Integrity evaluation upholding incompatibility of traffic police officer concurrently working as driving instructor

Şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 9.08.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/23.07.2021 întocmit de inspecţia de integritate şi obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 226/CA din 4 noiembrie 2021, Curtea de Apel Constanţa a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În contextul expunerii pe scurt a situaţiei de fapt, a argumentelor reţinute de prima instanţă în fundamentarea soluţiei pronunţate şi prin raportare la art. 371 din Codul administrativ care reglementează noţiunea de funcţionar public şi art. 37 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000, recurentul-reclamant a susţinut în esenţă, că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente cauzei pendinte, respectiv a art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Apreciază că raţionamentul judecătorului fondului reprezintă o interpretare eronată a prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme, în opinia sa, în cauză, nu au fost întrunite condiţiile imperative prevăzute de legiuitor pentru existenţa stării de incompatibilitate. Din această perspectivă, recurentul a argumentat că instanţa de fond a reţinut existenţa incompatibilităţii pornind de la premisa că ar exista riscul unei interferenţe între atribuţiile fişei de post aferente funcţionarului public cu statut special şi activitatea desfăşurată în calitatea de instructor auto.

Or, la dosarul cauzei nu există vreun document care să confirme faptul că s-a produs această interferenţă între atribuţiile aferente fişei de post a funcţionarului public şi activitatea realizată în calitate de instructor auto.

Întrucât examinatorii din cadrul DRPCIV Constanţa sunt numiţi prin ordin al Prefectului, recurentul apreciază că nu se poate stabili o legătură directă/indirectă cu atribuţiile de funcţionar public cu statut special, reglementat de Legea nr. 218/2002, precum şi de Legea nr. 360/2002.

Recurentul a arătat că şi-a desfăşurat activitatea de agent II de poliţie la poliţia mun. Mangalia-Biroul de ordine publică, potrivit dispoziţiei nr. 85929/03.11.2020 a şefului Inspectoratului de Poliţie Judeţean Constanţa, iar activitatea de instructor auto în cadrul şcolii de şoferi societatea B. S.R.L. a fost realizată cu preponderenţă în localitatea Albeşti.

Cum localitatea Albeşti se află în competenţa secţiei 3 de poliţie rurală Mangalia, recurentul solicită să se observe că nu există o legătură directă/indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, dat fiind faptul că are calitatea de agent de poliţie II în cadrul Poliţiei mun. Mangalia.

Cu alte cuvinte, locul în care îşi desfăşoară activitatea de funcţionar public este diferit de cel în care activează în calitate de instructor auto, astfel că nu se poate vorbi despre vreo interferenţă în exercitarea/îndeplinirea atribuţiilor de serviciu.

De altfel, recurentul consideră că intimata-pârâtă nu a explicat în concluziile raportului de evaluare cum activitatea de instructor auto desfăşurată în altă localitate şi care intră în competenţa unei alte secţii de poliţie decât în cea în care activează, se află în legătură directă/indirectă cu atribuţiile sale de serviciu care, potrivit fişei de post, pot fi exercitate doar pe raza mun. Mangalia.

Prin urmare, se impune reformarea sentinţei de fond în sensul admiterii acţiunii şi anulării raportului de evaluare întocmit de pârâtă.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, admiterea excepţiei nulităţii recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

Susţine, în esenţă, că prima instanţă a aplicat şi interpretat corect prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme recurentul-reclamant a exercitat simultan e de o parte funcţia de agent de poliţie şi calitatea de poliţist rutier, iar pe de altă parte calitatea de instructor auto, ambele activităţi aparţinând domeniului legislaţie auto, care implică, deopotrivă, aceeaşi pregătire profesională, precum şi aplicarea, respectiv punerea în practică a aceloraşi cunoştinţe şi competenţe profesionale.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1 În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului, invocată de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate prin întâmpinarea depusă în cauză, Înalta Curte constată că este neîntemeiată şi urmează să o respingă, întrucât, în raport cu dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 488 din C. proc. civ., argumentele invocate de recurentul-reclamant A. se pot circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 acelaşi Cod.

II.2 În ceea ce priveşte fondul recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Din circumstanţele concrete ale cauzei şi din precizările exprese din cuprinsul memoriului de recurs, Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, recurentul-reclamant a învestit instanţa de control judiciar cu verificarea legalităţii Raportului de evaluare nr. x/23.07.2021, prin care intimata Agenţia Naţională de Integritate, în urma finalizării activităţii de evaluare desfăşurate în lucrarea nr. x/27.05.2020, a constatat că, prin deţinerea şi exercitarea simultană atât a funcţiei publice cu statut special de agent de poliţie (poliţist rutier) în cadrul Inspectoratului Judeţean de Poliţie Constanţa, cât şi a funcţiei de instructor auto în cadrul societăţii B. S.R.L., în perioada 15.01.2019 (data la care a fost desemnat poliţist rutier) - 01.03.2020 (data la care contractul individual de muncă încheiat cu societatea B. S.R.L. a încetat), recurentul-reclamant a încălcat prevederile art. 96 alin. (1) din Lege nr. 161/2003.

