Reviewability of intermediate disciplinary control reports and jurisdiction of the Ministry of Justice versus the Union of Executive Judges

Şedinţa publică din data de 7 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea formulată la data de 14.09.2020 şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa sub nr. x/2020 reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc "A." a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei să se dispună: anularea/înlăturarea aplicării dispoziţiilor cuprinse în art. 76 lit. f) din Regulamentului de organizare şi funcţionare al Ministerului Justiţiei, aprobat prin OMJ 120/C/2011, privind examinarea şi soluţionarea sesizărilor adresate conducerii ministerului privitoare la activitatea executorilor judecătoreşti, întrucât contravin dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 188/2000, privind executorii judecătoreşti; anularea proiectului raportului de control înregistrat sub nr. x/2019, anularea raportului de control înregistrat sub nr. x/2019, precum şi anularea tuturor actelor emise în baza acestora, întrucât au fost întocmite cu încălcarea dispoziţiilor legale; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 182/CA din 16 decembrie 2020, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile invocată de pârât cu privire la primul capăt de cerere.

A respins ca nefondat capătul de cerere privind anularea dispoziţiilor art. 76 lit. f) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Ministerului Justiţiei aprobat prin Ordinul M.J. nr. 120/c/2011, în cadrul acţiunii formulate de reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei.

A admis excepţia inadmisibilităţii celui de-al doilea capăt de cerere şi a respins ca inadmisibilă cererea privind anularea proiectului de control, a raportului de control, precum şi a actelor subsecvente.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A., a declarat recurs prin care a solicitat, admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecare admiterea cererii de chemare în judecată.

În susţinerea cererii de recurs, recurentul-reclamant a prezentat următoarele critici:

Actele normative trebuie sa corespundă atât cerinţelor de competenta si procedura, cat si celor legate de concordanta conţinutului cu cel al actului normativ având forţa juridica superioara.

Nerespectarea ierarhiei actelor normative are ca sancţiune neaplicarea prevederilor din actele normative cu forţa juridică inferioară, atunci când acestea contravin unor norme cuprinse in acte normative ierarhic superioare.

Recurentul apreciază că dispoziţiile privitoare la soluţionarea plângerilor impotriva executorilor judecătoreşti cuprinse în art. 76 lit. f) din Regulamentului de organizare şi funcţionare a Ministerului Justiţiei, aprobat prin OMJ 120/C/2011, contravin normelor cuprinse in acte normative ierarhic superioare si anume dispoziţiile art. 28 din Legea nr. 188/2000, privind executorii judecătoreşti, republicata si art. 106 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000, privind executorii judecătoreşti, iar nerespectarea ierarhiei actelor normative conduce la neaplicarea prevederilor din actul normativ cu o forţa juridica inferioara, respectiv art. 76. lit. f) din Regulamentului de organizare si funcţionare a Ministerului Justiţiei, aprobat prin OMJ 120/C/2011.

Fata de cererea de chemare in judecata, instanţa de fond a constatat faptul ca acest capăt de cerere este nefondat, arătând ca insasi Legea nr. 188/2000 recunoaşte un dublu control exercitat atât de către Ministrul Justiţiei, prin inspectorii de specialitate, cat si de către UNEJ, prin consiliul sau de conduce.

Precizează recurentul-reclamant că art. 76 lit. f) din Regulamentului de organizare si funcţionare a Ministerului Justiţiei, aprobat prin OMJ 120/C/2011, nu se refera la atribuţiile privind controlul profesional exercitat de către Ministerul Justiţiei, prin inspectorii de specialitate, (cum se arata in motivarea instanţei de fond), ci se refera la atribuţiile inspectorilor din cadrul Corpului de control al Ministerului Justiţiei, privind examinarea şi soluţionarea sesizărilor adresate conducerii ministerului privitoare la activitatea executorilor judecătoreşti, astfel incat, instanţa de fond a făcut greşita aplicare a dispoziţiilor legale, nepronuntandu-se pe ceea ce s-a solicitat prin cererea de chemare in judecata.

