Damages for allegedly illegal refusal of insurance guarantee payment conditioned on prior annulment of administrative decision

Şedinţa publică din data de 1 februarie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea depusă pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 09.06.2021, sub dosar nr. x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a formulat cerere de chemare în judecată, solicitând ca prin hotărârea pe care o va pronunţa instanţa FGA să fie obligat la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/22.09.2017 constând în:

- în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective (până în data de 6/4/2021 penalităţile sunt în cuantum de 39.666,99lei);

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011;

- obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 523/2022 din 16 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti:

- a admis excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018;

- a respins excepţia de nelegalitate a Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018 ca fiind inadmisibilă;

- a respins cererea reclamantei de suspendare a soluţionării prezentei cereri până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal;

- a respins excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii ca fiind neîntemeiate;

- a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul De Garantare A Asiguraţilor, ca neîntemeiată;

- a respins cererea pârâtului de aplicare a amenzii judiciare.

3. Cererile de recurs

Împotriva sentinţei de fond, reclamanta A. S.A. a formulat recurs principal, iar pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat recurs incident.

3.1. Recurenta-reclamantă A. S.A. şi-a întemeiat recursul principal pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului său, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond la aceeaşi instanţă.

Prin recursul principal întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta A. a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Bucureşti.

În dezvoltarea recursului promovat, recurenta-reclamantă a susţinut, în contextul unei succinte expuneri a situaţiei de fapt şi a soluţiei pronunţate de instanţa de fond, că hotărârea atacată a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

A criticat soluţia primei instanţe care ar fi reţinut greşit că cererea de chemare în judecată ar fi neîntemeiată în lipsa contestării de către reclamantă a Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Astfel, a apreciat că se poate prevala de considerentele Deciziei nr. 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept pentru a justifica în cauză caracterul ilegal al deciziei nr. 16517/27.08.2018, precum şi temeinicia cererii de chemare în judecată.

În opinia recurentei - reclamante, prin transmiterea dreptului izvorât din contractul de asigurare se transmite şi obligaţia corelativă de garantare ca efect al principiului accesorium sequitur principale, iar o limitare a garantării prin aplicarea plafonului prevăzut de lege, prin raportare la creditorul care a dobândit mai multe drepturi izvorâte din contractul de asigurare, reprezintă lipsirea unora dintre aceste drepturi de protecţia oferită de lege.

Mai mult decât atât, a susţinut că refuzul intimatului-pârât de a da curs cererii de plată ce face obiectul prezentei cauze, a fost reiterat şi prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe: anexa 1 cuprinde dosarele deja achitate; anexa 2 cuprinde dosarele respinse conform acestor menţiuni, iar anexa 3 cuprinde alte două cereri de plată menţionate în mod expres în decizia nr. 18140/28.01.2019.

Or, decizia FGA menţionată anterior a fost desfiinţată ca nelegală prin hotărârea pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la data de 19.11.2021, în dosarul nr. x/2021.

Concluzionând, a arătat că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanţă putea să reţină ca îndeplinită această condiţie, fie în baza soluţiei pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2019, respectiv anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin analizarea şi admiterea excepţiei de nelegalitate împotriva deciziei nr. 16517/27.08.2018. Totodată, condiţionând admisibilitatea acţiunii strict de anularea deciziei nr. 16517/27.08.2018 printr-o hotărâre anterioară, a considerat că prima instanţă a încălcat normele de drept material care stabilesc condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice.

Pentru motivele arătate, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

3.2. Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi-a întemeiat recursul incident pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca inadmisibilă/tardiv formulată, cu acordarea cheltuielilor de judecată.

Susţine că instanţa de fond a soluţionat cauza cu încălcarea dispoziţiilor art. 2, alin. (3), (11) si 12 alin. (1), art. 13 alin. (5) si 14 alin. (1) din Legea 213/2015, precum si cu aplicarea greşită a prevederilor art. 18 alin. (3) si art. 19 raportate la art. 8 din Legea 554/2004 - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Printr-un scurt istoric arată că intimata-reclamanta a solicitat instanţei obligarea FGA la plata de despăgubiri constând in penalităţi de întârziere/dobânzi calculate la suma de 15.014 RON (aşa cum rezulta din copia cererii de plata depusă de intimata-reclamanta în susţinerea contestaţiei, indicarea greşită a sumei fiind făcută cu rea credinţa) solicitată prin cererea de plata înregistrată la FGA sub nr. x/22.09.2017, susţinând în mod intenţionat greşit faptul că această cerere de plata ar fi fost soluţionată prin Decizia FGA nr. 18140/28.01.2019, care ar fi contestata in dosarul x/2019

Toate aceste susţineri sunt gresite, iar instanţa de fond în mod nelegal şi neîntemeiat a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată formulată de A. ca fiind neîntemeiată.

