Damages for late payment of insurance claims: admissibility of separate compensation action and calculation of penal interest under Article 19 of Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 19 octombrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 01.04.2021, reclamanta A. S.A. a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererii de plată înregistrate sub nr. x/19.04.2016, în conformitate cu dispoziţiile legale, cu plata cheltuielilor de judecată.

Reclamanta a depus şi cerere modificatoare, solicitând ca în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să se dispună obligarea F.G.A. la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la F.G.A. constând în: - în principal în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.2%/zi întârziere conform Normei A.S.F. nr. 23/2014 - 5097,01 RON, calculate până la data de 8.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective; iar în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. De asemenea, a fost menţinută solicitarea privind obligarea intimatului F.G.A. la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 473 din 9 martie 2022 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii, prescripţiei şi tardivităţii acţiunii, precum şi acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

3. Recursul principal exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs principal reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea în parte a hotărârii şi rejudecarea acţiunii, în sensul admiterii acesteia astfel cum a fost precizată.

În motivarea recursului s-a arătat, în esenţă, că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii administrative pentru prejudiciile cauzate prin actele administrative nelegale, în condiţiile în care, în speţă, sunt îndeplinite condiţiile angajării răspunderii patrimoniale a F.G.A.

Astfel, referitor la existenţa unui act administrativ nelegal, recurenta-reclamantă a arătat că prin Decizia 14.452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, intimatul-pârât a respins în mod nejustificat cererea de plată a A..

Faţă de decizia de respingere, A. a promovat acţiunea în contencios administrativ, acţiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018, iar prin decizia civilă nr. 4644 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la data de 13 octombrie 2021 Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală. Totodată, F.G.A. a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei a recunoscut dreptul A. la despăgubiri şi a efectuat plata către aceasta.

În acest context, este evident că în speţă există un act administrativ nelegal -respectiv Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018 - act care reprezintă soluţionarea cererii de plată a A. dată de către F.G.A.

Faptul că prin hotărârile judecătoreşti prin care a fost anulată Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018, F.G.A. nu a fost obligat direct la plată, ci la analiza pe fond a dosarului de daună, nu poate conduce la idee că răspunderea intimatului-pârât nu poate fi angajată, deoarece aceasta ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală Decizia nr. 14.452/03.05.2018.

Cu privire la existenţa prejudiciului s-a arătat că, deşi intimatul-pârât avea obligaţia de a proceda imediat la soluţionarea cererii de plată, această soluţionare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii şi a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018, intimatul-pârât a procedat la analizarea pe fond a cererii şi la 29 octombrie 2021 a efectuat plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile.

Aşadar, prin soluţia dată cererii de plată a reclamantei, intimatul-pârât a lipsit-o pe aceasta de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani.

Mai mult, prin plata despăgubirilor solicitate, efectuată la data de 28 octombrie 2021, intimatul-pârât a confirmat indubitabil dreptul reclamantei la plata accesoriilor, drept care există şi are un caracter cert.

Totodată, s-a arătat şi faptul că dispoziţiile art. 1535 C. civ. prezumă existenţa prejudiciului în situaţia lipsei de folosinţă a unor sume de bani.

Cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu, recurenta-reclamantă a susţinut că prejudiciul suferit de aceasta constă în lipsa de folosinţă a sumei de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri, iar cauza acestui prejudiciu, respectiv ceea ce a determinat această întârziere în plata despăgubirilor este evident - modalitatea în care intimatul-pârât a soluţionat cererea de plată prin Decizia nr. 14.452/03.05.2018.

Faţă de cererea de plată formulată pentru realizarea dreptului său, Fondul de Garantare a Asiguraţilor a dispus prin Decizia nr. 14.452/03.05.2018 respingerea cererii de plată şi abia după anularea acesteia a procedat la analiza pe fond şi plată. Este evident că dacă intimatul-pârât ar fi soluţionat de la bun început cererea de plată cu respectarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale şi ar fi procedat la plată, prejudiciul reclamantei nu ar fi existat.

Prin urmare, legătura între Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018 - actul administrativ anulat ca nelegal, şi prejudiciul suferit de reclamantă - lipsa de folosinţă asupra sumei de bani la care era îndreptăţită, există un raport de cauzalitate incontestabil.

