Incompatibility of special-status police officer’s private work as driving-school instructor under Art. 96(1) Law 161/2003

Şedinţa publică din data de 13 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 26.02.2021 pe rolul Tribunalului Constanţa sub nr. x/2021, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, contestaţie împotriva raportului de evaluare nr. x/12.02.2021 întocmit la data de 12.02.2021 de pârâtă, prin care s-a reţinut incompatibilitatea exercitării funcţiei publice, cu statut special, în cadrul IPJ Constanţa.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 1011 din data de 28.05.2021, Tribunalul Constanţa a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, unde cauza a fost înregistrată sub nr. x/2021*.

2. Hotărârile primei instanţe

2.1. Prin încheierea din data de 11 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefiind utilă pentru soluţionarea cauzei, cererea de probatorii referitoare la emiterea unei adrese către IPJ, în sensul de a solicita acestei instituţii să precizeze dacă a dat o rezoluţie, un răspuns unei cereri despre care reclamantul A. afirmă că ar fi fost depusă la IPJ în momentul în care s-a angajat la şcoala de şoferi şi prin care a solicitat o aprobare, un punct de vedere cu privire la aspectul sus indicatei sale angajări la şcoala de şoferii, Totodată, ulterior acordării cuvântului pe fondul cauzei, în temeiul dispoziţiilor art. 394 C. proc. civ., Curtea de Apel Constanţa a constatat încheiate dezbaterile, rămânând în pronunţare asupra cererii, cu amânarea pronunţării la data de 21.04.2022.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 75 din data de 21 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, contestaţia formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la punctul I.2. de mai sus, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, admiterea cererii de chemare în judecată, în sensul anulării raportului de evaluare nr. x/12.02.2021, întocmit de pârâtă.

În contextul expunerii pe scurt a situaţiei de fapt şi a argumentelor reţinute de prima instanţă în fundamentarea soluţiei pronunţate, recurentul - reclamant a susţinut, în esenţă, că nelegalitatea încheierii pronunţate în data de 11 aprilie 2022 ar deriva din demersul de respingere a solicitării sale de emitere a unei adrese către angajatorul IPJ Constanţa, prin care acesta să indice punctul de vedere exprimat faţă de cererea depusă de recurent cu privire la exercitarea activităţii de instructor auto, având în vedere că, în opinia recurentului, exercitarea activităţii de instructor auto în cadrul S.C. B. S.R.L., în perioada 22.12.2017 - 07.05.2020 s-ar fi desfăşurat cu acordul conducerii IPJ şi al Protecţiei Interne din cadrul IPJ.

A mai arătat recurentul că, potrivit prevederilor art. 45 din Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului, competenţa analizării cazurilor concrete ce ar putea fi calificate ca reprezentând interdicţii în deţinerea anumitor funcţii şi calităţi ar reveni conducerii instituţiei în raport de care funcţionarul public cu statut special se află în raport de subordonare, precum şi că a depus anual declaraţiile de avere, astfel cum s-a reţinut şi în raportul de evaluare.

Printr-un alt set de argumente, făcând trimitere la prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, recurentul a învederat că instanţa de fond nu a indicat, în concret, care este legătura indirectă dintre activitatea de instructor auto şi funcţia de poliţist în activitate, în raport de activitatea efectiv desfăşurată, în contextul în care, în opinia recurentului, activitatea întreprinsă în calitatea sa de agent şef principal de poliţie în cadrul IPJ Constanţa - Poliţia Municipiului Mangalia - agent de siguranţă publică nu a avut nicio legătură cu cea de instructor auto.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond, drept temeinică şi legală, arătând, în esenţă, că prima instanţă a aplicat şi interpretat corect prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme recurentul - reclamant a exercitat simultan pe de o parte funcţia de agent de poliţie, iar pe de altă parte calitatea de instructor auto.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, normele legale incidente şi aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei şi din precizările expuse în memoriul de recurs, Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, recurentul - reclamant a învestit instanţa de control judiciar cu verificarea legalităţii Raportului de evaluare nr. x/12.02.2021 întocmit la data de 12.02.2021, prin care intimata Agenţia Naţională de Integritate ("A.N.I."), în urma finalizării activităţii de evaluare desfăşurate în lucrarea nr. x/27.05.2020, a constatat că, în perioada 22.12.2017-07.05.2020, recurentul - reclamant, prin deţinerea şi exercitarea simultană atât a funcţiei publice cu statut special de agent de poliţie în cadrul Inspectoratului Judeţean de Poliţie Constanţa - Poliţia municipiului Mangalia, cât şi a funcţiei de instructor auto în cadrul societăţii B. S.R.L., a încălcat prevederile art. 96 alin. (1) din Lege nr. 161/2003.

