Validity of Government certification of local public domain: requirement of underlying property title and exemption from preliminary complaint for acts in civil circulation

Şedinţa publică din data de 6 noiembrie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 27.02.2023, reclamantele Parohia Ghimpaţi, Parohia A., Parohia Ivăneşti şi Parohia Poiana au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al Comunei Ciulniţa, Unitatea Administrativ - Teritorială Ciulniţa şi Guvernul României, anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local nr. 30/30.08.1999 adoptate de Consiliul Local al Comunei Ciulniţa, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Ciulniţa, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinaţie cimitir, respectiv: poziţia nr. 13 prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Ciulniţa terenul cu destinaţie cimitir aparţinând Parohiei Ghimpaţi; poziţia nr. 10 prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Ciulniţa terenul cu destinaţie cimitir aparţinând Parohiei A.; poziţia nr. 11 prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Ciulniţa terenul cu destinaţie cimitir aparţinând Parohiei Ivăneşti; poziţia nr. 12 prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Ciulniţa terenul cu destinaţie cimitir aparţinând Parohiei Poiana. De asemenea, au mai solicitat anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 21, în ceea priveşte poziţia 13 (cimitir sat Ghimpaţi), poziţia 10 (cimitir sat A.), poziţia 11 (cimitir sat Ivăneşti), poziţia 12 (cimitir sat Poiana), hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ-Teritoriale al Comunei Ciulniţa a cimitirelor Parohiei Ghimpaţi, Parohiei A., Parohiei Ivăneşti si Parohiei Poiana.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 176 din 7 februarie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României în ceea ce priveşte primul capăt de cerere, având ca obiect anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local Ciulniţa nr. 30/30.08.1999.

A fost respins capătul de cerere având ca obiect anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local Ciulniţa nr. 30/30.08.1999 în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României ca fiind formulat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A fost respinsă excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Guvernul României ca neîntemeiată.

A fost admisă în parte cererea formulată de reclamantele Parohia Ghimpaţi, Parohia A., Parohia Ivăneşti şi Parohia Poiana, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al Comunei Ciulniţa, Unitatea Administrativ-Teritorială Ciulniţa şi Guvernul României.

A fost anulată parţial Hotărârea Consiliului Local Ciulniţa nr. 30/30.08.1999, în ceea ce priveşte poziţiile nr. 13, nr. 10, nr. 11, nr. 12 din Anexa hotărârii, privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Ciulniţa, judeţul Ialomiţa.

A fost anulată parţial H.G. nr. 1353/2001, respectiv Anexa nr. 21, în ceea ce priveşte poziţiile nr. 13, nr. 10, nr. 11, nr. 12 prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al UAT Comuna Ciulniţa a cimitirelor Parohiei Ghimpaţi, Parohiei A., Parohiei Ivăneşti şi Parohiei Poiana.

3. Cererile de recurs

3.1. Pârâtul Guvernul României a declarat recurs împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia, casarea în parte a sentinţei şi respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond a respins neîntemeiat excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, întrucât reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă şi Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001 pentru a solicita revocarea actului administrativ.

În privinţa naturii juridice a hotărârii de Guvern de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale, se arată că actul atacat este un act administrativ unilateral cu caracter individual, în timp ce hotărârea consiliului local, de însuşire a inventarului bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale este o operaţiune administrativ-premergătoare, ce nu produce efecte juridice per se, în raport de prevederile art. 21 din Legea nr. 213/1998.

Pe cale de consecinţă, susţine recurentul-pârât, în conformitate cu disp. art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, reclamanta ar fi trebuit ca înainte de a promova acţiunea de faţă să se adreseze emitentului cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului.

Situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 presupune intrarea actului atacat în circuitul civil şi producerea de efecte juridice, însă această împrejurare nu este îndeplinită prin simpla adoptare şi publicare în Monitorul Oficial ori comunicarea acestuia.

Intrarea actului administrativ în circuitul civil presupune ca pe baza sa să se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacţionate drepturile pe care le conferă, iar intimatele-reclamante nu au făcut o atare dovadă.

În ceea e priveşte soluţia de anulare parţială a Anexei 21, poziţiile 10-13 a H.G. nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Ialomiţa, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Ialomiţa, recurentul-pârât invocă aplicarea greşită a legii, respectiv a art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, în vigoare la data adoptării actului.

Recurentul-pârât arată că are competenţa exclusivă de a atesta prin hotărâre, apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local sau judeţean, nu are abilitatea legală de a inventaria el însuşi aceste bunuri, nu poate interveni asupra inventarelor însuşite de către autorităţile administraţiei publice locale.

Prin natura sa, actul de atestare a bunurilor în domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nici nu modifică regimul juridic al acestora, nu este de natură să vatăme vreun drept, ci doar de a constata apartenenţa acestor bunuri.

Prin asemenea acte, consiliile locale/judeţene stabilesc doar regimul juridic diferenţiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând niciun efect asupra proprietăţii altor persoane şi nici efect constitutiv de drepturi.

Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 102/2014 privind cimitirele şi ale Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă şi regimul general al cultelor, autorităţile publice locale au obligaţia de a înfiinţa şi de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate ce nu pot fi administrate de parohiile locale, ci de operatori economici care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege, iar cenzurarea valabilităţii titlului unităţii administrativ-teritoriale este de competenţa instanţei de drept comun, în timp ce instanţa de contencios administrativ poate analiza numai legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispoziţiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia.

3.2. Pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ciulniţa şi Consiliul Local al Comunei Ciulniţa au declarat recurs împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia, casarea sentinţei şi respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, au arătat că sentinţa atacată încalcă principiul securităţii actelor juridice întrucât anularea, chiar şi parţială a unor acte cu caracter normativ la o distanţă în timp de aproximativ 25 de ani perturbă toate măsurile, formalităţile şi obiceiurile locului ce au fost rânduite în legătură cu actele administrative în discuţie.

Sentinţa recurată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a disp. Legii nr. 213/1998, Legii nr. 102/2014 şi H.G. nr. 53/2008.

Prevederile Legii nr. 213/1998 au fost interpretate şi aplicate greşit de prima instanţă, în sensul că se neagă existenţa în patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale a unui drept de proprietate cu privire la cimitirele comunale.

Instanţa de fond a ignorat faptul că dreptul de proprietate a fost dobândit ope legis, procedura prevăzută de Legea nr. 213/1998 fiind corect îndeplinită.

Cu privire la natura juridică a terenurilor situate pe raza celor patru localităţi, în mod legal s-a stabilit încă de la nivelul anului 1999 că aceste terenuri aparţin domeniului public al statului.

Consideră recurenţii-pârâţi că nu era necesar să se facă dovada unui titlu de proprietate pentru terenul cu destinaţia de cimitir, ci trebuia să se observe dacă la data intrării în vigoare a Legii nr. 213/1998 terenul avea destinaţia de cimitir, iar dacă aceasta era destinaţia terenului, prin efectul legii, devenea proprietate publică.

În ceea ce priveşte Decretele nr. 176/03.08.1948 şi nr. 177/04.08.1948, recurenţii-pârâţi consideră că nu au aplicabilitate în cauză, iar dispoziţiile Statutului pentru organizarea şi funcţionarea Bisericii Ortodoxe Române din 16.01.2008 şi H.G. nr. 53/2008 privind recunoaşterea acestui Statut se arată că sunt ulterioare procedurii de stabilire a domeniului public al UAT Ciulniţa.

4. Apărările intimatelor

Intimatele-reclamante au formulat întâmpinare prin care au invocat excepţia nulităţii, în subsidiar solicitând respingerea recursurilor ca nefondate.

5. Alte aspecte procesuale

La termenul de judecată din 24 octombrie 2024, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii invocată prin întâmpinare, pentru motivele prezentate în încheierea de şedinţă de la acea dată.

II. Soluţia instanţei de recurs asupra cererilor formulate

Analiza motivelor de casare

Critica formulată de recurentul-pârât Guvernul României, întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. referitoare la greşita respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile în raport cu emitentul H.G. nr. 1359/2001 este nefondată.

Prima instanţă a considerat, aplicând disp. art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 că efectul hotărârii de Guvern contestate este acela de la "atesta" apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local, ce reprezintă operaţiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau unei situaţii juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situaţiei atestate.

Efectul atestării a arătat prima instanţă, s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de Guvern în Monitorul Oficial, aceasta nemaiputând să fie revocată ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.

Înalta Curte subscrie la soluţia pronunţată de judecătorul fondului în privinţa respingerii excepţiei inadmisibilităţii acţiunii însă nu achiesează la considerentele expuse cu prilejul motivării acestei soluţii.

Prin urmare, se va respinge această critică, dar se va substitui motivarea prin cele ce vor fi arătate în continuare.

În conformitate cu disp. art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Aşadar, principiul suveranităţii actelor administrative, alături de principiul legalităţii, reprezintă un principiu de bază al regimului juridic al actelor administrative, în principiu toate actele administrative pot fi revocate, cele normative oricând, iar cele individuale, cu unele excepţii, printre care şi actele administrative care au intrat în circuitul civil şi au generat drepturi subiective garantate de lege (Decizia nr. 364/2022 a Curţii Constituţionale referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a disp. art. 170 alin. (1) lit. b) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, paragraful 22 şi Decizia CCR nr. 624/2016 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru aprobarea O.U.G. nr. 4/2016 privind modificarea şi completarea Legii nr. 1/2011, paragraful 49).

Intrarea în circuitul civil semnifică încheierea unui act juridic sau realizarea unei operaţiuni juridice pe baza actului administrativ.

În speţă, cu ocazia formulării plângerii prealabile adresate recurenţilor-pârâţi Unitatea Administrativ-Teritorială comuna Ciulniţa şi Consiliul Local al comunei Ciulniţa, aceştia recunosc intrarea HCL nr. 30/1999 în circuitul civil şi producerea de efecte juridice, motiv pentru care s-a răspuns părţii că actul este irevocabil, iar în cuprinsul cererii de recurs al aceloraşi părţi se afirmă că au fost luate anumite măsuri urmare a stabilirii naturii juridice a bunurilor care fac obiectul actelor administrative contestate, au fost întreprinse anumite formalităţi şi aplicate anumite reguli.