Prin antereferitul raport s-a reţinut incidentul de integritate al incompatibilităţii, iar legalitatea unui astfel de raport a fost confirmată de instanţa de fond prin sentinţa recurată.

Analizând sentinţa de fond prin prisma criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, argumentele de nelegalitate evocate de recurent fiind nefondate, câtă vreme soluţia instanţei de fond reflectă o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor de drept material ce vor fi indicate în paragrafele ulterioare.

Din această perspectivă se reţine că, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: "Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului".

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi private conexe. În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite ca urmare a îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează doar în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcţii vizate de legiuitor, situaţie în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcţii sau demnităţi publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

O funcţie de demnitate, o funcţie publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci şi de ansamblul atribuţiilor, prerogativelor, drepturilor şi competenţelor prevăzute de lege care intră în conţinutul lor şi, prin a căror exercitare concomitentă şi concurentă în viaţa socială, de către acelaşi subiect, se potenţează situaţiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităţilor.

În speţă, conform parcursului profesional al recurentului comunicat de Inspectoratul de Poliţie Judeţean Constanţa, se observă că recurentul - reclamant a deţinut, în perioada relevantă cauzei pendinte, funcţia de agent II poliţie în cadrul compartimentului Siguranţă publică şi patrulare al Poliţiei Municipiului Medgidia din cadrul Inspectoratului de Poliţie Judeţean Constanţa, iar prin Dispoziţia Inspectorului General al Poliţiei Române nr. 709 din 15.01.2019 a fost desemnat ca poliţist rutier.

Funcţia de instructor auto a fost exercitată de recurentul-reclamant în perioada 15.01.2019-29.02.2020, activitatea de instructor auto fiind menţionată în declaraţiile de avere şi raportată de recurent către Inspectoratul de Poliţie Judeţean Constanţa, aspect ce rezultă din cuprinsul punctului de vedere expus de persoana evaluată în faţa Agenţiei Naţionale de Integritate .

Din interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că acesta impune două condiţii pentru existenţa stării de incompatibilitate, respectiv activitatea privată să se desfăşoare în acelaşi domeniu de activitate, iar între funcţia deţinută în celălalt domeniu de activitate reţinut şi atribuţiile exercitate în calitate de funcţionar public, stabilite prin fişa postului, să existe o legătură directă sau indirectă.

Textul de lege nu reglementează nicio menţiune/trimitere suplimentară, după cum şi-ar dori recurentul, astfel că, pentru reţinerea nerespectării regimului incompatibilităţilor, este suficientă, în planul analizei incidentului de integritate, existenţa situaţiei de exercitare simultană a celor două funcţii/calităţi ce sunt incompatibile din perspectiva prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Din această perspectivă se reţine că regimul juridic al incompatibilităţilor funcţionarilor publici urmăreşte să restrângă cumulul funcţiei publice cu activităţile din sectorul privat pentru a permite doar practicarea îndeletnicirilor care nu pot interfera cu atribuţiile prevăzute în fişa postului, scopul fiind acela de a asigura, în conformitate cu dispoziţiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor.

Înalta Curte reţine că prin dispoziţiile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în interpretarea per a contrario a ultimei teze a alin. (1), s-a interzis cumulul funcţiei publice cu funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate potrivit fişei postului în funcţia publică deţinută cu scopul de a permite funcţionarului public să-şi exercite atribuţiile care-i revin cu respectarea principiilor statuate în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 188/1999, în sensul că nu este permis ca natura activităţii derulate în sectorul public să poată fi afectată, chiar şi numai la un nivel potenţial, de exercitarea aceleiaşi activităţi în sfera privată.

Pentru aceste considerente, nu pot fi valorificate în cauză argumentele recurentului prin care acesta clamează necesitatea existenţei unui act normativ cu valoare de lege care să expliciteze chiar activitatea didactică ce poate fi realizată de funcţionarul public vizat.

Din analiza memoriul de recurs, Înalta Curte reţine că, dintre cele două condiţii reglementate de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, recurentul critică, în fapt, doar maniera în care a fost analizată şi dezlegată, de către prima instanţă, chestiunea legăturii directe sau indirecte între funcţia de instructor auto şi cea de agent de poliţie - poliţist rutier.

