Legality of judicial transfer refusal based on negative institutional avises and court staffing deficits

Şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2023

Asupra contestaţiei de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul contestaţiei deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 31 mai 2023, sub nr. x/2023, contestatoarea A., în contradictoriu cu intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, a solicitat anularea Hotărârii nr. 745 din 28.03.2023, emisă de Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători, prin care a fost respinsă cererea sa de transfer de la Judecătoria Timişoara la Tribunalul Timiş, precum şi obligarea intimatului la admiterea cererii sale de transfer.

În motivarea contestaţiei, se arată faptul că cererea de transfer a fost formulată în contextul publicării în data de 30 ianuarie 2023 pe site-ul Consiliului Superior al Magistraturii a anunţului privind organitarea unei sesiuni de transfer a judecătorilor la instanţe judecătoreşti, conform prevederilor art. 188-192 din Legea nr. 303/2022, cu menţiunea că a depus cererea de transfer atât în prima, cât şi în a doua etapă a sesiunii.

În cuprinsul cererii, s-au invocat motive de ordin profesional, respectiv faptul că a fost judecător stagiar la Judecătoria Sânnicolau Mare, ulterior a fost numită în funcţia de judecător la Judecătoria Timişoara, desfăşurând activitatea în materie civilă, a obţinut gradul profesional de tribunal la concursul de promovare din noiembrie 2022, disciplina dreptul muncii şi asigurărilor sociale, astfel că, având în vedere experienţa acumulată în materia drept civil în cei 7 ani în care a profesat, precum şi cunoştinţele acumulate în materia dreptului muncii, materie la care a susţinut examenul de promovare pe loc, şi-a exprimat disponibilitatea de a activa în cadrul secţiei I civile, pe un complet având specializarea "dreptul muncii şi asigurărilor sociale" sau, în cadrul secţiei a II-a civile a Tribunalului Timiş.

A precizat că pentru sesiunea de transfer în discuţie, au fost formulate un număr de 5 cereri de transfer la instanţa superioară de către judecători din cadrul Judecătoriei Timişoara, două dintre acestea fiind respinse, printre care şi a sa.

În contextul citării dispoziţiilor art. 190 şi art. 192 din Legea nr. 303/2022, printr-o primă critică, se susţine că hotărârea atacată încalcă dispoziţiile art. 192 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 303/2002 prin lipsa analizei motivelor invocate în analizele consultative.

Partea contestatoare arată că la emiterea hotărârii au fost avute în vedere avizele negative de transfer acordate de Judecătoria Timişoara şi Curtea de Apel Timişoara, fără a se mai lua în considerare avizul pozitiv primit de la Tribunalul Timiş.

Avizele negative au avut la bază doar situaţia resurselor umane de la Judecătoria Timişoara, precizându-se că la această instanţă există un deficit de 18 judecători, din schema de 54 de posturi.

În avizul pozitiv al Tribunalului Timiş s-a precizat că şi la Tribunalul Timiş există o situaţie dificilă a resurselor umane (fiind disponibile la transfer 9 locuri vacante), fiind o urgenţă mai mare pentru ocuparea posturilor la tribunal decât la judecătorie, situaţia posturilor vacante la Judecătoria Timişoara fiind una temporară, deoarece este o instanţă căutată la definitivat şi transferuri.

Precizează că după respingerea cererii sale de transfer, în cadrul Judecătoriei Timişoara au fost repartizaţi 9 judecători ca urmare a susţinerii examenului de definitivat şi încă 2 judecători în urma finalizării examenului de admitere în magistratură. De asemenea, pentru 2 colege delegate în alte localităţi a încetat delegarea şi s-au întors la Judecătoria Timişoara.

În consecinţă, argumentul pozitiv al Tribunalului Timiş, conform căruia situaţia dificilă a resurselor umane de la Judecătoria Timişoara este una temporară, a fost întemeiat şi ignorat complet de secţia pentru judecători. În prezent, la Judecătoria Timişoara sunt doar 6 locuri vacante dintr-o schemă de 54 de judecători.

Pe cale de consecinţă, în concret, apreciază că i s-a încălcat dreptul de a activa în cadrul Tribunalului Timiş, deoarece locurile actuale libere nu vor fi scoase la transfer, iar cele care se vor vacanta vor fi valorificate de către cei care vor să promoveze în actuala sesiune.

