Damages for administrative breach: inadmissibility of compensation claims without prior annulment of the specific administrative act

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată. Hotărârea primei instanţe

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 08.06.2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/13.12.2016, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cauntumul stabilit prin normele legale speciale în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF nr. 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective, penalităţile până la 06.04.2021 fiind de 58.427,5 RON.

În subsidiar, a solicitat despăgubiri reprezentând dobânda legală penalizatoare, stabilită conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 31/2011, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 1965 din 31 octombrie 2022, Curtea a respins cererea de suspendare a judecării cauzei, ca neîntemeiată.

A respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă în privinţa Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă.

A admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea formulată de reclamantă, ca inadmisibilă.

2. Cererea de recurs.

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. S.A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre judecare pe fond primei instanţe, care urmează a admite acţiunea astfel cum a fost formulată.

În opinia recurentei-reclamante soluţia pronunţată cu privire la excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 este vădit nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar prima instanţă a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii şi hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluţii.

Prin Decizia nr. 16517/27.08.2018 FGA a respins cererile de plată invocând plafonul de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment, însă, prin Decizia nr. 29/2020, pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanţe de asigurare. Astfel, este evident că Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal a cărui nelegalitate trebuia constatată de prima instanţă.

Chiar dacă Decizia nr. 16517/27.08.2018 poate fi atacată şi pe calea acţiunii principale, este evident că instanţa putea şi trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, soluţia de respingere încălcând liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate.

A mai apreciat recurenta-reclamantă că, deşi prima instanţă susţine că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, nu a indicat care sunt argumente juridice, care sunt raţionamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluţii, apreciind că motivarea sentinţei nu corespunde cerinţelor legale aşa cum au fost ele dezvoltate prin jurisprudenţa instanţelor naţionale şi CJUE.

În privinţa soluţiei de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, consideră că prima instanţă a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

Deşi instanţa în susţinerea poziţiei sale invocă prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speţă actul administrativ nelegal fiind refuzul FGA de a da curs cererilor de plată aşa cum a fost el exprimat din Decizia 16517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia 18140/27.08.2018.

De asemenea, faţă de Decizia nr. 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept, şi faţă de decizia pronunţată în dosarul nr. x/2019, prin care Înalta Curte a desfiinţat ca nelegală Decizia nr. 18140/28.01.2019, nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă.

3. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a invocat excepţia nulităţii recursului cu privire la pct. 5 al art. 488 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând cererea de suspendare a judecăţii cauzei formulată de recurenta-reclamantă în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., Înalta Curte o va respinge ca neîntemeiată, şi, examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente.

1. Aspecte de fapt şi de drept relevante

1.1. În ceea ce priveşte cererea de suspendare a judecăţii cauzei până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2022, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., instanţa poate suspenda judecata când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existenţa ori inexistenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi.

Suspendarea facultativă este lăsată la aprecierea instanţei de judecată, iar acest caz de suspendare are în vedere existenţa unui alt dosar, aflat pe rolul instanţelor de judecată, a cărui soluţionare ar putea avea o influenţă hotărâtoare asupra rezolvării cauzei, problemă de a cărei rezolvare depinde soluţia din procesul pendinte aflându-se în strânsă legătură.

Dosarul nr. x/2022 aflat pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti are ca obiect constatarea caducităţii Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018 şi existenţei unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererilor de plată la care aceasta se referă şi sunt menţionate în anexa 1 la acţiune şi, pe cale de consecinţă, să se dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererilor de plată menţionate în anexa 1.

Cauza dedusă judecăţii în prezentul dosar, priveşte obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/13.12.2016, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective, sau, în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Or, raportat la pretenţiile deduse judecăţii, Înalta Curte apreciază că dezlegarea cauzei de faţă, în raport cu soluţia instanţei de fond şi cu criticile formulate prin recurs, nu depinde de existenţa ori inexistenţa unui drept care face obiectul dosarului nr. x/2022

1.2. În ceea ce priveşte fondul recursului, preliminar, analizând aspectul învederat de intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor, că recursul ar fi nul în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se constată că, într-adevăr, nu poate fi avut în vedere, susţinerile recurentei neputându-se circumscrie ipotezei avute în vedere de textul legal.

Sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularităţi de ordin procedural, care atrag sancţiunea nulităţii sentinţei în condiţiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ş.a.m.d.

Or, recurenta-reclamantă este nemulţumită de soluţia dată de prima instanţă asupra excepţiei de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018, fără, însă, a indica ce normă de procedură ar fi încălcat instanţa, astfel că legalitatea hotărârii recurate nu poate fi analizată din perspectiva motivului de casare prevăzut de pct. 5 al articolului 488 C. proc. civ.

De fapt, criticile recurentei vizează încălcarea şi aplicarea prevederilor legale incidente, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că hotărârea instanţei de fond urmează a fi analizată din această perspectivă, atât în ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate, ca inadmisibilă, cât şi cea de respingere a acţiunii, ca inadmisibilă.

Astfel, analizând sentinţa de fond sub aspectul soluţiei pronunţate asupra excepţiei de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, Înalta Curte constată că prima instanţă a respins în mod corect excepţia de nelegalitate ca fiind inadmisibilă, însă va înlătura considerentele reţinute de judecătorul fondului în fundamentarea acesteia şi le va înlocui cu argumentele ce vor fi arătate în continuare.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate."