În ceea ce priveşte culpa Fondului de Garantare a Asiguraţilor, recurenta-reclamantă a apreciat că şi aceasta este una evidentă. Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit, avea sarcina ca în îndeplinirea obligaţiilor sale să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale. În realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluţionarea cererilor de plată, lipsind reclamanta de o sumă semnificativă de bani.

Acţionând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greşit şi tendenţios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanţele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piaţa asigurărilor. Aceasta în condiţiile în care Fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraţilor în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcţioneze şi să îi protejeze chiar în condiţiile în care anumiţi asigurători ar intra în procedura falimentului.

4. Apărările formulate şi recursul incident

Fondul de Garantare a Asiguraţilor a depus întâmpinare, solicitând, în esenţă, respingerea recursului declarat de societatea reclamantă .

A formulat, totodată, recurs incident şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii pe cale de excepţie, în principal, ca inadmisibilă, în subsidiar, ca tardivă/prescrisă.

Recurentul-pârât a învederat, în esenţă, că în mod greşit prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată în temeiul prevederilor art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Prin cererea modificatoare formulată, reclamanta a recunoscut soluţionarea cererii de plată, însă a solicitat despăgubiri sub forma penaliăţilor de întârziere/dobânzi în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, acţiune formulată separat şi la 3 ani distanţă de contestaţia depusă împotriva deciziei F.G.A. nr. 14452/3.05.2018 de soluţionare a cererii de plată .

Instanţa de fond, în raport de art. 19, art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, a reţinut că A. a solicitat despăgubiri pentru soluţionarea cu întârziere a cererii sale de plată, într-un litigiu distinct de cel care a avut ca obiect anularea deciziei nr. 14452/3.05.2018, situaţie permisă de lege, apreciind, astfel că cererea de despăgubiri este admisibilă. Or, prin raportare la dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că acest articol are un caracter de excepţie faţă de regula instituită de art. 8 din aceeaşi lege, excepţie ce constă în condiţionarea exercitării separate a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea în anulare a actului administrativ numai în cazul în care persoana vătămată ar face dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului, cererea A. este inadmisibilă, cu atât mai mult cu cât s-au solicitat penalităţi sau dobânzi în temeiul legii, nicidecum al evaluării pretinsului prejudiciu.

În opinia recurentului, prezenta cauză nu are ca obiect anularea/contestarea unei decizii de respingere totală sau parţială, emisă în baza dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, a sumelor pretinse de reclamantă, ci vizează tocmai obligarea F.G.A. să emită un răspuns cu privire la cererea formulată de reclamantă, cerere soluţionată deja prin decizia nr. 14452/3.05.2018.

Reliefând şi diferenţa dintre refuzul nejustificat, explicit şi implicit (tăcerea administraţiei), de a soluţiona o cerere şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri în dreptul românesc, recurentul-pârât a subliniat faptul că în situaţia refuzului nejustificat se poate acredita ideea lipsei actului administrativ. Or, la momentul promovării cererii de chemare în judecată, cererea de plată era soluţionată, iar contestaţia împotriva actului administrativ emis de F.G.A (dosarul nr. x/2018) nu era soluţionată prin hotărâre judecătorească definitivă. Ulterior soluţionării definitive a dosarului menţionată, F.G.A. a soluţionat pe fond cererea de plată formulată de reclamantă, admiţând la plată întreaga sumă solicitată.

Printr-un alt set de critici, recurentul-pârât a susţinut că în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia tardivităţii acţiunii, încălcând astfel dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 în forma de la data depunerii cererii de plată.

Având în vedere faptul că reclamanta ar fi putut solicita despăgubiri pentru o pretinsă întârziere în soluţionarea cererii de plată, acest lucru se putea face legal cel mai târziu odată cu comunicarea deciziei de soluţionare a acesteia, iar nu la o diferenţă de 3 ani după aceasta, acţiunea ce formează obiectul dosarului de faţă fiind tardivă în raport de prevederile legii speciale, respectiv art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 raportat la dispoziţiile art. 8 şi 19 din Legea nr. 554/2004. Altfel spus, intimata a contestat în 2018 decizia de respingere a despăgubirilor la care solicită în prezenta cauza aplicarea de penalităţi/dobânzi şi nu a existat niciun motiv ca aceste daune moratorii să nu fie solicitate odată cu debitul principal, respectiv în cadrul dosarului nr. x/2018