Printr-o a doua critică, se susţine că hotărârea atacată încalcă dispoziţiile art. 192 din Legea nr. 303/2002 prin lipsa analizei tuturor criteriilor din acest articol.

În acest sens, arată că prin cererea adresată intimatului a indicat mai multe motive pentru care a solicitat transferul, inclusiv motive particulare privind situaţia sa personală referitor la modul în care s-a realizat promovarea în contextul schimbării legilor justiţiei.

Având în vedere obţinerea gradului profesional ca urmare a susţinerii examenului de promovare pe loc din noiembrie 2022, raportat la contextul adoptării Legii nr. 303/2022, în şedinţa din data de 13 decembrie 2022, Comisia nr. 1 Comună - Legislaţie şi Cooperare internaţională a analizat situaţia judecătorilor şi procurorilor care au obţinut gradul profesional în baza reglementărilor anterioare, a decis că în ceea ce priveşte generaţia sa, care trebuie să urmeze examenul de promovare în două etape, una pe loc şi una efectivă, nu va mai exista o promovare efectivă şi ocuparea în mod concret a gradului se va face prin transfer.

Pe cale de consecinţă, nu a avut niciodată posibilitatea promovării pe loc, ci doar pe cale transferului, solicitând ca în analiza motivelor ersonale, raportat la întregul context jridic, precum şi cele referitoare la vechime, având în vedere că a trebuit să acumuleze 7 ani vechime efectivă pentru a avea posibilitatea de a se înscrie la acest examen, sens în care ar trebui să aibă în vedere la analiza criteriilor prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2004 totalitatea situaţiei juridice şi personale.

Din cuprinsul hotărârii reiese că s-a dat întâietate criteriului vechimii în funcţie şi grad profesional, prin ignorarea celor invocate în cererea de transfer formulată. Astfel, prin nemotivarea actului administrativ individual şi respingerea cererii sale de transfer fără a-i fi analizate motivele, precum şi acordarea priorităţii doar criteriului vechimii în funcţie şi grad, fără vreo explicaţie în acest sens, i s-a adus o vătămare a dreptului său la transfer.

Subliniază că este de esenţa dreptului administrativ cerinţa motivării actului administrativ, pentru că aceasta reprezintă o punere în executarea legii, iar motivarea incompletă echivalează cu o nemotivare.

În acest context, se impune cenzura actului administrativ emis de Consiliul Superior al Magistraturii, întrucât simpla afirmare a respectării justului echilibru dintre interesul individual al contestatoarei şi interesul general al instanţelor implicate în procedură, nu reprezintă o motivare în concret, iar modul prin care au fost analizate insuficient criteriile legale privind transferul, cu lipsa analizei motivelor din avizele emise de instanţe, precum şi cu acordarea priorităţii de facto la transfer a judecătorului delegat reprezintă o încălcare a principiului constituţional al egalităţii în drepturi şi o încălcare a principiului proporţionalităţii dintre interesul public şi privat, precum şi a art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Prin urmare, o motivare insuficientă şi formală, fără o analiză a ceea ce s-a invocat prin cererea de transfer, echivalează cu o nemotivare fiind încălcat dreptul său la un proces echitabil, căci în lipsa în concret a motivării respingerii sale raportat la motivele menţionate, contestatoarea se află în imposibilitatea de a se apăra.

Pentru toate aceste considerente, a solicitat desfiinţarea Hotărârii nr. 748/2023 a Consiliului Superior al Magistraturii cu consecinţa admiterii cererii de transfer.

2. Apărările formulate de intimatul Consiliul Superior al Magistraturii

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea contestaţiei, ca neîntemeiată, pentru apărările dezvoltate la dosar.

A susţinut, în esenţă, că hotărârea contestată este legală şi temeinică, fiind emisă cu respectarea normelor legale şi regulamentare incidente în materie.

3. Aspecte procesuale

În temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004, la dosarul cauzei s-au ataşat actul administrativ atacat şi documentaţia aferentă.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra contestaţiei

Examinând Hotărârea nr. 745 din 28 martie 2023 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, prin prisma criticilor formulate de contestatoare, a apărărilor intimatului şi faţă de prevederile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte apreciază că prezenta contestaţie este neîntemeiată.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Contestatoarea A. a învestit instanţa de contencios administrativ, în temeiul art. 29 alin. (6) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii, cu cererea de verificare a legalităţii Hotărârii nr. 745 de la 28 martie 2023 prin care secţia pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii i-a respins cererea de transfer de la Judecătoria Timişoara la Tribunalul Timiş.