Aşadar, învederează faptul ca cererea de plata nr. x/22.09.2017 a fost soluţionată prin Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018, poziţia 188, aşa cum rezultă din copia deciziei depusa in anexa şi unde se poate identifica in cadrul anexei 2 la decizie, la poziţia indicata, suma solicitata prin cererea de plata nr. x/22.09.2017 şi respinsă prin aceasta decizie.

Decizia 16517/27.08.2018 nu a fost contestă de reclamanta, nu face obiectul dosarului nr. x/2019 şi, în acest context este inadmisibilă cererea de reparare a pagubei pe cale separată, pe baza dispoziţiilor speciale ale art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dacă persoana vătămată nu dovedeşte existenţa unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului produs anterior promovării acţiunii principale în contenciosul administrativ de anulare a actului administrativ considerat vătămător.

Instanţa de fond în mod eronat a reţinut că excepţia inadmisibilităţii este neîntemeiată, având în vedere că cererea de plată ce face obiectul prezentului dosar a fost în realitate respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanţă în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care în mod eronat s-a raportat intimata-reclamanta prin cererea de chemare în judecată, atunci când a motivat acţiunea în plata despăgubirilor.

Prin urmare, nu este îndeplinită condiţia premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată, având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 18 alin. (3) şi art. 19 Legea 554/2004, motiv pentru care solicită casarea sentinţei şi respingerea cererii de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinare, recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat respingerea recursului principal, ca nefondat.

4.2. Legal citată, recurenta-reclamantă A. S.A. nu a formulat întâmpinare faţă de recursul incident.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

II.1. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (în ale cărui dispoziţii se încadrează criticile expuse în calea de atac), Înalta Curte constată că recursul principal declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele în continuare arătate.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată caracterul neîntemeiat al excepţiei nulităţii recursului principal declarat în cauză de A. S.A., excepţie invocată prin întâmpinare de recurentul-pârât, având în vedere că, în raport cu dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 488 din C. proc. civ., argumentele invocate de recurenta-reclamantă se pot circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 acelaşi Cod.

În ceea ce priveşte recursul principal formulat de reclamanta A. S.A.

Înalta Curte reţine că, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale incidente în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Se constată că, în cauză, criticile recurentei-reclamante vizează aplicarea greşită a cadrului legislativ incident în materia răspunderii patrimoniale a autorităţii publice, respectiv a dispoziţiilor art. 19 şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, considerând că în mod greşit a reţinut prima instanţă caracterul neîntemeiat al acţiunii sale pe motiv că nu ar fi contestat decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante şi în acord cu opinia primei instanţe, al cărei raţionament logico-juridic îl împărtăşeşte, Înalta Curte constată că acţiunea formulată de parte în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este neîntemeiată raportat la situaţia de fapt constatată.

Astfel, instanţa de control judiciar constată că prin acţiunea formulată reclamanta a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului care i-a fost cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrată la instituţia pârâtă sub nr. x/22.09.2017 (dosar daună x).

Deşi a invocat faptul că cererea de plată nr. x/4.04.2017 a fost respinsă prin decizia nr. 18140/28.01.2019, în realitate, această cerere nu a făcut obiectul deciziei indicate de reclamantă.

Din circumstanţele de fapt ale cauzei reiese că cererea de plată nr. x/22.09.2017 (dosar daună x) pentru suma de 15014 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2018 comunicată reclamantei la data de 03 septembrie 2018, iar cu privire la această din urmă decizie reclamanta nu a făcut dovada că a formulat acţiune în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ competente.

În concluzie, cererea de plată x/22.09.2017 a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanţă în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care în mod eronat s-a raportat reclamanta prin cererea de chemare în judecată, atunci când a motivat acţiunea în plata despăgubirilor.

Înalta Curte aminteşte că potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. (...). (3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (...)."

Art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevede următoarele:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Din interpretarea sistematică a acestor dispoziţii legale, se constată că legiuitorul a recunoscut părţii vătămate posibilitatea de a pretinde despăgubiri în faţa instanţei de contencios administrativ, pentru prejudiciile cauzate de un act administrativ nelegal, acest drept fiind însă condiţionat de constatarea, în prealabil, a nelegalităţii actului vătămător, iar pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorităţii publice se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse şi emiterea actului administrativ, anterior anulat sau a cărui anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din acelaşi act normativ.