Referitor la excepţia prescripţiei, recurentul-pârât a arătat că reclamanta cunoştea existenţa şi întinderea prejudiciului pentru nesoluţionarea în termen legal a cererii sale cel mai târziu începând cu data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată . Astfel, este nereală susţinerea reclamantei conform căreia prezenta acţiune nu putea fi depusă înainte de soluţionarea dosarului nr. x/2018, de identificarea practicii instanţei judecătoreşti în materia acestui tip de cereri sau de pronunţarea Deciziei Î.C.C.J. nr. 29/2020, deoarece, pe de-o parte, prezenta acţiune a fost depusă înainte de soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2018 şi, pe de altă parte, în Decizia RIL nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se arată foarte clar că pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti având ca obiect anularea unui act administrativ nu constituie data începerii termenului de prescripţie specială şi nu poate fi legată în mod indisolubil de acest moment, relevantă fiind data când reclamanta a cunoscut/trebuia să cunoască prejudiciul şi intinderea sa.

Prin urmare, termenul de prescripţie pentru cererea de acordare a despăgubirilor s-a împlinit un an mai târziu, conform dispoziţiilor art. 19 alin. (2) şi următoarele din Legea nr. 554/2004.

Împrejurarea că debitul principal a fost efectiv achitat reclamantei mai târziu sau nu a fost achitat deloc nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripţie pentru despăgubirile solicitate în condiţiile art. 1, 8 si 19 din Legea nr. 554/2004, data achitării debitului fiind diferită de data la care reclamanta cunoştea întinderea despăgubirilor sau data la care aceasta trebuia să o cunoască, de la care curge acest termen de prescripţie.

A mai apreciat recurentul că litigiul în anularea actului pe care se grefează prezenta cerere de despăgubiri a avut drept obiect respingerea cererii de plată prin emiterea deciziei nr. 14452/3.05.2018, fiind vorba aşadar de un act emis în condiţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, astfel că orice trimitere la nesoluţionarea cererii de plată în termenul legal - art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, sunt lipsite de suport.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

În examinarea sentinţei recurate în raport de motivele invocate de recurenţi prin cererile de recurs formulate, precum şi prin prisma dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte, va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată.

Referitor la soluţia primei instanţe, de respingere a cererii de chemare în judecată modificată, analizând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de recurenta-reclamantă A. S.A., se constată caracterul fondat al acestuia, în limitele şi pentru considerentele ce succed:

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că în cauză sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice şi repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal.

Sub acest aspect se reţine că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat - refuzul administrativ nelegal), iar condiţiile atragerii răspunderii sunt reglementate de C. civ.

Astfel, potrivit art. 1349 C. civ.:

"(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune şi să nu aducă atingere, prin acţiunile ori inacţiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", iar potrivit art. 1357, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă.".

Cu alte cuvinte, pentru atragerea răspunderii civile delictuale trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: - existenţa unui prejudiciu, - existenţa unei fapte ilicite, - existenţa unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită şi prejudiciu, - existenţa vinovăţiei celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenţia, neglijenţa sau imprudenţa cu care a acţionat.

În cauză, recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a Deciziei nr. 14.452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanţă de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă.

Într-adevăr, prin Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată a sumei de 1314,34 RON, cu motivarea că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată şi plătite din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor suma de 450.000 RON, reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal de respingere a recursului, s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată Decizia nr. 14.452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, a respins acţiunea, în rest, ca neîntemeiată. În motivare, instanţa respectivă a reţinut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispoziţiile art. 4 lit. e) şi art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 … nu poate face abstracţie de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecinţa nelegalităţii deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plăţii acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reţinerii depăşirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel şi a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

În acest context, Înalta Curte constată că instanţa învestită cu soluţionarea contestaţiei formulate împotriva Deciziei F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018 a anulat în mod definitiv acest act administrativ, cu obligarea intimatului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor la analiza pe fond a cererilor de plată, fără însă a fi confirmată sau infirmată existenţa creanţei litigioase din cauza dedusă judecăţii.

