Judicial transfer to appellate court denied; excess of power and failure to apply statutory criteria for balancing institutional staffing needs against individual career rights.

Şedinţa publică din data de 30 ianuarie 2024

Asupra contestaţiei de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul contestaţiei deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, contestatoarea A., în contradictoriu cu intimatul Consiliul Superior al Magistraturii ("CSM", "Consiliul"), a solicitat anularea Hotărârii nr. 631 din 28 martie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători.

În susţinerea cererii sale a arătat că este judecător în cadrul Tribunalului Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal începând cu data de 01.09.2007, având o vechime în magistratură de peste 23 de ani şi dobândind gradul profesional de curte de apel în cadrul concursului de promovare pe loc a judecătorilor în funcţii de execuţie desfăşurat în perioada august - noiembrie 2020.

În temeiul art. 188 - 192 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, în cadrul sesiunii de transfer a judecătorilor organizată de Consiliul Superior al Magistraturii în perioada ianuarie 2023 - martie 2023 a formulat cerere de transfer de la Tribunalul Dolj la Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, solicitarea fiindu-mi respinsă prin hotărârea nr. 631/28.03.2023 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

În motivarea respingerii cererii mele de transfer, s-a reţinut, în esenţă, deficitul considerabil de judecători de la Tribunalul Dolj şi avizele negative transmise atât de Tribunalul Dolj, cât şi de Curtea de Apel Craiova, motivate de necesitatea asigurării funcţionării în bune condiţii a activităţii instanţei de la care se solicită transferul.

Potrivit art. 192 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, "La soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor la alte instanţe şi ale procurorilor la alte parchete se au în vedere următoarele criterii:

a) motivele cuprinse în avizele motivate şi punctele de vedere prevăzute la art. 188 alin. (1);

b) volumul de activitate al instanţei sau al parchetului de la care se solicită transferul şi la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele sau la parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora;

c) specializarea judecătorului sau a procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei sau completului corespunzător specializării;

d) vechimea la instanţa sau la parchetul de la care se solicită transferul;

e) vechimea efectivă în funcţia de judecător sau, după caz, de procuror;

f) vechimea în gradul aferent instanţei sau parchetului la care se solicită transferul;

g) disponibilitatea de a activa în secţia sau în completul corespunzător specializării postului vacant;

h) domiciliul sau, după caz, reşedinţa solicitantului;

i) distanţa dintre domiciliul sau, după caz, reşedinţa şi sediul instanţei sau al parchetului la care funcţionează judecătorul sau procurorul şi posibilităţile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

j) starea de sănătate şi situaţia familială".

Este adevărat că dispoziţiile legale care reglementează instituţia transferului au un caracter supletiv şi nu creează în mod automat solicitantului un drept la transfer şi o obligaţie corelativă a CSM, prin simpla formulare a cererii, în condiţiile în care se impune a fi avută în vedere politica de resurse umane la nivelul instanţelor şi parchetelor implicate într-o asemenea procedură şi menţinerea unui just echilibru între interesul general reprezentat de o bună administrare a justiţiei, inclusiv sub acest aspect, şi interesul personal al magistratului, însă, în calitatea sa de garant constituţional al independenţei justiţiei (art. 133 alin. (1) din Constituţia României), Consiliul Superior al Magistraturii,,(...) asigură respectarea legii şi a criteriilor de competenţă şi etică profesională în desfăşurarea carierei profesionale a judecătorilor şi procurorilor", astfel cum prevede art. 5 alin. (5) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii.

Aşadar, odată demarată procedura de organizare a sesiunii de transfer a judecătorilor organizată în perioada ianuarie 2023 - martie 2023, la soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor la alte instanţe Consiliul Superior al Magistraturii avea datoria de a aplica în mod nediscriminatoriu criteriile prevăzute de lege, art. 5 alin. (6) din Legea nr. 305/2022 dispunând în mod expres că "Atribuţiile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii şi ale secţiilor acestuia, referitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor, se exercită cu respectarea dispoziţiilor legale referitoare la statutul judecătorilor şi procurorilor şi ale celor ce privesc organizarea judiciară".

Din modul de redactare a dispoziţiilor art. 192 din Legea nr. 303/2022, se poate observa că textul de lege nu prevede o ordine de prioritate a criteriilor de analiză a cererilor de transfer, astfel încât examinarea acestora din urmă ar trebui analizată prin raportare, în egală măsură, atât la criteriile referitoare la situaţia instanţelor implicate în procedură, cât şi la criteriile de ordin personal, pentru a se asigura un just echilibru între interesul public ce trebuie ocrotit şi drepturile ori interesele private care pot fi lezate prin actul administrativ emis de Consiliul Superior al Magistraturii.

