ANAF order suspension appeal rejected as unfounded; Energy Transition Fund declaration order stands.

Şedinţa publică din data de 9 ianuarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub dosar nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, a solicitat suspendarea executării actului administrativ normativ reprezentat de Ordinul nr. 1635/2022 în ceea ce priveşte obligaţia de declarare şi de plată a Contribuţiei la Fondul de Tranziţie Energetică, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2023 al Curţii de Apel Bucureşti. De asemenea, reclamanta a solicitat obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 645 din 4 aprilie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 645 din 4 aprilie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal reclamanta a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate, rejudecarea cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată şi, în consecinţă, suspendarea executării Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1635/2022, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2023, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

Recurenta-reclamantă a arătat că sentinţa este nelegală şi netemeinică, fiind aplicate în mod eronat prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 privitoare la îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

Un prim argument de vădită nelegalitate incident în cauză, contrar celor reţinute în cuprinsul sentinţei recurate constă în faptul că Ordinul nr. 1635/2022 încalcă prevederile Legii nr. 24/2000.

Strict procedural, chiar la o analiză sumară, specifică unei cereri de suspendare, reiese că Ordinul nr. 1635/2022 încalcă prevederile art. 6 şi art. 31 din Legea nr. 24/2000, nefiind, în mod evident, respectate cerinţele de formă pentru adoptarea acestui act administrativ normativ.

În cazul unui ordin emis de o autoritate, motivarea emiterii acestuia trebuie să fie cuprinsă într-un referat de aprobare, care să justifice în mod temeinic necesitatea intervenţiei legislative secundare, astfel cum rezultă din art. 30 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 24/2000.

Analizând procedura de emitere a Ordinului nr. 1635/2022, reiese că acesta a fost adoptat fără să existe un veritabil referat de aprobare întocmit în acord cu prevederile legale în materie şi fără să existe o analiză a impactului (de natură socială, economică, financiară, asupra sistemului juridic) acestui act normativ, aspecte care nu au fost realmente analizate prima facie de către Curtea de Apel Bucureşti.

Un al doilea motiv de vădită nelegalitate incident în cauză, contrar celor reţinute în cuprinsul sentinţei instanţei de fond constă în faptul că Ordinul nr. 1635/2022 a fost emis fără avizul Consiliului Concurenţei, fiind astfel încălcate dispoziţiile Legii nr. 21/1996.

În cazul de faţă, contrar susţinerilor primei instanţe, Ordinul nr. 1635/2022 a fost emis în mod nelegal în lipsa unui aviz al Consiliului Concurenţei necesar în contextul obligaţiei de declarare şi plată a Contribuţiei numai de către unii dintre producătorii de energie, cu exceptarea capacităţilor de producţie puse în funcţiune după data de 01.09.2022, respectiv 01.04.2022.

Susţinerile primei instanţe că Ordinul nr. 1635/2022 nu ar fi trebuit să conţină vreun aviz al Consiliului Concurenţei sunt profund greşite, câtă vreme chiar acest act normativ prevede în cuprinsul lui o serie de exceptări, cum am arătat mai sus. Prin urmare, în contextul acestor exceptări, în mod evident, conform dispoziţiilor de mai sus, în cauză, ar fi trebuit să existe un aviz al Consiliului Concurenţei.

Ca atare, contrar susţinerilor primei instanţe, inclusiv Ordinul nr. 1635/2022 favorizează în mod nejustificat capacităţile de producţie puse în funcţiune după data de 01.04.2022, cât şi companiile care furnizează servicii publice de termie care produc energie prin cogenerare, existând posibilitatea eliminării de pe piaţa relevantă a acelor societăţi producătoare de energie electrică care nu-şi vor permite plata Contribuţiei, aspect de natură să atragă vădita nelegalitate a acestui act administrativ normativ.

De asemenea, contrar susţinerilor primei instanţe, în cauză, nu au fost respectate dispoziţiile privind transparenţa decizională, Ordinul nr. 1635/2022 încălcând prevederile Legii nr. 52/2003.