Aşadar, creanţa principală - 1314,34 RON - solicitată de A. în calitate de creditor de asigurări nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanţa judecătorească, motiv pentru care, câtă vreme Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu recunoaşte existenţa acesteia prin plată sau o instanţă judecătorească nu o acordă în beneficiul recurentei-reclamante, nu i se poate imputa acesteia omisiunea de a nu fi solicitat despăgubiri sub forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale concomitent cu acţiunea în anularea Deciziei FGA nr. 14.452/03.05.2018.

Altfel spus, nu se poate conchide că recurenta-reclamantă ar fi avut, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei pretinse sub forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale încă de la data formulării acţiunii în anulare, din moment ce instanţa învestită cu dosarul nr. x/2018 privind Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018 nu a fost învestită şi cu analiza pe fond a cererilor de plată a creanţelor de asigurări.

În aceste condiţii, dreptul pretins de A. la acordarea accesoriilor solicitate sub forma penalităţii de întârziere sau a dobânzii legale aferente creanţei principale nu devine actual câtă vreme nu se decide asupra existenţei sau inexistenţei dreptului la acordarea sumei de 1314,34 RON în beneficiului părţii reclamante.

Însă, Înalta Curte constată că, în urma reanalizării mai multor cereri de plată la data de 28 octombrie 2021, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a procedat la plata către A. a unor creanţe de asigurări, inclusiv cea vizată de cererea de plată nr. x/19.04.2016 şi anume suma de 1314 RON, respectiv doar despăgubirea cerută de reclamantă, context în care se poate observa că respingerea cererii de plată a împiedicat creditorul de asigurări să se bucure de folosinţa dreptului pretins.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul administrativ emis în mod nelegal împiedicând reclamanta să beneficieze de folosinţa creanţei de asigurări în cuantum de 1314,34 RON pentru perioada 03 mai 2018 (prima analiză a cererii de plată) - 28 octombrie 2021 (reanalizarea cererii de plată urmată de achitarea sumei amintite).

În sfârşit, vinovăţia pârâtului nu poate fi exclusă, emiterea Deciziei nr. 14.452/03.05.2018 fiind rezultatul unei conduite culpabile a acestuia în interpretarea Legii nr. 213/2015, cu atât mai mult cu cât partea pârâtă a ales să promoveze prin actele emise o interpretare a textului legal defavorabilă creditorilor de asigurări, fără însă ca pentru un astfel de rezultat să fi procedat la o analiză atentă, gramaticală, logică şi sistematică a legii respective, astfel încât să identifice concluzia corectă.

În acest sens, trebuie avut în vedere şi faptul că, ulterior, autoritatea intimată a procedat la repararea prejudiciului constând în creanţa de asigurări în cuantum de 1314 RON, prin achitarea benevolă a acesteia la data de 28 octombrie 2021.

Concluzionând, Înalta Curte constată că, odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018, în sarcina părţii pârâte se reţine o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraţilor a întârziat folosinţa de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanţă de asigurări.

Dar, de esenţa acţiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci şi repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată. În acest context, nu se poate contesta faptul că întârzierea generată de Fondul de Garantare a Asiguraţilor în achitarea sumei de 1314,34 RON RON către A. a avut ca efect lipsirea creditorului de folosinţa sumei respective, ce reprezintă la rândul său un prejudiciu suferit de reclamantă.

Aşadar, repararea prejudiciului prin acordarea despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ (Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018) corespunde specificului acţiunii de contencios administrativ pentru perioada 03 mai 2018 - 28 octombrie 2021, exercitată în forma subsidiară prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte perioada anterioară datei de 03 mai 2018, în raport de dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, se reţine că pentru acest interval lipseşte hotărârea judecătorească definitivă care să cenzureze pretinsul act administrativ asimilat nelegal (nesoluţionare în termen sau refuz nejustificat de soluţionare) imputat de reclamanta A. intimatului-pârât, ulterior împlinirii unui termen de 30 de zile calculat de la data înregistrării cererii de plată.

În acest context, Înalta Curte subliniază că prin efectul cererii adiţionale de modificare a obiectului acţiunii introductive de instanţă, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, partea reclamantă a solicitat acordarea despăgubirilor, ceea ce implică premisa legală esenţială a existenţei unei hotărâri judecătoreşti privind cenzurarea unui act administrativ tipic sau asimilat emis de pârât. Or, o astfel de hotărâre judecătorească există doar în sensul anulării Deciziei F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018, deci pentru perioada începând cu data emiterii actului administrativ nelegal, fără ca partea reclamantă să demonstreze existenţa sa şi cu privire la conduita Fondului de Garantare a Asiguraţilor manifestată între data înregistrării cererii de plată (19 aprilie 2016) şi data emiterii deciziei anulate din 03 mai 2018.