Aşadar, acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. În lipsa îndeplinirii cerinţelor desprinse din interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004, reclamanta se poate adresa instanţei de drept comun pentru acordarea despăgubirilor urmare a prejudiciului pretins cauzat prin acte sau operaţiuni care însă nu au făcut obiectul verificării instanţei de contencios administrativ.

Natura juridică a răspunderii reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat - refuzul administrativ nelegal).

Atât textul constituţional stipulat la art. 52, cât şi art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd expres că persoana vătămată în dreptul sau interesul său printr-un act administrativ poate cere, pe lângă anularea actului şi recunoaşterea acelui drept sau interes, şi repararea pagubei cauzate, în acelaşi sens dispunând şi art. 18 alin. (3) din aceeaşi lege antereferit.

În aceste condiţii, din economia dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 rezultă că prejudiciul suferit de un reclamant poate fi cauzat de o autoritate publică pe două căi: printr-un act administrativ ilegal care este anulat de instanţa de judecată şi prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri sau, după caz, prin refuzul administrativ explicit (respingerea cererii de către autoritate).

În lumina acestor considerente şi în raport de elementele de fapt stabilite în cauză, Înalta Curte constată că în mod corect judecătorul fondului a reţinut că nu este îndeplinită această condiţie premisă reprezentată de constatarea de către instanţa de contencios administrativ a nelegalităţii deciziei de soluţionare a cererii de plată, respectiv Decizia nr. 16517 din 27 august 2018 a FGA.

Astfel, în contextul în care reclamanta nu a făcut dovada faptului că împotriva Deciziei nr. 16517 din 27 august 2018 a FGA prin care a fost respinsă cererea de plată nr. x/22.09.2017 a formulat acţiune în anulare şi că aceasta a fost admisă, iar instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea deciziei, nu poate suplini neîndeplinirea acestei condiţii faptul că pentru anumite cereri de plată, care iniţial au fost respinse de pârât, considerându-se că A. a depăşit plafonul maxim de 450.000 RON, au fost efectuate plăţi ulterior pronunţării de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a Deciziei nr. 29/2020, astfel cum în mod eronat susţine recurenta prin memoriul de recurs.

În consecinţă, având în vedere că în cauză nu este îndeplinită cerinţa premisă stabilită pentru acoperirea prejudiciului - constatarea nelegalităţii unui act administrativ tipic sau asimilat - se impunea adoptarea soluţiei de respingere a acţiunii formulate de reclamantă ca neîntemeiată.

Prin urmare, în cauză nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în speţă, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, astfel că Înalta Curte va respinge ca nefondat demersul judiciar iniţiat de recurenta-reclamantă.

II.2. În ceea ce priveşte recursul incident, Înalta Curte constată că este lipsit de interes, pentru următoarele:

Recurentul-pârât Fondul de Garantare a formulat recurs incident, cale de atac reglementată prin dispoziţiile art. 491 C. proc. civ..

Potrivit acestei norme legale, recursul incident se poate exercita în cazurile prevăzute de art. 472, din procedura apelului, care se aplică în mod corespunzător, respectiv, cu respectarea dispoziţiilor speciale din procedura recursului.

Din cuprinsul celor două dispoziţii rezultă caracterul accesoriu al recursului incident faţă de recursul principal.

În decelarea interesului de a acţiona, reglementat de art. 33 C. proc. civ., instanţa trebuie să prefigureze folosul actual şi efectiv pe care partea l-ar obţine în recurs.

În speţă, deşi a existat un prezumtiv interes în formularea unui recurs incident, având în vedere soluţia de respingere a recursului principal, ca nefondat, şi, pe cale de consecinţă, soluţia definitivă de respingere a acţiunii reclamantei, interesul în susţinerea recursului incident nu mai îndeplineşte cerinţa de a fi actual.

Prin urmare, la momentul soluţionării recursului incident, lipseşte una dintre cerinţele interesului ca şi condiţie de exercitare a căii de atac, motiv pentru care excepţia va fi admisă iar recursul incident va fi respins ca fiind lipsit de interes.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul principal şi ca lipsit de interes, recursul incident.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 523/2022 din 16 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva aceleiaşi sentinţe, ca lipsit de interes.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 1 februarie 2024.