Câtă vreme nu a existat un anunţ propriu-zis privind intenţia de adoptare a Ordinului nr. 1635/2022, "anunţul" privind proiectul de act normativ a fost publicat pe website-ul A.N.A.F. chiar la data la care a fost publicat în Monitorul Oficial şi a intrat în vigoare (i.e., 12.09.2022). În acest sens, în mod cert nu se poate discuta despre o procedură legislativă transparentă în condiţiile în care proiectul de aprobare a Ordinului nr. 1635/2022 a fost publicat pe website-ul A.N.A.F. chiar în ziua în care a fost adoptat şi publicat şi în Monitorul Oficial.

Totodată, au fost reluate de către recurenta-reclamantă motivele de nelegalitate care vizează încălcarea de către Ordinul nr. 1635/2022 a următoarelor prevederi: Constituţia României, respectiv art. 16 alin. (1), art. 44 alin. (1), (2) şi (3), art. 45, art. 56 alin. (2) şi art. 135 alin. (1) şi (2), Legea nr. 21/1996, respectiv art. 2 alin. (1) şi art. 8 alin. (1), Codul fiscal şi principiul securităţii juridice.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei existenţei pagubei iminenete, contrar reţinerii instanţei de fond, recurenta-reclamantă a susţinut că societatea este expusă unui prejudiciu iminent, grav şi dificil de remediat şi anume, înregistrarea unei pierderi financiare substanţiale, pierdere ocazionată de plata acestei contribuţii în cuantum estimat de 56.192.068,82 RON, raportat la perioada ianuarie 2023- martie 2025. La această sumă se adaugă şi sumele de bani achitate de societate până la acest moment, în cuantum de 2.599.721 RON, ceea ce constituie, deopotrivă, o pagubă deja produsă în patrimoniul reclamantei.

De asemenea, a mai susţinut recurenta că paguba iminentă la care este expusă în contextul obligaţiei de declarare şi plată a contribuţiei rezultă şi din scăderea dramatică a profitului; Ordinul nr. 1635/2022 va avea, în mod cert, drept consecinţă restrângerea forţată a activităţii reclamantei, generată de imposibilitatea de asigurare a resurselor financiare necesare pentru desfăşurarea activităţii societăţii; societatea este expusă unei pagube iminente şi din perspectiva faptului că, prin dispoziţiile contestate, se validează o dublă impozitare a sa, A. având obligaţia de a plăti atât contribuţia, cât şi impozitul pe profit pentru aceeaşi activitate; nu în ultimul rând, Ordinul nr. 1635/2022 produce prejudicii A. şi prin prisma discriminării ocazionate, creând o situaţie favorabilă capacităţilor noi de producţie puse în funcţiune după 01.04.2022 şi companiilor care furnizează servicii publice de termie care produc energie electrică prin cogenerare.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că instanţa de fond a constatat în mod corect că, în speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta-reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

În ceea ce priveşte primul motiv de nelegalitate invocat, în deplin acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că nu este evidentă, la o cercetare aparentă, nelegalitatea Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1635/2022, nefiind încălcate normele de tehnică legislativă la momentul adoptării acestuia.

Faţă de prevederile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2004 potrivit cărora:

"Proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact, după caz.", în speţă, s-a reţinut în mod corect faptul că expunerea de motive, nota de fundamentare sau referatul de aprobare sunt prevăzute în mod alternativ, iar la dosarul cauzei este depus Referatul de aprobare nr. A_GVB-536/02.09.2022 care face referire la actul normativ cu forţă juridică superioară în executarea căruia a fost emis ordinul contestat, respectiv O.U.G. nr. 27/2022. Existenţa sau nu a unui veritabil referat de aprobare sau a analizei impactului actului normativ excedează obiectului prezentei cauze, legalitatea operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii urmând a fi analizată în cadrul dosarului de fond,

Totodată, în raport de dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. d) potrivit cărora:

"Proiectele de acte normative trebuie însoţite de următoarele documente de motivare: studii de impact - în cazul proiectelor de legi de importanţă şi complexitate deosebită şi al proiectelor de legi de aprobare a ordonanţelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare şi supuse aprobării Parlamentului.", emiterea ordinului preşedintelui ANAF nu se încadrează în situaţia în care este necesară realizarea unui studiu de impact.