În continuare, admiţând existenţa faptei ilicite a Fondului de Garantare a Asiguraţilor prin emiterea Deciziei nr. 14.452/03.05.2018, Înalta Curte identifică şi prejudiciul suferit a cărui compensare corespunde dobânzii legale aferente sumei de 1314,34 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011.

Conform dispoziţiilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabileşte la nivelul ratei dobânzii de referinţă plus 4 puncte procentuale. (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabileşte potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă este denumită dobândă penalizatoare."

În consecinţă, despăgubirea ce se cuvine părţii reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente sumei de 1314,34 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03 mai 2018 până la data de 28 octombrie 2021.

Într-adevăr, recurenta-reclamantă a primit plata despăgubirii pentru riscul produs, izvorâtă din contractul de asigurare, însă în cazul plăţii penalităţilor de întârziere, legătura de cauzalitate se grefează pe o culpă ulterioară a Fondului de Garantare a Asiguraţilor care a refuzat să achite despăgubirea cuvenită A. la momentul analizării cererii de plată înregistrată la data de 19.04.2016 sub nr. x.

Faţă de considerentele anterior expuse, în temeiul prevederilor art. 496 C. proc. civ., precum şi cele ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul principal declarat de reclamantă, va casa, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând, va admite, în parte, acţiunea reclamantei şi va obliga pârâtul să plătească acesteia despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 1314,34 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03 mai 2018 până la data de 28 octombrie 2021, urmând să menţină restul dispoziţiilor sentinţei.

Totodată, reţinând culpa procesuală a pârâtului conform art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga Fondul de Garantare a Asiguraţilor să plătească reclamantei şi cheltuieli de judecată în cuantum de 1.150 RON, reprezentând onorariu de avocat, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ. şi taxă judiciară de timbru,

În ceea ce priveşte soluţia primei instanţe de respingere a excepţiilor inadmisibilităţii, a tardivităţii şi a prescripţiei acţiunii, Înalta Curte reţine că sunt nefondate criticile recurentului-pârât din recursul incident, întemeiat, de asemenea, pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la data de 31 august 2021, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/19.04.2016, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi de întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014, calculate până la data de 09 august 2021 şi în continuare până la data plăţii efective, iar, în subsidiar, constând în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Soluţionând cauza în primă instanţă, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune invocată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, iar acesta din urmă a criticat soluţia primei instanţe, invocând prin cererea de recurs formulată încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, aplicabile în materia prescripţiei extinctive.

Astfel, în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripţie trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., considerând că sunt relevante în speţă prevederile art. 2526 şi cele ale art. 2537 din actul normativ indicat. Potrivit art. 2526 C. civ., "când este vorba de prestaţii succesive, prescripţia dreptului material la acţiune începe să curgă de la data la care fiecare prestaţie devine exigibilă, iar dacă prestaţiile alcătuiesc un tot unitar, de la data la care ultima prestaţie devine exigibilă".

În speţa de faţă, reclamanta a fost în măsură să cuantifice integral prejudiciul cel mai târziu la data anulării definitive a actului administrativ nelegal, care a avut loc la data de 13 octombrie 2021, cu ocazia pronunţării în recurs a deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 4644/2021. În concluzie, nu se poate susţine că la data introducerii cererii ar fi fost împlinit termenul special de prescripţie de 1 an.

Totodată, regula instituită de legea contenciosului administrativ este ca acţiunea în anularea actului administrativ să conţină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât şi repararea pagubei cauzate.

Spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acţiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din aceeaşi lege constituie excepţia, fapt pentru care s-a instituit atât posibilitatea exercitării separate a acţiunii în despăgubire ca urmare a emiterii unui act administrativ vătămător, cât şi un termen de prescripţie aferent acestui caz special reglementat de lege.

Conform art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004:

"Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei", "Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Aşadar, legea contenciosului administrativ permite exercitarea separată a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea în anularea actului, însă numai dacă acest lucru nu a fost posibil odată cu exercitarea acţiunii în anularea actului, potrivit regulii instituite în cadrul art. 8 din lege.