În esenţă, sistematizând criticile prezentate de parte, Înalta Curte reţine că actul administrativ unilateral cu caracter individual dedus judecăţii este contestat sub următoarele aspecte: (i) motivarea deficitară/vagă a soluţiei de respingere a cererii de transfer, deoarece nu au fost examinate în concret motivele expuse în susţinerea acesteia; (ii) aplicarea greşită a dispoziţiilor legale art. 188 alin. (1) şi art. 192 din Legea nr. 303/2022.

Potrivit dispoziţiilor art. 188 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată:

"Transferul judecătorilor şi procurorilor de la o instanţă la altă instanţă sau de la un parchet la alt parchet, inclusiv la şi de la instanţele şi parchetele militare, ori la o instituţie publică se aprobă, la cererea celor în cauză, de secţia corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, cu avizul motivat al preşedintelui instanţei sau al conducătorului parchetului de unde se transferă şi unde se transferă, însoţite de punctul de vedere al preşedinţilor curţilor de apel sau al procurorilor generali ai parchetelor de pe lângă curţile de apel în circumscripţia cărora se află instanţa sau parchetul de unde se transferă şi unde se transferă. În cazul în care transferul se solicită în circumscripţia aceleiaşi curţi de apel sau a aceluiaşi parchet de pe lângă curtea de apel este necesar punctul de vedere al preşedintelui respectivei curţi de apel sau al procurorului general al parchetului de pe lângă respectiva curte de apel."

Potrivit art. 190 alin. (1) din acelaşi act normativ:

"(1) Cererile de transfer se depun la Consiliul Superior al Magistraturii în termen de 15 zile de la data publicării anunţului prevăzut la art. 189 alin. (1). Cererea de transfer va conţine informaţii privind specializarea judecătorului sau a procurorului şi, dacă este cazul, disponibilitatea asumată a acestuia de a activa la instanţa sau la parchetul la care solicită transferul, în oricare dintre secţiile sau completurile ori compartimentele la care cerinţele acestei instanţe sau acestui parchet o impun."

Art. 192 din Legea nr. 303/2022 prevede criteriile ce trebuie avute în vedere la soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor la alte instanţe şi ale procurorilor la alte parchete, respectiv:

a)motivele cuprinse în avizele motivate şi punctele de vedere prevăzute la art. 188 alin. (1);

b)volumul de activitate al instanţei sau al parchetului de la care se solicită transferul şi la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele sau la parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora;

c)specializarea judecătorului sau a procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei sau completului corespunzător specializării;

d)vechimea la instanţa sau la parchetul de la care se solicită transferul;

e)vechimea efectivă în funcţia de judecător sau, după caz, de procuror;

f)vechimea în gradul aferent instanţei sau parchetului la care se solicită transferul;

g)disponibilitatea de a activa în secţia sau în completul corespunzător specializării postului vacant;

h)domiciliul sau, după caz, reşedinţa solicitantului;

i distanţa dintre domiciliul sau, după caz, reşedinţa şi sediul instanţei sau al parchetului la care funcţionează judecătorul sau procurorul şi posibilităţile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

j)starea de sănătate şi situaţia familială.

Înalta Curte reiterează, aşa cum rezultă din jurisprudenţa sa constantă, că art. 192 din Legea nr. 303/2022 nu stabileşte o ordine de prioritate a criteriilor de transfer, incidenţa fiecăruia dintre acestea urmând a fi apreciată în fiecare caz individual, prin prisma raportului dintre interesul individual şi cel general.

Prealabil prezentării, în concret, a argumentelor pe care îşi întemeiază concluzia în sensul netemeiniciei criticilor contestatoarei, Înalta Curte aminteşte, astfel cum a statuat deja în jurisprudenţa sa constantă, că, în exercitarea atribuţiilor lor, Consiliul Superior al Magistraturii, ca de altfel şi entităţile administrative în general, dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situaţia în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporţionalităţii între interesul public şi cel privat, o evaluare a substanţei măsurilor dispuse, făcută de instanţa de contencios administrativ însăşi, ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.

