Judicial review of forestry certification revocation and admissibility of challenging preparatory administrative reports in appeal proceedings

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată. Aspecte procedurale

Prin cererea înregistrată la data de 05.02.2021, sub nr. x/2021, pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. B. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Garda Forestieră Suceava şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor-Comisia de Atestare a Operatorilor Economiei pentru Exploatări Forestiere, anularea Raportului nr. x din 14.09.2020 emis de Garda Forestieră Suceava prin care s-a propus retragerea Certificatului de atestare/reatestare exploatare forestieră Seria x nr. x/23.07.2020 şi a Hotărârii nr. 10/22.10.2020 emise de Comisia de Atestare prin care s-a anulat certificatul de atestare seria x nr. x/23.07.2020.

Prin sentinţa nr. 36 din 18 mai 2021, Curtea a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Suceava la data de 27.07.2021.

Prin sentinţa nr. 669 din 14 octombrie 2021, Tribunalul a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Suceava. Totodată, constatând ivit conflict negativ de competenţă a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea acestuia şi a suspendat judecarea cauzei.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 10.11.2021.

Prin Decizia nr. 5710 din 18 noiembrie 2021, Înalta Curte a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea primei instanţe

Cauza a fost reînregistrat pe rolul Curţii de Apel Suceava la data de 08.02.2022, sub nr. x/2021*.

Prin sentinţa nr. 96 din 4 octombrie 2022 (astfel cum a fost lămurită prin încheierea nr. 11 din 13 decembrie 2022), Curtea a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere, ca nefondată.

A respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Garda Forestieră Suceava, ca nefondată.

A respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâţi.

A admis acţiunea reclamantei şi a anulat Raportul nr. x din 14.09.2020 prin care s-a propus retragerea Certificatului de atestare/reatestare exploatare forestieră Seria x nr. x-90 din 23.07.2020 întocmit de Garda Forestieră Suceava şi Hotărârea nr. 10 din 22.10.2020 emisă de Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere în ceea ce priveşte măsura referitoare la reclamanta S.C. A..

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva acestei hotărâri au formulat recursuri ambii pârâţi.

3.1. Recurenta-pârâtă Garda Forestieră Suceava a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi a solicitat casarea sentinţei recurate şi, pe fond, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În susţinerea recursului, recurenta a reiterat aspectele prezentate prin întâmpinare, referindu-se la dispoziţiile legale pe care le apreciază a fi incidente şi la situaţia de fapt, apreciind că nu are calitate procesuală pasivă.

3.2. Recurentul-pârâtă Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor-Comisia de Atestare a Operatorilor Economiei pentru Exploatări Forestiere şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

După ce a prezentat situaţia de fapt, a susţinut recurentul-pârât, referindu-se la motivul de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., că instanţa de fond a anulat în întregime Hotărârea nr. 10/2020, deşi reclamanta a solicitat cenzurarea părţii din hotărâre care contravine intereselor sale. Instanţa nu a reţinut care ar fi argumentele de fapt şi de drept pentru care ar fi necesară anularea întregii hotărâri, sentinţa recurată necupinzând motivele pe care se întemeiază.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a apreciat recurentul că în mod greşit şi cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, Curtea a reţinut că retragerea certificatului de atestare al operatorului economic a fost propusă şi dispusă în mod nelegal, statuând că cele două cioate ce au fost imputate societăţii au fost tăiate cel mai târziu la data de 22.06.2022, anterior emiterii autorizaţiei de exploatare şi întocmirii procesului-verbal de predare a parchetului spre exploatare.

Însă, conform normelor legale în vigoare, la predarea parchetului, după emiterea autorizaţiei de exploatare, acesta se predă operatorului economic de către ocolul silvic pe baza unui proces-verbal de predare-primire, ocazie cu care se parcurg limitele parchetului, se predau arborii marcaţi spre exploatare şi se evidenţiază cioatele constatate ca fiind tăiate anterior. Mai mult, operatorul economic avea obligaţia de a anunţa ocolul silvic dacă, cu ocazia exploatării masei lemnoase, descoperea anumiţi arbori tăiaţi ilegal şi care nu se regăseau printre cei marcaţi spre exploatare.