În speţă, aşa cum s-a arătat, reclamanta a formulat iniţial acţiune prin care a solicitat să se constate refuzul nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor de a-i soluţiona cererea de plată înregistrată sub nr. x/19.04.2016, iar modificarea acestei acţiuni a fost consecinţa emiterii de către pârât a Deciziei nr. 14452/03.05.2018, prin care cererea sa de plată a fost respinsă. Decizia emisă de pârât a fost contestată de reclamantă în cadrul dosarului nr. x/2018, care, la data modificării prezentei acţiuni din 31 august 2021, se afla pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu termen la data de 13 octombrie 2021.

Înalta Curte nu poate valida raţionamentul logico-juridic ce a stat la baza invocării de către recurentul-pârât a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, deoarece acesta relevă o greşită interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în materie, prin raportare la situaţia de fapt stabilită şi la probatoriul administrat. Este de observat sub acest aspect, în primul rând, că recurenta-reclamantă a solicitat despăgubiri pentru respingerea nejustificată a cererii de plată, respectiv pentru emiterea unui refuz nejustificat de plată.

Or, Înalta Curte reţine că întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscută cu certitudine decât în urma pronunţării unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care să se constate nelegalitatea acestui refuz de plată. Ca atare, este evident că în situaţia dedusă judecăţii era necesar ca reclamantei să-i fie recunoscut dreptul pretins prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti, ori prin plata voluntară a debitului principal, acesta fiind momentul de la care putea cunoaşte întinderea pagubei.

Se impune această concluzie şi prin raportare la statuările instanţei supreme din Decizia nr. 22/2019 pronunţată într-un recurs în interesul legii, relevante pe subiectul analizat fiind considerentele reţinute la paragraful 32, potrivit cărora: "În situaţia în care paguba se produce într-un interval de timp care se sfârşeşte ulterior promovării acţiunii în anularea actului vătămător, reclamantul poate să solicite repararea pagubei, după caz: (. . . . . . . . . .) - pe calea unei acţiuni separate în despăgubiri în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de un an care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încetarea producerii pagubei, în care are suficient timp să stabilească întinderea acesteia."

În speţă, contrar susţinerilor recurentului-pârât, actul administrativ vătămător, cauzator de prejudicii potrivit cererii modificatoare, a fost anulat definitiv la data de 13 octombrie 2021, iar potrivit dovezilor din dosarul de fond, recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a procedat chiar la plata sumei solicitată ca despăgubire prin cererea de plată - 1314 RON - la data de 28 octombrie 2021.

Cum analiza cererii de plată pe fondul său a fost realizată de pârât după pronunţarea definitivă a soluţiei de anulare a Deciziei nr. 14452/03.05.2018, iar plata despăgubirilor a fost efectuată la data de 28 octombrie 2021, este neîndoielnic faptul că prejudiciul recurentei-reclamante, constând în lipsa de folosinţă cu privire la sumele la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri, a devenit cert cel mai devreme în cursul prezentului litigiu, la anularea definitivă a primei decizii de respingere a cererii de plată, astfel că la data formulării cererii modificatoare termenul de prescripţie de 1 an nu era împlinit.

În consecinţă, criticile recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor privind soluţia primei instanţe referitoare la excepţia prescripţiei dreptului la acţiune sunt nefondate.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra excepţiei inadmisibilităţii cererii de obligare la plata despăgubirilor, criticile formulate de recurentul-pârât au vizat, în esenţă, greşita aplicare a art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, Înalta Curte reţine că demersul reclamantei este admisibil, având în vedere că, potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, acţiunea în despăgubire pentru repararea pagubei produse printr-un act administrativ nelegal este subsecventă acţiunii principale având ca obiect anularea actului, fiind o latură intrinsecă a acelui litigiu de contencios administrativ.

Aşadar, la baza stabilirii răspunderii patrimoniale a autorităţii stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, putându-se constata numai în cadrul unei acţiuni în ilegalitatea unui act administrativ sau a unui refuz al autorităţii de a rezolva o cerere, deci în cadrul unei acţiuni în anulare. În ipoteza formulării separate a acţiunii în răspundere patrimonială, permisă de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, trebuie făcută dovada ilegalităţii actului administrativ sau a refuzului printr-o sentinţă judecătorească definitivă.