Intimatul are posibilitatea, în funcţie de interesul public al desfăşurării actului de justiţie, să ia în considerare şi alte aspecte relevante în cauză sau invocate de partea interesată. Este important însă ca eventualul refuz al autorităţii să nu se transforme în ceea ce dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ denumesc excesul de putere, respectiv depăşirea limitelor dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.

Analizând conţinutul actului administrativ atacat în cadrul coordonatelor astfel configurate, Înalta Curte constată că hotărârea contestată respectă limitele şi scopul prevederilor legale în executarea cărora a fost adoptată, iar măsura dispusă a fost în mod exhaustiv şi adecvat motivată, neexistând elemente pe baza cărora să poată fi decelată o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, este de remarcat că, în cauză, întreaga procedură s-a desfăşurat cu respectarea prevederilor art. 188 - 192 din Legea nr. 303/2022, privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată.

Raportat la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, analiza cererii de transfer a contestatoarei s-a efectuat prin prisma acestor criterii, tocmai pentru a asigura luarea unei decizii obiective, în condiţii de legalitate şi oportunitate şi în raport de circumstanţele concrete ale fiecărei solicitări, cu menţinerea unui echilibru între interesul public pe care Consiliul Superior al Magistraturii are obligaţia să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenţei justiţiei şi interesul legitim privat.

Pe de altă parte, din interpretarea tuturor dispoziţiilor legale privitoare la transferul judecătorilor şi procurorilor rezultă că gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul Consiliului Superior al Magistraturii, astfel încât ocuparea posturilor vacante trebuie să se raporteze la raţiunile şi la necesităţile sistemului judiciar, pentru evitarea provocării unor grave disfuncţionalităţi în activitatea parchetelor şi a instanţelor, cu păstrarea unui just echilibru între interesele parchetului/instanţei implicate în procedură şi interesul privat al solicitantului.

Normele care reglementează instituţia transferului au caracter supletiv şi conferă doar o vocaţie în sensul arătat, fără a crea în mod automat un drept solicitantului, iar în speţă, intimatul a fost consecvent, în sensul în care, analizând cererea formulată, în raport de motivele invocate, precum şi în raport de criteriile prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022, corelând şi avizele emise în temeiul art. 188 alin. (1) din aceeaşi lege, de instanţele implicate în procedura transferului, a apreciat că nu este oportună admiterea cererii de transfer a contestatoarei.

Aşadar, contrar susţinerilor contestatoarei, au fost avute în vedere avizele negative emise de Judecătoria Timişoara şi Curtea de Apel Timişoara în raport de datele statistice oferite de direcţia de resort cu privire la situaţia resurselor umane disponibile la nivelul Judecătoriei Timişoara şi la încărcătura efectivă pe judecător.

Din punct de vedere al cerinţei legale a motivării, instanţa de contencios administrativ poate pronunţa o soluţie de anulare a actului administrativ, dacă este vorba despre o nemotivare totală a acestuia sau dacă din cuprinsul motivelor sumar expuse, judecătorul, dar şi partea vătămată, nu pot analiza sau decela raţionamentul autorităţii emitente. Se constată, însă, că hotărârea atacată respectă cerinţele prevăzute de lege din perspectiva motivării, fiind expuse corespunzător atât obiectul cererii de transfer şi împrejurările pe care acestea se întemeiază, cât şi argumentele secţiei pentru judecători pentru care a fost respinsă solicitarea contestatoarei, respectiv datele obiective privind situaţia posturilor, încărcătura pe judecător şi pe schemă de la instanţele implicate în procedura transferului, avizele instanţelor implicate, precum şi argumente referitoare la asigurarea bunei funcţionări a judecătoriei de la care se solicită transferul, care au determinat intimatul să adopte soluţia de respingere a solicitării de transfer.

La verificarea legalităţii hotărârii contestate se au în vedere datele existente la momentul analizării cererii contestatoarei, prioritar fiind ca intimatul să aleagă din mai multe variante posibile pe cea care corespunde cel mai bine interesului public protejat, în speţă, funcţionarea optimă a instanţelor implicate în analiză, având în vedere date statistice şi criterii concrete obiective privind toate cererile formulate, iar nu scoase din context şi interpretate în mod subiectiv în raport de fiecare titular al unei cereri de transfer.