Astfel, prin sentinţa recurată instanţa a nesocotit dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Ordinul ministrului mediului şi pădurilor nr. 1540/2011 pentru aprobarea Instrucţiunilor privind termenele, modalităţile şi perioadele de colectare, scoatere şi transport al materialului lemnos. Constatările din procesul-verbal nr. x/17.07.2020 întocmit de părţi nu pot fi răsturnate printr-o simplă prezumţie a instanţei de judecată, fiind limpede că, la data predării-primirii parchetului, 17.07.2020, nu s-au constatat cioate tăiate ilegal, pentru ca, ulterior, la 19.09.2020, să fie găsite 2 cioate tăiate ilegal.

Concluzia este evidentă şi fără echivoc, în sensul că situaţia de fapt reţinută de Garda Forestieră Suceava este imputabilă societăţii reclamante, iar producerea pagubei prin tăierea ilegală de arbori s-a realizat ulterior predării parchetului de către reclamantă, iar nu anterior, cum greşit a reţinut instanţa de judecată.

Referitor la natura juridică a raportului de control al Gărzii Forestiere Suceava, a apreciat recurentul-pârât că instanţa în mod greşit a apreciat că raportul atacat nu este un act administrativ prin el însuşi, hotărârea fiind dată cu aplicarea normelor de drept material din această perspectivă, art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. O astfel de interpretare nu poate fi primită, pentru că, pe de o parte, ar diminua rolul Gărzii Forestiere în procesul de control al operatorilor economici din domeniul silvic, iar, pe de altă parte, s-ar ajunge la încălcarea raţionamentului în baza căruia a fost emis Ordinul ministrului apelor şi pădurilor nr. 1106/2018 cu modificările şi completările ulterioare.

Legiuitorul a avut în vedere că, atunci când se retrage un atestat, este nevoie de două acte administrative, respectiv raportul de control al Gărzii Forestiere şi hotărârea Comisiei. Propunerea de retragere nu poate repreznta un simplu act formal, ci, împreună cu raportul de control au natura juridică a unui act administrativ care produce efecte juridice per se, întrucât, în lipsa propunerii de retragere a certificatului de atestare, Comisia nu ar fi putut, de la sine putere, emite un act prin care să dispună această măsură de retragere.

Mai mult, Comisia nu are atribuţii de verificare şi control şi nu poate dispune aplicarea de sancţiuni pecuniare, ci, în baza propunerii de retragere, după verificarea legalităţii acesteia, va purcede la luarea măsurii.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Recurenta-pârâtă Garda Forestieră Suceava a formulat întâmpinare faţă de recursul pârâtului MMAP-Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere solicitând admiterea recursului.

4.2. Recurentul-pârât MMAP-Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere a depus întâmpinare la recursul pârâtei Garda Forestieră Suceava solicitând admiterea recursului.

4.3. Intimata-reclamantă S.C. A. a formulat întâmpinare faţă de ambele recursuri, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului formulat de pârâta Garda Forestieră Suceava, apreciind că aceasta nu a adus niciun argument care să poată fi circumscris motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ.. Pe fond, a soliciat respingerea ambelor cereri de recurs.

II. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursurilor exercitate în cauză

Înalta Curte urmează a analiza cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., în condiţiile art. 489 alin. (2) raportat la art. 499 C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului formulat de pârâta Garda Forestieră Suceava iar, în ceea ce priveşte recursul pârâtului Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor-Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Activitate de Exploatare Forestieră, urmează a-l respinge, ca nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

1.1. Recursul pârâtei Garda Forestieră Suceava nu îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute de dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Din lecturarea susţinerilor recurentei-pârâte, rezultă că aceasta a invocat formal motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. pentru că nu a evidenţiat niciun element de nelegalitate a sentinţei atacate care să se poată încadra în textul legal.

Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înţelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres şi limitativ de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

În acest sens, este de subliniat faptul că prin dispoziţiile art. 489 C. proc. civ. se sancţionează cu nulitatea nemotivarea recursului, înţeleasă atât în contextul în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate (ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menţionat) dar şi în situaţia în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 (ipoteza prevăzută la alin. (2) al articolului).