Mai arată recurentul-reclamant că prin cererea de chemare în judecată nu a contestat dreptul inspectorilor din cadrul MJ de a efectua controlul professional al executorilor judecătoreşti, ci atribuţiile acestora de a soluţiona plângerile formulate împotriva executorilor judecătoreşti.

Referitor la excepţia inadmisibilitatea acţiunii pentru lipsa caracterului de acte administrative, având in vedere faptul ca aceste acte nu produc efecte juridice, respectiv nu dau naştere, nu modifica si nu sting raporturi juridice preexistente, recurentul a precizat următoarele:

Instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilitatii celui de-al doilea capăt de cerere, invocata de către paratul Ministerul Justiţiei si a respins ca inadmisibil cererea privind anularea proiectului raportului de control, a raportului de control, precum si a actelor subsecvente, motivat de faptul că aceste înscrisuri nu sunt acte administrative, intrucat nu nasc, modifica sau sting raporturi juridice.

Totodată, arată faptul ca legalitatea raportului de control întocmit de inspector din cadrul MJ si, implicit, a proiectului de raport nu poate fi analizat separate de instanţa de judecata, ci poate fi verificata doar in cadrul acţiunii disciplinare in fata organelor administrative sesizate, respectiv in fata Curţii de Apel, o interpretare contrara fiind de natura a impiedica desfăşurarea procedurii reglementata de art. 48 din Legea nr. 188/2000, lucru ce nu poate fi admis.

Recurentul precizează că paratul Ministerul Justiţiei a invocat aceeaşi excepţie in cadrul dosarului nr. x/2020 Curtea de Apel Constanta, având ca obiect suspendare act administrative (proiect de raport de control si raport de control), excepţie care a fost respinsa tot de către Curtea de Apel Constanta prin sentinţa civila nr. 125/CA/2020 (depusa la dosarul cauzei).

Recurentul-reclamant susţine că actul administrativ, ca orice act juridic, reprezintă o manifestare de voinţa făcuta in scopul de a produce efecte juridice, in caz contrar, nu ar mai fi necesar a fi emis. Astfel, actele juridice administrative intra in vigoare si incep sa producă efectele pentru care au fost emise, de la data publicării, daca actul este normativ si de la data comunicării, daca un astfel de act este individual.

De asemenea, proiectul de raport de control, cat si raportul de control sunt emise in baza Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 2/55937/383/10.07.2019, act normativ care prevede o ordine cronologica a întocmirii acestora, cat si faptul ca se pot formula obiectiuni.

Atâta timp cât legislaţia prevede ca aceste acte se comunica pârtilor, aceste parti pot formula obiectiuni. rezulta fara echivoc ca astfel de acte produc efecte juridice. Altfel, ce rost ar mai avea sa ti se comunice un act, act impotriva căruia, conform legii, se poate formula obiectiuni, obiectiuni care trebuiesc soluţionate, atâta timp cat respectivul act nu produce niciun efect juridic

Mai mult decât atât, admiterea excepţiei inadmisibilitatii acţiunii de către instanţa de fond motivat de faptul ca nu sunt acte administrative proiectul de raport de control si raportul de control, echivalează cu imposibilitatea de a mai putea fi analizata legalitatea actelor administrative emise de paratul Ministerul Justiţiei, in condiţiile in care mi-au fost încălcate drepturile cu privire la formularea de obiectiuni-incalcandu-mi-se dreptul la apărare, drept garantat constituţional.