Prin raportul indicat supra s-a reţinut incidentul de integritate al incompatibilităţii, iar legalitatea unui astfel de raport a fost confirmată de instanţa de fond prin sentinţa recurată.

Totodată, prin încheierea de şedinţă din data de 11 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a apreciat ca nefiind utilă pentru soluţionarea cauzei cererea de probatorii privind emiterea unei adrese către Inspectoratul Judeţean de Poliţie Constanţa în sensul de a solicita acestei instituţii să precizeze dacă a dat o rezoluţie, un răspuns unei cereri despre care reclamantul A. afirmă că ar fi fost depusă la IPJ în momentul în care s-a angajat la şcoala de şoferi şi prin care a solicitat o aprobare, un punct de vedere cu privire la aspectul sus indicatei sale angajări.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte observă că, deşi toate argumentele expuse în cale de atac au fost subsumate de recurent cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin cele prin care este evocată nelegalitatea încheierii de şedinţă din data de 11 aprilie 2022 recurentul tinde la invocarea unei nerespectări, de către prima instanţă, a unor norme de procedură, fiind criticat modul în care judecătorul şi-a exercitat prerogativa de a aprecia cu privire la încuviinţarea probelor, aspecte ce intră, în realitate, în sfera de reglementare a pct. 5 al sus indicatului text normativ, din perspectiva căruia vor fi şi analizate.

Examinând încheierea recurată, Înalta Curte observă că aspectul pus în discuţie este cel al legalităţii argumentelor pentru care prima instanţă a dispus respingerea probei solicitate, mai precis modul în care judecătorul fondului a apreciat asupra utilităţii acesteia.

Contrar celor arătate de recurent, Înalta Curte reţine că rolul activ al judecătorului, statuat prin art. 22 C. proc. civ., conferă acestuia, alături de celelalte prerogative specifice care concură la soluţionarea litigiului dedus judecăţii în concordanţă cu standardele unui proces echitabil, şi posibilitatea de a aprecia cu privire la admisibilitatea probelor propuse de părţi, respingând administrarea acestora în situaţia în care consideră că nu se încadrează în condiţiile prevăzute de art. 255 C. proc. civ. - "Admisibilitatea probelor" şi art. 258 C. proc. civ. - "Încuviinţarea probelor".

Astfel, pentru ca o probă să fie admisibilă, ea trebuie să fie legală, dar, în acelaşi timp, trebuie să fie verosimilă, utilă, pertinentă şi concludentă. În cauza pendinte, argumentul adus de instanţă în demersul de respingere a probei a fost cel al lipsei acesteia de utilitate. Utilitatea probei se demonstrează prin aptitudinea acesteia de a conduce la rezolvarea cauzei. Or, în contextul în care chiar apărătorul ales al reclamantului a afirmat, în şedinţă publică de la data de 11 aprilie 2022, că reclamantul nu are nicio dovadă a cererii depuse şi nici una a emiterii vreunui înscris, în acest sens, de către Inspectoratul Judeţean de Poliţie Constanţa, din piesele dosarului nu rezultau elemente care să probeze că demersul de emitere a unei adrese către sus indicata autoritate publică în sensul indicat supra ar fi avut aptitudinea de a contribui, în mod concret, la soluţionarea cauzei. Pe cale de consecinţă, sunt nefondate criticile aduse de recurent încheierii din 11 aprilie 2022.