Înalta Curte are în vedere faptul că noţiunea de motivare a recursului trebuie înţeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac şi continuând, apoi, cu faptul că motivele de casare sunt expres şi limitativ prevăzute la art. 488 alin. (1) punctele 1-8 C. proc. civ.

Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanţei de control judiciar competente examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligaţia de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentei în raport de soluţia instanţei de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancţiunea nulităţii recursului, în condiţiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Raportat cu cele reţinute, analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că cererea reclamanţilor de exercitare a căii de atac nu cuprinde o dezvoltare concretă a ipotezelor avute în vedere de legiuitor.

Recurenta-pârâtă, după cum s-a expus la pct. I.3.1. al prezentei decizii, s-a limitat la a relua susţinerile din întâmpinarea formulată în faţa instanţei de fond şi la a prezenta situaţia de fapt, fără a se referi, în niciun fel, la argumentele prezentate de prima instanţă şi fără a-şi circumstanţia criticile de nelegalitate, în sensul de a preciza de ce sentinţa ce face obiectul prezentului recurs ar fi nelegală sau de a evidenţia modalitatea în care instanţa de fond ar fi aplicat greşit normele de drept material incidente cauzei.

Această critică ar fi presupus, în primul rând, identificarea explicită a normei sau normelor de drept material aplicabile cauzei şi apoi demonstrarea modului în care măsurile adoptate de instanţa fondului încalcă sau reprezintă o greşită aplicare a acestor norme de drept material.

Simpla nemulţumire a recurentei cu privire la soluţia instanţei de fond, fără a invoca niciun argument referitor la nelegalitatea hotărârii recurate, nu echivalează cu motivarea căii de atac, pentru că recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greşeli de apreciere a situaţiei de fapt deduse judecăţii sau a reaprecia probele administrate, instanţa de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material sau procesual.

O astfel de abordare nu satisface exigenţele art. 486 C. proc. civ., astfel că devin aplicabile dispoziţiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

1.2. Examinând sentinţa recurată şi prin prisma motivelor invocate de recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor-Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentului, neputându-se reţine incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte constată că unicul argument prezentat de recurent priveşte nemotivarea sentinţei recurate din perspectiva anulării în tot a Hotărârii nr. 10/2020 emise de Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere.

Or, prin încheierea nr. 11 din 13 decembrie 2022, Curtea de Apel Suceava a admis cererea de lămurire formulată chiar de recurentul MMAP-Comisia de Atestare a Operatorilor Economiei pentru Exploatări Forestiere şi a lămurit dispozitivul sentinţei civile nr. 96 din 4 octombrie 2022, în sensul că a anulat Hotărârea nr. 10/22.10.2020 emisă de Comisie în ceea ce priveşte măsura referitoare la reclamanta S.C. A.. Potrivit art. 443 alin. (3) C. proc. civ., încheierea de lămurire a dispozitivului se ataşează la hotărâre.

De altfel, Înalta Curte apreciază că sentinţa atacată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., prima instanţă expunând argumentele logico-juridice care au stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere şi dispoziţiile legale incidente pentru care a considerat că se impune admiterea acţiunii.

Nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurentul-pârât nu este fondat.

Subsumat acestui motiv de casare, se susţine încălcarea/aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 12 alin. (2) din Ordinul ministrului mediului şi pădurilor nr. 1540/2011, conform cărora predarea-primirea spre exploatare a parchetelor se face pe teren, apreciind că instanţa ar fi răsturnat constatările din procesul-verbal de predare-primire.

În opinia recurentului, la data predării-primirii parchetului, 17.07.2020, părţile nu au constatat cioate tăiate ilegal, pentru ca, ulterior, la 09.09.2020, să fie constatat acest aspect, astfel că cele consemnate prin procesul-verbal nu pot fi răsturnate de o simplă prezumţie a instanţei.

Însă, Înalta Curte constată că nu se poate vorbi despre o "simpă prezumţie", recurentul-pârât omiţând a avea în vedere şi a răspunde considerentelor primei instanţe, care a reţinut faptul că, anterior momentului predării parchetului, 17.07.2020, Ocolul Silvic Bucovina a formulat o plângere penală, la 08.07.2020, înregistrată sub nr. x/2020 pe rolul Parchetului de pe lângă Judecătoria Câmpulung Moldovenesc, privind tăierea ilegală a 22 de arbori, specia molid şi pin, din u.a. 157A şi 158A, aflate pe raza Comunei Moldova-Suliţa.