Contrar susţinerilor contestatoarei, secţia pentru Judecători a reţinut situaţia dificilă a Judecătoriei Timişoara, cauzată în principal de gradul de ocupare a schemei de personal. În vederea preîntâmpinării unor astfel de situaţii şi pentru a evita perturbarea activităţii judecătoriei de la care se solicită transferul prin supraîncărcarea celorlalţi judecători, aspect care determină acordarea unor termene mai lungi, cu consecinţa afectării celerităţii soluţionării cauzelor şi, în mod indirect, a justiţiabililor, în contextul cu care se confruntă instanţa sub aspectul fluctuaţiei de personal (situaţia posturilor vacante), văzând şi situaţia instanţei la care s-a solicitat transferul, precum şi avizele şi, respectiv, punctele de vedere ale instanţelor implicate, secţia pentru Judecători a apreciat că se impune respingerea cererii de transfer a contestatoarei.

Aşadar, analizând cererea de transfer la Judecătoria Timişoara formulată de către contestatoare, în raport de motivele invocate de aceasta şi de criteriile prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022, secţia pentru Judecători a apreciat că se impune respingerea acesteia faţă de deficitul de judecători care s-ar crea la Judecătoria Timişoara dat fiind că această instanţă funcţiona deja cu un deficit de personal de 24% iar transferul doamnei judecător ar fi perturbat grav activitatea instanţei, prin supraîncărcarea judecătorilor rămaşi.

Totodată, este neîntemeiată şi susţinerea contestatoarei potrivit căreia, în soluţionarea cererii sale de transfer, s-ar fi dat eficienţă unui criteriu neprevăzut de lege, respectiv dificultatea ocupării posturilor vacante, creând o "interdicţie de transfer" pentru aceasta deoarece intimatul a avut în vedere datele statistice ale instanţei de la care s-a solicitat transferul precum şi ale Judecătoriei Timişoara, prin raportare la situaţia particulară titularului cererii de transfer precum şi la criteriile legale referitoare la transfer, motivând adecvat respingerea cererii formulate.

În ceea ce priveşte avizele comunicate de instanţele implicate, acestea sunt cuprinse printre criteriile prevăzute de lege, se solicită în mod obligatoriu de Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art. 188 alin. (1) din Legea nr. 303/2022, şi sunt consultative, fiind relevante în adoptarea unei soluţii cu privire la cererile de transfer formulate de magistraţi.

În cauză, secţia pentru judecători a avut în vedere şi a dat prioritate avizelor nefavorabile emise de Judecătoria Timişoara şi Curtea de Apel Timişoara, dat fiind faptul că motivele invocate de contestatoare nu pot prevala, la momentul analizării cererii de transfer, faţă de interesele instanţei de la care aceasta provine, respectiv asigurarea resurselor umane necesare bunei desfăşurări a activităţii şi evitarea creşterii încărcăturii pe judecător.

Controlul de legalitate pe care Înalta Curte îl efectuează în temeiul art. 191 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (5) - (7) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii implică cenzurarea excesului de putere al autorităţii în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, astfel cum este acesta definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea 303/2022.

Or, de vreme ce aceste avize reprezintă un criteriu legal, iar legiuitorul nu a stabilit o ordine de prioritate a criteriilor, acestea fiind apreciate în ansamblu, iar secţia pentru Judecători şi-a întemeiat hotărârea inclusiv pe acest criteriu, pe care l-a analizat prin coroborare cu alte criterii legale relevante, precum volumul de activitate şi schema de personal ale instanţei de la care s-a solicitat transferul şi motivele invocate în susţinerea cererii, nu se poate vorbi despre un exces de putere, hotărârea emisă având o bază legală şi fiind fundamentată pe un raţionament obiectiv şi nediscriminatoriu.

Simpla existenţă a unor posturi vacante utile într-o sesiune de transferuri nu creează în mod automat premisele pentru admiterea cererii de transfer a contestatoarei, în competenta secţiei pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii revine şi analiza de oportunitate, prin raportare la nevoile sistemului judiciar.

Concluzionând, în considerarea aspectelor evocate, Înalta Curte constată că nu subzistă motivele de nelegalitate ale Hotărârii nr. 745 din 28 martie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru Judecători, actul administrativ atacat fiind emis în limitele competenţelor prevăzute de lege şi cu respectarea dispoziţiilor legale incidente.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi a art. 191 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (5)-(7) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii, Înalta Curte va respinge contestaţia formulată de A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge contestaţia formulată de A. împotriva Hotărârii nr. 745 din 28 martie 2023, pronunţată de Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 16 noiembrie 2023.