Aşadar, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activităţile desfăşurate de un funcţionar public, în exercitarea funcţiei publice şi a unei activităţi conexe, în mediul privat (în cauza pendinte - instructor auto), se vor avea în vedere, spre comparaţie, atribuţiile din fişa postului de funcţionar public şi cele din domeniul de activitate din sfera privată.

Documentele prezentate de către societatea B. S.R.L. în procedura administrativă relevă derularea de către reclamant a activităţilor specifice de instruire a cursanţilor în scopul de a cunoaşte elementele necesare conducerii unui autovehicul, formarea deprinderilor necesare manevrării corecte şi pentru conducerea în siguranţă.

Pe de altă parte, din fişa postului înaintată de către Inspectoratul de Poliţie Judeţean Constanţa rezultă că reclamantul derula, în perioada de referinţă, atribuţii de îndrumare, supraveghere şi controlul respectării prevederilor legale privind circulaţia pe drumurile publice.

De asemenea, la pct. 3 subpunctul 3.4 din această fişă de post este indicată deţinerea/obţinerea de către reclamant a calităţii de poliţist rutier, existând o potenţială relaţionare între atribuţiile specifice unei astfel de funcţii şi atribuţiile exercitate de recurent în calitate de instructor auto la şcoala de şoferi, circumscrise activităţii de predare a normelor privind legislaţia rutieră şi instruire în vederea susţinerii examenului de obţinere a permisului auto.

Astfel, ca poliţist rutier însărcinat cu verificări în trafic, reclamantul putea intra în raporturi de serviciu şi eventual constata şi aplica sancţiuni relativ la conducători auto pe care îi îndrumase ca instructor la şcoala de şoferi, motiv pentru care, în acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar constată că între funcţia de instructor auto şi cea de agent de poliţie - poliţist rutier există o legătură directă.

Recurentul-reclamant reiterează faptul că, întrucât îşi desfăşoară activitatea de funcţionar public într-un loc diferit de cel în care activează în calitate de instructor auto, nu se poate vorbi despre vreo interferenţă în exercitarea/îndeplinirea atribuţiilor de serviciu.

Or, aşa cum în mod just a observat şi instanţa de fond asupra acestui aspect, "chiar dacă, prin ipoteză, raza teritorială în cadrul căreia îşi desfăşoară atribuţiile aceştia (n.r. instructorul auto şi poliţistul rutier) diferă iar examinatorii auto sunt numiţi prin ordin emis de Prefect, nu se poate nega posibilitatea producerii unei interferenţe între atribuţiile exercitate în domeniul circulaţiei pe drumurile publice de persoana care instruieşte teoretic şi practic un viitor conducător auto şi persoana care controlează respectarea normelor de circulaţie pe drumurile publice".

În aceste condiţii, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că, raportat la situaţia de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanţa de fond a interpretat şi a aplicat în mod corect dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reţinând în mod corect că activităţile desfăşurate în cadrul privat al şcolii de şoferi sunt în legătură cu atribuţiile prevăzute în fişa de post a funcţiei publice, fiind dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul-reclamant în perioada în care, având calitatea de funcţionar public cu statut special (agent de poliţie şi poliţist rutier) a desfăşurat şi activitatea de instructor auto.

Nu poate fi primită nici critica ce vizează asimilarea activităţii derulate de către recurent în calitate de instructor auto cu o activitate didactică.

Din această perspectivă se reţine că, potrivit art. 1 din Norma din 2013 privind autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto - Anexa 1 la Ordinul nr. 733/2013 "Şcolile de conducători auto fac parte din cadrul instituţional naţional în domeniul siguranţei rutiere, care desfăşoară activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere", astfel încât nu se poate reţine o încadrare a acestora în sfera de reglementare a Legii nr. 1/2011 a educaţiei naţionale, ce vizează activitatea din domeniul didactic.

Totodată, potrivit art. 2 din aceeaşi Anexă "Şcolile de conducători auto îşi desfăşoară activitatea în baza unei autorizaţii eliberate de către Autoritatea Rutieră Română - A.R.R., în condiţiile prezentelor Norme, sau în baza autorizaţiei eliberate într-un alt stat membru al Uniunii Europene sau al Spaţiului Economic European, în cazul prestării de servicii în România în regim transfrontalier", motiv pentru care, în mod evident, nu se poate vorbi despre o activitate didactică autorizată ca o activitate de învăţare în sensul Legii nr. 1/2011, astfel că acest argument nu poate fi reţinut.

Prin urmare, criticile formulate de recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 226/CA din 4 noiembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 16 noiembrie 2023.