În privinţa criticilor de nelegalitate care vizează încălcarea Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională având în vedere că Ordinul nr. 1634/2022 a fost adoptat în aceeaşi zi în care a fost publicat anunţul privind intenţia de adoptare, Înalta Curte reţine că art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 stabileşte o excepţie de la regulă, făcând posibilă adoptarea unor acte normative înainte de expirarea termenelor minime:

"Prin excepţie de la prevederile alin. (2), în cazul reglementării unei situaţii urgente sau a uneia care, din cauza circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării şi anterior expirării termenului prevăzut de respectivul alineat."

Simplele susţineri ale recurentei-reclamante cu privire la o eventuală încălcare a dispoziţiilor privind transparenţa decizională nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în ceea ce priveşte legalitatea actul administrativ contestat, câtă vreme legiuitorul a prevăzut posibilitatea, în cazul reglementării unei situaţii urgente, de a fi adoptate unele acte normative înainte de expirarea termenelor minime impuse.

În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate privind încălcarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, Înalta Curte constată că nu acesta nu a fost invocat în faţa instanţei de fond, ci acela al încălcării dispoziţiilor art. 25 alin. (1) lit. 1 din lege, respectiv emiterea actului fără avizul Consiliului Concurenţei.

Referitor la această susţinere, instanţa de recurs reţine că obligaţia de plată a contribuţiei nu a fost stabilită prin Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 1635/2022, ci prin O.U.G. nr. 27/2022. Prin urmare, aceste critici tind la evidenţierea unei nelegalităţi a ordonanţei de urgenţă şi nu a ordinului contestat în cauză.

În plus, în raport de dispoziţiile art. 342 alin. (5) din Legea nr. 207/2015 potrivit cărora "Ordinele preşedintelui A.N.A.F., cu caracter normativ, emise în temeiul Codul fiscal, Codului de procedură fiscală, precum şi a altor reglementări din domeniul de competenţă al Ministerului Finanţelor Publice se supun, în mod obligatoriu, avizării acestui minister. Avizul Ministerului Finanţelor Publice este un aviz conform.", Înalta Curte apreciază că împrejurarea legată de necesitatea unui aviz şi din partea Consiliului Concurenţei nu este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, în mod corect a reţinut prima instanţă faptul că celelalte motive de aparentă nelegalitate invocate, referitoare la încălcarea Constituţiei României, Codul fiscal, principiului securităţii juridice nu vizează aspecte reglementate prin Ordinul nr. 1635/2022 care stabileşte doar modelul de formular prin care se aprobă declararea contribuţiei la Fondul de Tranziţie Energetică, ci, în realitate, se critică necesitatea şi legalitatea stabilirii contribuţiei, aspecte care necesită administrarea unui probatoriu complex şi examinarea inclusiv a criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului contestat.

Prin urmare, prima instanţă a efectuat o analiză prima facie şi a concluzionat în mod just că aspectele invocate presupun, în mod obligatoriu, o analiză de fond în legătură cu incidenţa reglementărilor europene invocate şi cu modalitatea de interpretare a dreptului material aplicabil speţei, ceea ce ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare a unui act administrativ.

Prin raportare la considerentele anterior expuse, Înalta Curte reţine că nu este îndeplinită în cauză condiţia existenţei cazului bine justificat.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noţiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie neîndeplinită în cazul de faţă cât timp paguba iminentă invocată de recurenta-reclamantă constă în sumele de bani pe care ar trebui să le achite cu titlu de contribuţie stabilită însă prin O.U.G. nr. 22/2022, şi nu prin Ordinul nr. 1635/2022 a cărei suspendare a executării se solicită în prezenta cauză.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nici condiţia prevenirii producerii unei pagube iminente nu este îndeplinită în prezenta cauză.

În considerarea tuturor acestor argumente, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi act normativ, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 645 din 4 aprilie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 9 ianuarie 2024.