Susţinerile instanţei de fond referitoare la faptul ca toate apărările trebuiesc susţinute in fata organelor administrative sesizate nu pot fi reţinute, întrucât aceste organe (Consiliul de Disciplina si Comisi Superioara de Disciplina) isi desfăşoară activitatea conform dispoziţiilor prevăzute de Legea nr. 188/2000, iar in aceasta lege nu sunt reglementate atribuţii privind verificarea legalităţii atât a proiectului de raport de control, cât si a raportului de control de către organele administrative mai sus arătate. Conform legii aceste organe au atribuţii doar de a soluţiona acţiunile disciplinare exercitate impotriva executorilor judecătoreşti.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Justiţiei a depus întâmpinare, prin care a solicitat pe cale de excepţie, respingerea recursului ca fiind nul, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului investit cu soluţionarea cererii de recurs, s-a fixat termen de judecată la data de 07 februarie 2023.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Înalta Curte examinând cu prioritate, în temeiul art. 248 C. proc. civ., excepţia nulităţii cererii de recurs invocată prin întâmpinare de către intimatul-pârât în considerarea faptului că recursul nu este motivat, apreciază că aceasta este neîntemeiată.

În cauză, instanţa de recurs constată că recurentul-reclamant a dezvoltat prin cererea de recurs critici împotriva sentinţei recurate ce se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., considerente pentru care nu se impune anularea recursului, urmând ca instanţa să soluţioneze cauza în raport de acest motiv de casare.

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate şi a ansamblului probatoriu administrat în cauză, precum şi prin raportare la dispoziţiile legale incidente Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele prezentate în cele ce urmează.

Înalta Curte analizând critica recurentului-reclamant privitoare la modalitate în care instanţa de fond a soluţionat excepţia capătului doi al cererii de chemare în judecată, respectiv anularea proiectului raportului de control înregistrat sub nr. x/2019, anularea raportului de control înregistrat sub nr. x/2019, precum şi anularea tuturor actelor emise în baza acestora, faţă de care instanţa de fond l-a apreciat ca fiind inadmisibil, apreciază că este nefondată.

În acord cu opinia instanţei de fond, în conformitate cu dispoziţiile art. 48 din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti, dar şi de cele ale art. 71 -76 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000, aprobat prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 210/2001, raportul de control înregistrat sub nr. x/2019 şi raportul de control înregistrat sub nr. x/2019, nu reprezintă acte care să producă în sine efecte juridice, ci reprezintă anumite etape ale procedurii disciplinare, care se desfăşoară în faţa Consiliului de disciplină al Camerei executorilor judecătoreşti şi se finalizează cu o hotărâre împotriva căreia se pot exercita căile legale de atac, la Comisa superioară de disciplină a Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti şi ulterior la curtea de apel.

În speţă, raportul de control nu este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naştere, nu modifică şi nici nu stinge raporturi juridice, ci doar cuprinde anumite constatări ale organelor de control, care stau la baza deciziei ministrului justiţiei de a formula sau nu acţiunea disciplinară.

În consecinţă, proiectul raportului de control transmis în vederea formulării eventualelor obiecţiuni nu poate avea la rândul său caracterul unui act administrativ în accepţiunea Legii nr. 554/2004. Acest act se comunică executorului judecătoresc, care are posibilitatea de a formula obiecţiuni, în vederea asigurării dreptului la apărare.

Aşadar comunicarea unor acte efectuate în faza de control nu conferă, în sine, aptitudinea de a produce efecte juridice, ci reprezintă o procedură efectuată cu scopul de respecta dreptul la apărare a subiectului vizat de cercetarea disiplinară.

În baza aceluiaş raţionament şi acţiunea disciplinară nu are caracterul unui act administrativ, ci reprezintă mijlocul de sesizare a organismelor profesionale.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a pronunţat o soluţie temeinică şi legală în ceea ce priveşte capătul doi al cererii de chemare în judecată, apreciind în mod corect că cererea de anulare a raportului de control înregistrat sub nr. x/2019, raportului de control înregistrat sub nr. x/2019 şi actelor emise în baza acestora este inadmisibilă.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată faţă de capătul de cerere privitor la anularea/înlăturarea aplicării dispoziţiilor art. 76 lit. f) din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Ministerului Justiţiei, aprobat prin OMJ 120/C/2011, în cosiderarea încălcării principiului ierarhiei actelor normative consacrat de dispoziţiile art. 4 şi 81 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cât şi principiul legalităţii reglementat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, Înalta Curte constată că şi faţă de această cerere instanţa de fond a pronunţat o soluţie corectă, oferind un raţionament juridic temeinic şi legal.