Analizând, în continuare, sentinţa instanţei de fond prin prisma criticilor subsumate cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, argumentele de nelegalitate evocate de parte fiind nefondate, câtă vreme soluţia instanţei de fond reflectă o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor de drept material ce vor fi indicate în paragrafele ulterioare.

Din această perspectivă se reţine că, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: "Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului".

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi private conexe. În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite ca urmare a îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează doar în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcţii vizate de legiuitor, situaţie în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcţii sau demnităţi publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

O funcţie de demnitate, o funcţie publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci şi de ansamblul atribuţiilor, prerogativelor, drepturilor şi competenţelor prevăzute de lege care intră în conţinutul lor şi, prin a căror exercitare concomitentă şi concurentă în viaţa socială, de către acelaşi subiect, se potenţează situaţiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităţilor.

În speţă, conform parcursului profesional al recurentului comunicat de Inspectoratul de Poliţie Judeţean Constanţa, se observă că recurentul - reclamant a deţinut, în perioada relevantă cauzei pendinte, funcţia de agent I poliţie - siguranţă publică şi patrulare în cadrul Poliţiei municipiului Mangalia, conform atribuţiilor din fişa postului, agentul desfăşurând şi activităţi de politie rutieră, câtă vreme a fost desemnat poliţist rutier prin Dispoziţia Inspectorului General al Poliţiei Române nr. 3120/29.05.2013 .

Funcţia de instructor auto a fost exercitată de recurentul reclamant în perioada 22.12.2017-07.05.2020, conform contractului de muncă aflat la filele x ale vol. I al dosarului Tribunalului Constanţa şi a deciziei de încetare de la fila x a aceluiaşi dosar, activitatea de instructor auto fiind menţionată în declaraţiile de avere.

Din interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că aceasta impune două condiţii pentru existenţa stării de incompatibilitate, respectiv activitatea privată să se desfăşoare în acelaşi domeniu de activitate, iar între funcţia deţinută în celălalt domeniu de activitate reţinut şi atribuţiile exercitate în calitate de funcţionar public, stabilite prin fişa postului, să existe o legătură directă sau indirectă.

Contrar celor învederate de recurent, un atare text de lege nu reglementează şi condiţia ca, pentru reţinerea nerespectării regimului incompatibilităţilor, să fie necesară dovedirea unor fapte concrete săvârşite, fiind suficientă, în planul analizei incidentului de integritate, existenţa situaţiei de exercitare simultană a celor două funcţii/calităţi ce sunt incompatibile din perspectiva prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Din această perspectivă se reţine că regimul juridic al incompatibilităţilor funcţionarilor publici urmăreşte să restrângă cumulul funcţiei publice cu activităţile din sectorul privat pentru a permite doar practicarea îndeletnicirilor care nu pot interfera cu atribuţiile prevăzute în fişa postului, scopul fiind acela de a asigura, în conformitate cu dispoziţiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor.

Înalta Curte arată că prin dispoziţiile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în interpretarea per a contrario a ultimei teze a alin. (1), s-a interzis cumulul funcţiei publice cu funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate potrivit fişei postului în funcţia publică deţinută cu scopul de a permite funcţionarului public să-şi exercite atribuţiile care-i revin cu respectarea principiilor statuate în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 188/1999, în sensul că nu este permis ca natura activităţii derulate în sectorul public să poată fi afectată, chiar şi numai la un nivel potenţial, de exercitarea aceleiaşi activităţi în sfera privată.