Astfel, referitor la deficitul de personal de la Tribunalul Dolj, invocat prin hotărârea contestată, în cuprinsul acesteia s-a reţinut că atât Tribunalul Dolj, cât şi Curtea de Apel Craiova se confruntă cu dificultăţi generate de ponderea semnificativă pe care o reprezintă posturile vacante în schema acestora, la Tribunalul Dolj fiind vacante 15 posturi dintr-o schemă de 73 de posturi, iar la Curtea de Apel Craiova, 14 posturi dintr-o schemă de 99. S-a constatat că de la Tribunalul Dolj au formulat cereri de transfer 19 judecători, toţi optând pentru Curtea de Apel Craiova, iar conducerea Curţii a avizat favorabil cererile formulate de doamnele judecător B., C., D., E. şi F., iar pentru a nu se accentua disfuncţionalităţile existente la Tribunalul Dolj, s-a hotărât că în sesiunea de transfer a judecătorilor organizată în perioada ianuarie 2023 - martie 2023 pot fi admise 3 cereri de transfer de la Tribunalul Dolj.

Într-o primă teză, hotărârea este criticabilă sub aspectul faptului că nu au fost evidenţiate considerentele pentru care s-a stabilit numărul exact de 3 cereri de transfer care puteau fi admise, în contextul în care se arăta în cuprinsul Hotărârii CSM că la Tribunalul Dolj va fi oportuna admiterea singurei cereri de transfer la această instanţă.

Totodată, conform evidenţei Direcţiei de resort la Curtea de Apel Craiova, erau vacante 14 posturi de judecător, dintre care 11 utile pentru sesiunea de transfer a judecătorilor organizată în perioada ianuarie 2023 - martie 2023, evidenţiindu-se 3 posturi la secţia a II-a civilă, 1 la secţia litigii de muncă şi asigurări sociale, 4 la secţia de contencios administrativ şi fiscal şi 3 la secţia penală.

Or, în cadrul sesiunii de transfer a judecătorilor organizată în perioada ianuarie 2023 - martie 2023 Consiliul Superior al Magistraturii a considerat că sunt prioritare cererile formulate de doamnele judecător B., C. şi E., în considerarea vechimii în funcţia de judecător, dar şi a specializării acestora, raportat la necesitatea ocupării unor posturi vacante la secţia a II-a civilă, secţia I civilă şi secţia penală, deşi secţia I civilă nu fusese menţionată cu posturi vacante, în vreme ce la secţia de contencios administrativ şi fiscal, la care solicitasem transferul, erau 4 posturi vacante.

Comparativ, potrivit evidenţelor direcţiei de resort, Tribunalul Dolj a raportat 15 locuri vacante şi 1 temporar vacant, repartizate astfel pe secţii: 3 posturi vacante şi 1 temporar vacant la secţia I civilă, 3 posturi vacante la secţia a II-a civilă, 3 posturi vacante la secţia conflicte de muncă şi asigurări sociale, 3 posturi vacante la secţia penală şi 3 posturi vacante la secţia de contencios administrativ şi fiscal, Consiliul Superior al Magistraturii admiţând 2 cereri de transfer de la secţia I civilă şi respingând toate cererile de transfer formulate de judecătorii din cadrul secţiei de contencios administrativ şi fiscal.

În aceste condiţii, justificarea pârâtului privind respingerea cererii de transfer pe considerentul evitării accentuării disfuncţionalităţii existente la Tribunalul Dolj nu are nicio bază factuală, de vreme ce dintre cei 3 judecători transferaţi la Curtea de Apel Craiova 2 activau în cadrul secţiei civile a Tribunalului Dolj, aceasta fiind tocmai secţia care reclama un deficit accentuat de personal şi care exercita o presiune constantă pe secţia CAF din cadrul Tribunalului Dolj pentru transferul de personal.