Or, în cauza de faţă este incidentă această ipoteză, reclamanta solicitând anularea Deciziei nr. 14.452/03.05.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor în cadrul dosarului nr. x/2018, soluţionat în mod definitiv la data de 13 octombrie 2021 în sensul constatării nelegalităţii deciziei atacate şi a anulării acesteia, litigiul vizând, prin urmare, refuzul nejustificat de soluţionare a cererii de plată, fără ca partea să ceară la acel moment şi despăgubiri pentru rezolvarea cu întârziere a cererii de plată.

Cum întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscută cu certitudine decât în urma pronunţării acestei hotărâri judecătoreşti definitive, prin care să se stabilească obligaţia autorităţii pârâte de a soluţiona cererea de plată, nu se poate susţine cu suficient temei că acţiunea reclamantei este inadmisibilă, pentru motivul că a solicitat penalităţi sau dobânzi în temeiul legii şi nu al evaluării pretinsului prejudiciu.

Totodată, instanţa de control judiciar mai reţine şi faptul că de esenţa admisibilităţii acţiunii în despăgubiri formulate în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este condiţia referitoare la soluţionarea de către instanţa de contencios administrativ, a unei acţiuni anterioare în anularea unui act administrativ. O altă cerinţă de exercitare a acestei acţiuni ce se deduce din interpretarea aceloraşi norme, constă în faptul că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse şi emiterea actelor administrative anulate.

În speţă, aceste cerinţe sunt îndeplinite, astfel cum reiese din probatoriul administrat în cauză, despăgubirile pretinse de reclamantă cu titlu de penalităţi, în teza principală, sau de dobânzi în cea subsidiară, vizând, pe de o parte, anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018, soluţie rămasă definitivă la data de 13 octombrie 2021, iar, pe de altă parte, întârzierea în plata despăgubirilor ce a persistat până la data de 28 octombrie 2021 când Fondul de Garantare a Asiguraţilor a procedat la plata acestora.

Prin hotărârea judecătorească de anulare a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, de respingere a cererii de plată, instanţa nu a obligat recurentul-pârât în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analizarea pe fond a cererii, ţinând cont de faptul că singurul motiv analizat şi care a stat la baza deciziei de respingere a fost acela al depăşirii plafonului de 450.000 RON.

Aşadar, împrejurarea că acţiunea nu are ca obiect anularea sau contestarea unei decizii de respingere totală sau parţială, emisă în temeiul dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, a sumelor pretinse de reclamantă, nu are relevanţă în determinarea caracterului admisibil al acţiunii de faţă, întrucât nu era necesar a se dispune o soluţie de respingere totală sau parţială a sumelor pretinse de reclamantă, pentru ca aceasta să poată formula şi o acţiune în despăgubiri întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepţia tardivităţii acţiunii, se reţine că în mod legal a fost respinsă de prima instanţă, în raport cu prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, conform cărora:

"(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare", întrucât în cauză este vorba de despăgubirile acordate în materia contenciosului administrativ, întemeiate pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ce fac trimitere la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2) din aceeaşi lege, care se calculează de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Or, termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripţie, iar decizia prin care refuzul Fondului de plată a fost declarat nelegal a devenit definitivă în anul 2021, aşadar dreptul la acţiune s-a născut de la acel moment, cererea modificatoare fiind formulată în termenul prevăzut de acest text.

Or, termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripţie, iar decizia prin care refuzul Fondului de plată a fost declarat nelegal a devenit definitivă în anul 2021, aşadar dreptul la acţiune s-a născut de la acel moment, cererea modificatoare fiind formulată în termenul prevăzut de acest text.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul incident declarat de recurentul-pârât ca nefondat, iar faţă de această soluţie, nefiind îndeplinite condiţiile impuse de dispoziţiile art. 453 C. proc. civ., va respinge şi cererea recurentului-pârât de acordare a cheltuielilor de judecată în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul principal declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 473 din 9 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite, în parte, acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Obligă pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 1314,34 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03 mai 2018 până la data de 28 octombrie 2021.

Obligă pârâtul să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în cuantum de 1.150 RON, reprezentând onorariu de avocat, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ. şi taxă judiciară de timbru achitate pentru fond şi recurs.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 473 din 9 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge cererea recurentului-pârât de acordare a cheltuielilor de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 19 octombrie 2023.