Din analiza memoriul de recurs, Înalta Curte constată că, dintre cele două condiţii reglementate de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, recurentul critică, în fapt, doar maniera în care a fost analizată şi dezlegată, de către prima instanţă, chestiunea legăturii directe sau indirecte între funcţia de instructor auto şi cea de agent de poliţie - poliţist rutiere.

Aşadar, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activităţile desfăşurate de un funcţionar public, în exercitarea funcţiei publice şi a unei activităţi conexe, în mediul privat (în cauza pendinte - instructor auto), se vor avea în vedere, spre comparaţie, atribuţiile din fişa postului de funcţionar public şi cele din domeniul de activitate din sfera privată.

Documentele prezentate de către societatea B. S.R.L. în procedura administrativă relevă derularea de către reclamant a activităţilor specifice de instruire a cursanţilor în scopul de a cunoaşte elementele necesare conducerii unui autovehicul, formarea deprinderilor necesare manevrării corecte şi pentru conducerea în siguranţă.

Pe de altă parte, din fişa postului înaintată de către Inspectoratul de Poliţie Judeţean Constanţa rezultă că reclamantul derula, în perioada de referinţă, atribuţii grefate pe activitatea în domeniul aplicării/controlului respectării prevederilor legale privind circulaţia pe drumurile publice şi pe cea de efectuare a verificării vehiculelor suspecte.

De asemenea, la lit. B) pct. 3 subpunctul 3.4 din aceste fişe de post este indicată deţinerea/obţinerea de către reclamant a avizului de poliţist rutier, existând o potenţială relaţionare între atribuţiile specifice unei astfel de funcţii şi atribuţiile exercitate de recurent în calitate de instructor auto la şcoala de şoferi.

Astfel, reclamantul putea intra în raporturi de serviciu şi eventual constata şi aplica sancţiuni relativ la conducători auto pe care îi îndrumase ca instructor la şcoala de şoferi, motiv pentru care, în acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar constată că între funcţia de instructor auto şi cea de agent de poliţie - poliţist rutiere există o legătură.

Contrar celor afirmate de recurentul - reclamant, obligaţia de a verifica dacă atribuţiile exercitate ca funcţionar public cu statut special potrivit fişei postului sunt sau nu în legătură directă sau indirectă cu activităţile desfăşurate în cadrul şcolii de şoferi, revine, în mod primordial recurentului, iar nu conducerii instituţiei, inclusiv în lumina prevederilor art. 45 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 360/2002.

Se mai reţine că, potrivit art. 1 din Norma din 2013 privind autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto - Anexa 1 la Ordinul nr. 733/2013: "Şcolile de conducători auto fac parte din cadrul instituţional naţional în domeniul siguranţei rutiere, care desfăşoară activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere".

Totodată, potrivit art. 2 din aceeaşi Anexă "Şcolile de conducători auto îşi desfăşoară activitatea în baza unei autorizaţii eliberate de către Autoritatea Rutieră Română - A.R.R., în condiţiile prezentelor Norme, sau în baza autorizaţiei eliberate într-un alt stat membru al Uniunii Europene sau al Spaţiului Economic European, în cazul prestării de servicii în România în regim transfrontalier", motiv pentru care, în mod evident, nu se poate vorbi despre o activitate didactică autorizată ca o activitate de învăţare în sensul Legii nr. 1/2011, derulată de către recurent în calitate de instructor auto.

În aceste condiţii, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că instanţa de fond a interpretat şi a aplicat în mod corect dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reţinând în mod just că activităţile desfăşurate în cadrul privat al şcolii de şoferi sunt în legătură cu atribuţiile prevăzute în fişa de post a funcţiei publice, fiind dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul reclamant în perioada în care, având calitatea de funcţionar public cu statut special, a desfăşurat şi activitatea de instructor auto.

În considerarea aspectelor expuse în paragrafele anterioare, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva încheierii din 11 aprilie 2022 şi a sentinţei civile nr. 75 din 21 aprilie 2022, ambele pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.