În acord cu opinia instanţei de fond, Înalta Curte apreciază că dispoziţiile criticate ale art. 76 lit. f) din Regulament, nu contravin celor ale art. 28 lit. a) din Legea nr. 188/2000, invocat de recurentul-reclamant prin acţiune.

Potrivit art. art. 28 lit. a) din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti, republicată, "Colegiul director al Camerei executorilor judecătoreşti are următoarele atribuţii principale: a) rezolvă plângerile părţilor împotriva executorilor judecătoreşti şi executorilor judecătoreşti stagiari, luând măsurile corespunzătoare, pe care le aduce la cunoştinţa Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti;".

Iar potrivit art. 76 lit. f) din Regulamentului de organizare şi funcţionare a Ministerului Justiţiei, aprobat prin OMJ 120/C/2011, "Corpul de control al ministrului îndeplineşte următoarele atribuţii: f) examinează şi soluţionează sesizările adresate conducerii ministerului privitoare la activitatea notarilor publici şi a executorilor judecătoreşti, precum şi la alte domenii de competenţă ale Corpului de control al ministrului, conform prevederilor legale, formulând propuneri motivate de înlăturare a deficienţelor constatate, după caz;".

Modalitatea în care se desfăşoara activitatea de control în ceea ce-i priveşte pe executorii judecătoreşti, trebuie coroborată cu o serie de texte de lege, din care rezultă în mod clar că în această procedură au competenţă atât ministrul justiţiei prin inspectorii de specialitate, dar şi Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti.

Astfel, potrivit art. 4 din Legea nr. 188/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, "Coordonarea şi controlul activităţii executorilor judecătoreşti se exercită de către Ministerul Justiţiei."

Iar în conformitate cu prevederile art. 60 alin. (2) din Legea nr. 188/2000, "Activitatea executorilor judecătoreşti este supusă controlului profesional, în condiţiile prezentei legi."

Potrivit art. 62 alin. (1) din acelaşi act normativ, "Controlul profesional se exercită de Ministerul Justiţiei, prin inspectori generali de specialitate, şi de Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti, prin consiliul său de conducere, şi va avea în vedere: a) organizarea şi funcţionarea camerelor executorilor judecătoreşti şi a birourilor executorilor judecătoreşti; b) calitatea actelor şi lucrărilor efectuate de executorii judecătoreşti; c) comportarea executorilor judecătoreşti în raporturile de serviciu, cu autorităţile publice şi cu persoanele fizice şi juridice."

Cu privire la aceeaşi procedură art. 101 alin. (1) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000, aprobat prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 210/2001, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că:

"Ministrul justiţiei exercită controlul activităţii executorilor judecătoreşti prin inspectori generali de specialitate, potrivit legii, oricând consideră necesar."

Aşadar, prin raportare la textele de lege citate, se constată că ministrul justiţiei are competenţă de a exercita, prin inspectorii de specialitate, controlul profesional al activităţii executorilor judecătoreşti, aceleaşi competenţe fiind atribuite, în egală măsură, şi Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti, prin consiliul său de conducere.

În ceea ce priveşte titularii acţiunii disciplinare, conform art. 48 din Legea nr. 188/2000, ministrul justiţiei, alături de Colegiul director al Camerei executorilor judecătoreşti deţin această calitate.

În raport de prevederile legale citate mai sus, care clarifică competenţa şi procedura activităţii de control a executorilor judecătoreşti, critica recurentului privind pretinsa confuzie făcută de către instanţa de fond între conţinutul dispoziţiei criticate, care se referă la examinarea şi soluţionarea sesizărilor privind activitatea executorilor judecătoreşti, pe de o parte, şi controlul profesional derulat de inspectorii de specialitate ai Ministerului Justiţiei, pe de altă parte este neîntemeiată.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A. împotriva sentinţei civile nr. 182/CA din 16 decembrie 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A. împotriva sentinţei civile nr. 182/CA din 16 decembrie 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 februarie 2023