anterior menţionate nu fac referire la inserarea în cuprinsul contractelor/convenţiilor civile a unor dispoziţii exprese relative la regimul juridic al decontării cheltuielilor de transport aferente deplasării persoanelor trimise în străinătate de către entităţile publice prevăzute de dispoziţiile art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 518/1995 (printre care se regăseşte şi recurenta-reclamantă), astfel încât concluzia primei instanţe nu este fundamentată sub acest aspect.

Înalta Curte observă că recurenta-reclamantă are calitate de entitate trimiţătoare în sensul art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 518/10.07.1995, iar contractele de consultanţă încheiate în domeniul afacerilor europene, analizate de echipa de audit a intimatei-pârâte reprezintă în mod evident antamarea unor servicii aferente obiectului de activitate al entităţilor publice trimiţătoare pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar.

Aşadar, având în vedere materialul probator administrat în cauză coroborat cu dispoziţiile legale incidente menţionate anterior instanţa de control judiciar constată nelegalitatea măsurii II.3 din actul administrativ atacat în cauză, nefiind necesară prevederea expresă într-o convenţie civilă a obligaţiei de decontare a cheltuielilor de transport aferente deplasării în străinătate a persoanelor delegate ale recurentului-reclamant.

În ceea ce priveşte argumentarea recurentului-reclamant subsumată cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. referitoare la greşita respingere de către instanţa de fond a criticilor de nelegalitate vizând măsura I.18 din Decizia nr. 1/10.01.2022, se constată că prin raportul de control nr. x/14.12.2021 întocmit de Curtea de Conturi s-a reţinut că transferarea în contul de venituri proprii al reclamantului a sumelor cuvenite din Fondul cinematografic, în limita realizării cheltuielilor pentru administrarea şi funcţionarea Fondului, duce la o denaturare a contului de venituri proprii al reclamantului, aferent fiecărui an bugetar în parte, ceea ce influenţează în mod direct(consecinţă care s-a şi produs) modalitatea de regularizare a excedentului rezultat din execuţia bugetului. Astfel, în cazul transferării procentului de 10% în contul de venituri proprii a reclamantului, doar în măsura necesarului acoperii cheltuielilor menţionate, se ajunge la situaţia în care Centrul nu mai procedează la restituirea subvenţiilor primite de la buget în completarea veniturilor proprii în cuantumul real, ci într-un cuantum mai mic, ceea ce duce la nesocotirea normelor care reglementează încheierea exerciţiului bugetar, respectiv Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 3809/2018 aferent anului 2018(pct. 10.3 alin. (1) şi (2), Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 3751/2019 aferent anului 2019 (pct. 10.2 alin. (1) şi (2) şi Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 3155/2020 aferent anului 2020 (pct. 10.2 alin. (1) şi (2).

Înalta Curte constată că aceasta este nefondată.

Astfel, se reţine incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 13 alin. (4) lit. f) din O.G. nr. 39/2005 potrivit cărora veniturile proprii ale Centrului Naţional al Cinematografiei se constituie din ... f) 10% din Fondul Cinematografic, în vederea administrării şi funcţionării Fondului Cinematografic şi pentru Arhiva de Filme în vederea conservării şi restaurării patrimoniului cinematografic.

În raport de aceste prevederi legale, Înalta Curte reţine că procentul de 10% prevăzut are o destinaţie aparte, identificată expres, neputând fi transferat în contul de venituri proprii ale recurentului-reclamant aferent fiecărui an bugetar pentru a acoperi alte tipuri de cheltuieli bugetare decât cele stipulate în dispoziţiile legale menţionate.

Instanţa de control judiciar observă şi dispoziţiile art. 12 alin. (3) din O.G. nr. 39/2005 potrivit cărora "cheltuielile de capital, de personal, precum şi cheltuielile materiale necesare pentru îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor ce revin Centrului Naţional al Cinematografiei, potrivit prezentei ordonanţe, precum şi cheltuielile de administrare a Fondului cinematografic se suportă din fonduri alocate de la bugetul de stat şi din venituri proprii."

Concluzia care se impune din coroborarea prevederilor legale este aceea că nu există din perspectiva legiuitorului o delimitare a categoriilor de cheltuieli efectuate de către recurent în funcţie de sursa de finanţare, respectiv venituri proprii sau sume alocate de la bugetul de stat sub formă de subvenţii.

Relevante sunt în acelaşi timp şi dispoziţiile art. 18 alin. (5) din O.G. nr. 39/2005 potrivit cărora la sfârşitul fiecărui an suma rămasă neutilizată din fondul cinematografic se raportează în anul următor cu aceeaşi destinaţie, astfel încât în mod corect judecătorul fondului a apreciat că în cazul transferării acestui procent în contul de venituri proprii se ajunge la restituirea subvenţiilor primite de la buget într-un cuantum mai mic, cu încălcarea normelor care reglementează OMFP nr. 3809/2018 aferent anului 2018, OMFP nr. 3751/2019 aferent anului 2019, OMFP nr. 3155/2020 aferent anului 2020.

Aşadar, interpretarea recurentului a dispoziţiilor art. 18 alin. (5) din O.G. nr. 39/2005 dezvoltată în cuprinsul motivelor de recurs este una eronată întrucât dispoziţiile art. 66 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 a finanţelor publice prevăd în mod expres faptul că excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice finanţate în condiţiile art. 62 alin. (1) lit. b) (din categoria cărora face parte recurentul) se regularizează la sfârşitul anului cu bugetul din care sunt finanţate, în limita sumelor primite de la acesta, dacă legea nu prevede altfel.

În situaţia în care nu s-ar asigura transferul procentului de 10% prevăzut de dispoziţiile art. 13 alin. (4) lit. f) din O.G. nr. 39/2005 s-ar produce încălcarea principiilor din art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 119/1999 referitoare la realizarea execuţiei bugetare, argumentele recurentului referitoare la obligativitatea Fondului Cinematografic de a utiliza întregul procent de 10% neputând fi reţinut în raport de aceste argumente de ordin legislativ.

În consecinţă, Înalta Curte constată că aceste critici referitoare la măsura dispusă de auditorii intimatei-pârâte la pct. I.18 din Decizia nr. 1/10.01.2022 sunt nefondate, urmând a fi respinse, în consecinţă.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamant, va casa în parte sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite în parte cererea de chemare în judecată şi va anula măsura II.3 din Decizia nr. 1/10.01.2022 emisă de Directorul din cadrul Departamentului I al Curţii de Conturi a României, menţinând în rest dispoziţiile primei instanţe.

În temeiul art. 453 C. proc. civ., va obliga intimaţii-pârâţi la plata către recurentul-reclamant a cheltuielilor de judecată în sumă de 200 RON, reprezentând contravaloarea taxei judiciare de timbru.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul Centrul Naţional al Cinematografiei împotriva sentinţei civile nr. 1247 din 4 iulie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, în rejudecare:

Admite în parte cererea de chemare în judecată şi anulează măsura II.3 din Decizia nr. 1/10.01.2022 emisă de Directorul din cadrul Departamentului I al Curţii de Conturi a României.

Menţine în rest dispoziţiile primei instanţe.

Obligă intimaţii-pârâţi la plata către recurentul-reclamant a cheltuielilor de judecată în sumă de 200 RON, reprezentând contravaloarea taxei judiciare de timbru.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.