Excepţia de nelegalitate este reglementată ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalităţii actului administrativ diferită de acţiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Verificarea admisibilităţii excepţiei de nelegalitate se face prin prisma următoarelor condiţii: excepţia să vizeze un act administrativ individual, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuţie să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluţia ce urmează a fi pronunţată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, condiţia relevanţei acestei excepţii de nelegalitate presupunând afirmarea şi demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea prealabilă a excepţiei, în raport cu obiectul şi circumstanţele cauzei.

Pentru ca excepţia de nelegalitate să fie admisibilă, este însă necesar ca soluţia ce urmează a fi pronunţată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, pentru că efectul admiterii excepţiei este acela că instanţa va judeca litigiul fără a mai ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

În cauză, Decizia nr. 16517/27.08.2018 ce face obiectul excepţiei de nelegalitate, reprezintă, practic, actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate este invocată în susţinerea cererii de despăgubiri, iar o soluţie de admitere a excepţiei de nelegalitate a acesteia ar avea drept consecinţă înlăturarea deciziei de la soluţionarea cauzei de faţă, iar nu anularea actului, cum pretinde recurenta-reclamantă.

Or, premisa formulării unei acţiuni în despăgubire conform art. 19 din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia au fost solicitate pretenţiile deduse judecăţii, este aceea că persoana vătămată a formulat o acţiune în anularea actului administrativ, fără a fi cerut în acelaşi timp şi despăgubiri, respectiv să existe o hotărâre judecătorească pronunţată de instanţa de contencios administrativ de anulare a actului.

În concluzie, întrucât legalitatea deciziei menţionate nu poate fi verificată pe cale incidentală prin prisma actului contestat şi a efectelor produse de admiterea unei asemenea excepţii, urmează a fi menţinută soluţia de respingere ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate invocate de reclamantă.

În ceea ce priveşte soluţia instanţei de fond de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, recurenta-reclamantă a susţinut că s-au încălcat normele de drept material care stabilesc condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice. În esenţă, aşa cum s-a arătat, criticile recurentei-reclamante vizează aplicarea greşită a cadrului legislativ incident în materia răspunderii patrimoniale a autorităţii publice, respectiv a dispoziţiilor art. 19 şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, considerând că în mod greşit a reţinut prima instanţă inadmisibilitatea acţiunii sale pe motiv că nu ar fi contestat Decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante şi în acord cu opinia primei instanţe, al cărei raţionament logico-juridic îl împărtăşeşte, Înalta Curte constată că acţiunea formulată de parte în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este inadmisibilă raportat la situaţia de fapt constatată.

Deşi este adevărat că prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a respins mai multe cereri de plată formulate de recurenta-reclamantă, în temeiul aceloraşi argumente ce ţin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015, această decizie la care se raportează partea în susţinerea acţiunii în despăgubiri ce face obiectul prezentei cauze nu a analizat şi respins şi cererea de plată înregistrată sub nr. x/13.12.2016, cum în mod greşit susţine recurenta-reclamantă.

Aşa cum rezultă din soluţia pronunţată în dosarul nr. x/2019 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în cadrul căruia a fost contestată şi anulată Decizia nr. 18140/28.01.2019, intimatul-pârât a fost obligat să soluţioneze pe fond cererile de plată ale reclamantei nr. 33355 şi nr. 33356, ambele din data de 18.10.2018.

De altfel, din conţinutul deciziei nr. 18140/28.01.2019 rezultă în mod explicit, că prin intermediul acesteia au fost respinse doar 2 cereri plată, menţionate în Borderoul nr. 3 fără legătură cu dosarul de daună în care a fost pretinsă plata sumei ce face obiectul acţiunii reclamantei.

Totodată, prin Decizia FGA nr. 18140/28.01.2019 nu sunt soluţionate, în sensul respingerii, cererile menţionate în Borderoul nr. 2, ci sunt reluate considerentele potrivit cărora toate cererile de plată, care nu sunt incluse în Borderoul 1 (privind cererile acceptate la plată până la atingerea plafonului), inclusiv cele două cereri din Borderoul 3, nu au putut fi soluţionate în fond ca urmare a depăşirii acestui plafon, cu consecinţa însă a respingerii doar a celor 2 cereri de plată din Borderoul nr. 3.

Pe de altă parte, cererea de plată în discuţie în prezentul litigiu, a fost soluţionată prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, astfel cum reiese fără putinţă de tăgadă din probele administrate în dosar, inclusiv considerentele şi dispozitivul acesteia confirmând această concluzie, decizie cu privire la a cărei contestare nu au fost administrate probe.

Întrucât din prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, temeiul de drept invocat în susţinerea pretenţiilor formulate, rezultă că admisibilitatea unei asemenea acţiuni în daune este condiţionată de soluţionarea unei acţiuni anterioare de către instanţa de contencios, în anularea unui act administrativ, iar pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorităţii publice se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse şi emiterea actului administrativ, anterior anulat sau a cărui anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din acelaşi act normativ, şi având în vedere că în speţă nu s-a făcut dovada anulării deciziei nr. 16517/27.08.2018, prin care a fost soluţionată, în realitate, cererea de plată aflată în litigiu, instanţa de control judiciar constată că în mod corect a admis instanţa de fond excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins pe acest temei acţiunea reclamantei.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în speţă, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat demersul judiciar iniţiat de recurenta-reclamantă, cu consecinţa păstrării ca legale a sentinţei atacate.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru cele arătate anterior, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge cererea de suspendare formulată de recurenta-reclamantă şi va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare formulată de recurenta-reclamantă A. S.A..

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1965 din 31 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.