În cadrul cercetărilor efectuate de organul de urmărire penală, la cercetarea la faţa locului din 09.09.2020, au fost identificate mai multe cioate de copaci tăiaţi fără a fi marcaţi, printre care şi cele două cioate, specia molid, situate chiar în u.a. 157A din parchetul atribuit intimatei-reclamante.

Deci, nu se poate vorbi despre o simplă prezumţie care să răstoarne constatările dintr-un proces-verbal, motivarea judecătorului fondului raportându-se la actele şi lucrările dosarului, respectiv la înscrisuri oficiale emise de organele de urmărire penală.

De altfel, recurentul-pârât nu a combătut în niciun fel cele reţinute de prima instanţă, în sensul că cele două cioate imputate societăţii reclamante nu ar face parte din cioatele arborilor tăiaţi ilegal care au făcut obiectul sesizării penale formulate de Ocolul Silvic Bucovina înregistrate pe rolul Parchetului de pe lângă Judecătoria Câmpulung Moldovenesc sub nr. x/2020.

Prin urmare, în mod judicios prima instanţă a aplicat dispoziţiile legale incidente, în raport de circumstanţele concrete ale cauzei şi de actele şi lucrările dosarului.

Nu pot fi avute în vedere nici criticile recurentului-pârât referitoare la natura juridică a raportului de control întocmit de Garda Forestieră Suceava, în sensul că acesta ar fi un act administrativ independent, care produce efecte juridice per se.

În concret, Înalta Curte constată că, de fapt, recurentul este nemulţumit de considerentele hotărârii recurate, pentru că instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere vizând anularea Raportului nr. x/14.09.2020 invocată de pârâta Garda Forestieră Suceava, această pârâtă susţinând că raportul nu ar avea caracterul unui act administrativ.

Prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii, apreciind că raportul are caracterul unui act administrativ/operaţiune care a stat la baza emiterii Hotărârii nr. 10/22.10.2020 prin care Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere a aprobat retragerea Certificatului de atestare/reatestare exploatare forestieră Seria x nr. x-90 din 23.07.2020 deţinut de reclamantă.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată a fi corect raţionamentul judecătorului fondului, pentru că, din interpretarea art. 2 alin. (1) lit. c) coroborat cu art. 18 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 544/2004, rezultă că instanţa de contencios administrativ este competentă să anuleze o operaţiune administrativă premergătoare emiterii unui act administrativ numai în ipoteza în care cererea este formulată concomitent cu solicitarea de anulare a actului administrativ respectiv.

Astfel, nu ar putea face obiect al acţiunii în contencios administrativ legalitatea raportului Gărzii Forestiere Suceava, în mod direct şi exclusiv, fără a fi analizată şi legalitatea actului administrativ emis în baza acestui raport (hotărârea de anulare a certificatului de atestare). Instanţa de contencios administrativ, odată cu anularea unui act administrativ, este competentă a analiza şi a se pronunţa şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative premergătoare care au stat la baza actului dedus judecăţii, indiferent de forma pe care o îmbracă acestea (act administrativ premergător sau operaţiune administrativă).

Or, în cauză, actul administrativ care produce efecte juridice este hotărârea de anulare a certificatului de atestare, emisă de Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Activitate de Exploatare Forestieră, iar nu raportul emis de Garda Forestieră Suceava, prin care s-a propus retragerea certificatului de atestare şi care nu este apt a produce efecte juridice de sine stătătoare, putând fi valorificat doar prin emiterea actului principal.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 486 alin. (3) şi art. 489 alin. (2) C. proc. civ., va constata nulitatea recursului formulat de pârâta Garda Forestieră Suceava şi, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul pârâtului Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor-Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Activitate de Exploatare Forestieră, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Constată nulitatea recursului formulat de pârâta Garda Forestieră Suceava împotriva sentinţei nr. 96 din 4 octombrie 2022 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor-Comisia de Atestare a Operatorilor Economici pentru Exploatări Forestiere împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.