Chiar dacă nu au fost arătate în concret care anume operaţiuni legale au fost întreprinse după publicarea în Monitorul Oficial a H.G. nr. 1353/2001, recunoaşterea intrării în circuitul civil şi producerii de efecte juridice făcută de recurenţii-pârâţi, autorităţi locale, conduce la întrunirea disp. art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă nemaifiind obligatorie în situaţia dată.

Înalta Curte reţine ca fiind nefondate şi criticile expuse în cuprinsul recursurilor formulate de pârâţi în privinţa soluţiei de anulare parţială a Anexei nr. 21 a H.G. nr. 1353/2001, poziţiile 10, 11, 12 şi 13, nefiind întrunite motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prealabil, deşi nu s-au criticat aceste aspecte, Înalta Curte reţine natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter individual al H.G. nr. 1353/2001 şi de atestare a domeniului public al judeţului Ialomiţa, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Ialomiţa, faţă de erorile ce se regăsesc la filele x din recursul formulat de UAT comuna Ciulniţa şi Consiliul Local al comunei Ciulniţa, în conţinutul cărora se invocă caracterul normativ al actului şi atestarea domeniului public al statului.

Cu privire la interpretarea şi aplicarea greşită a disp. art. 21 din Legea nr. 213/1998, se constată că norma juridică prevede parcurgerea unei proceduri în privinţa atestării apartenentei bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local.

Prin criticile formulate, recurentul-pârât Guvernul României susţine că hotărârea adoptată în temeiul disp. art. 21 din Legea nr. 213/1998 nu are efect constitutiv de drepturi şi nici efect asupra proprietăţii altor persoane.

În esenţă, recurentul-pârât consideră că instanţa de contencios administrativ, cu ocazia verificării legalităţii unei hotărâri de guvern de atestare a domeniului public poate analiza numai respectarea dispoziţiilor legale în vigoare la momentul emiterii acesteia şi a normelor de competenţă conferite de lege emitentului şi nu poate cenzura valabilitatea titlului unităţii administrativ-teritoriale, competenţă ce ar aparţine instanţei de drept comun.

În speţă, instanţa de fond nu a cenzurat valabilitatea titlului unităţii administrativ-teritoriale, ci a constatat că aceasta nu deţine niciun înscris care să probeze dreptul său de proprietate.

Analizarea legalităţii actului administrativ de atestare a domeniului public prin prisma respectării dispoziţiilor legale în vigoare la momentul emiterii şi a normelor de competenţă presupun verificarea îndeplinirii procedurii prevăzute de art. 21 din Legea nr. 213/1998, însă în cadrul acestei proceduri se verifică şi actul prin care se atestă proprietatea asupra bunurilor şi schiţa de amplasare, în sens contrar, s-ar ajunge la ipoteza în care unităţii administrativ-teritoriale i s-ar permite trecerea în inventar şi însuşirea unui bun asupra căruia nu deţine niciun titlu de proprietate.

Includerea în lista bunurilor din domeniul public a suprafeţelor de teren cu destinaţia de cimitire, în conformitate cu Anexa Legii nr. 213/1998, Cap. III, pct. 10, prin care enumeră bunurile din domeniul public putea fi realizată numai în ipoteza în care cimitirele în discuţie făceau parte din categoria celor orăşeneşti şi comunale.

În cauză, este vorba de cimitire parohiale, pentru care intimatele-reclamante au produs înscrisuri din care rezultă că acestea au fost înfiinţate anterior anului 1948 şi asupra cărora au exercitat neîntrerupt un drept de proprietate şi de administrare, nefiind afectate de emiterea Decretelor nr. 176 şi nr. 177/1948, aspect recunoscut şi de recurenţii-pârâţi UAT comuna Ciulniţa şi Consiliul Local comuna Ciulniţa.

Imobilele în cauză figurează în inventarul bunurilor intimatelor-reclamante anterior anului 1948 şi ulterior, această situaţie rezultând din înscrisurile emise de Departamentul Cultelor, prin urmare, afirmaţia recurenţilor cu privire la existenţa numai a unui drept de folosinţă nu se confirmă.

În ceea ce priveşte încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice, ca urmare a anulării parţiale a unui act administrativ cu o vechime de aproximativ 25 ani, Înalta Curte urmează să respingă susţinerile recurenţilor-pârâţi, în speţă nu s-a repus în discuţie o soluţie dată în mod definitiv de o instanţă judecătorească.

Faptul că actul administrativ a fost atacat după un interval mare de timp de la adoptare, s-a datorat modului de publicare a Anexei la H.G. nr. 1353/2001, recurentele-reclamante neavând acces la conţinutul acestei anexe decât după ce au formulat cerere în acest sens.

Faţă de cele arătate, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâtul Guvernul României şi de pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ciulniţa şi Consiliul Local al Comunei Ciulniţa împotriva sentinţei nr. 176 din 7 februarie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 6 noiembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.