Şi asta în condiţiile în care, potrivit cadrului legal actual, "În mod excepţional, în situaţia existenţei unui volum ridicat de activitate la nivelul unei secţii a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care soluţionează cauze în alte materii decât cea penală, pentru soluţionarea acestora într-un termen optim şi previzibil, colegiul de conducere, la propunerea preşedintelui Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, va putea dispune repartizarea temporară în cadrul acelei secţii, pe durata unui an, a unor judecători de la alte secţii decât cea penală, desemnaţi cu acordul acestora, iar în lipsa acordului, prin tragere la sorţi (s.n.)", aşa cum dispune art. 21 alin. (6) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară, dispoziţii ce sunt aplicabile în mod corespunzător şi la nivelul curţilor de apel şi ale instanţelor din circumscripţia acestora, potrivit art. 45 alin. (5) din Legea nr. 304/2022.

Aşadar, prin modul de soluţionare a cererilor de transfer, Consiliul Superior al Magistraturii a realizat contrariul celor declarate ca fiind dezideratul urmărit - asigurarea funcţionării în bune condiţii -, adâncind astfel deficitul de personal la secţiile civile din cadrul Tribunalului Dolj.

De altfel, este injust să fie invocată drept bază de respingere a cererii de transfer deficitul de personal, de vreme ce gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul Consiliului Superior al Magistraturii, iar instabilitatea personalului la nivelul instanţei cu siguranţă nu îi este imputabilă, dat fiind că activează neîntrerupt în cadrul secţiei contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Dolj de aproape 16 ani (începând cu data de 01.09.2007), dobândind gradul profesional corespunzător curţii de apel de mai mult de 2 ani, în cadrul concursului de promovare pe loc a judecătorilor în funcţii de execuţie desfăşurat în perioada august - noiembrie 2020.

Aşadar, deficitul de personal la nivelul instanţei este cauzat de fluctuaţia de personal prin care se urmăreşte accederea cât mai rapid la instanţa superioară, modalitate ce pare a fi favorizată de către CSM, în detrimentul acumulării de experienţă profesională ce poate fi dobândită doar gradual prin stabilitatea în cadrul unei secţii/instanţe.

În acest sens, prin hotărârea nr. 614 din 28.03.2023, secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii admis cererea de transfer a doamnei judecător B. de la Tribunalul Dolj la Curtea de Apel Craiova, începând cu data de 01.05.2023, cu toate că, atât în momentul în care a formulat cererea de transfer (ultima zi de depunere fiind data de 15.02.2023, conform calendarului estimativ), cât şi la momentul la care i-a fost acordat aviz pozitiv din partea Curţii de Apel Craiova şi la momentul întocmirii referatului de către Direcţia resurse umane şi organizare din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, aceasta nu îndeplinea condiţia prevăzută de art. 188 alin. (2) din Legea nr. 303/2022 de a fi funcţionat efectiv cel puţin un an la instanţa ierarhic inferioară - Tribunalul Dolj - unde activa din data de 15.03.2022, în baza transferului realizat de la Judecătoria Craiova conform hotărârii nr. 342 din 24.02.2022, pronunţată de secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii.

De altfel, acest aspect este evidenţiat în mod expres chiar în cuprinsul hotărârii nr. 614 din 28.03.2023 unde se menţionează că are o vechime de 14 ani şi 4 luni în funcţia de judecător, din care 11 luni la Tribunalul Dolj şi o vechime în grad profesional de 10 luni.

Or, aceste aspecte au fost irelevante pentru pârât care a procedat la analizarea cererilor de transfer pentru prima etapă abia în data de 28.03.2023, deşi, potrivit calendarului estimativ al sesiunii de transfer, se menţiona că începând cu data de 07.03.2023 secţia pentru judecători va analiza cererile de transfer, pentru prima etapă, de unde rezultă că cel mai târziu la data de 07.03.2023 (deşi consider că data la care trebuiau îndeplinite condiţiile de vechime este data corespunzătoare ultimei zile inclusiv a termenului de înscriere la sesiunea de transfer, aceasta fiind regula în materie) participanţii la sesiunea de transferuri trebuiau să fi îndeplinit condiţiile legale şi doar amânarea fără explicaţii a analizei din partea CSM a condus la întârzierea procedurii, nerespectându-şi propriul calendar care prevedea că în perioada 08 - 10.03.2023 trebuia întocmit referatul Direcţiei resurse umane şi organizare conform art. 189 alin. (5) din lege, pentru cererile depuse în a doua etapă, în raport cu cererile de transfer soluţionate în prima etapă.

În ceea ce priveşte avizele negative acordate atât de Tribunalul Dolj, cât şi de Curtea de Apel Craiova, din cuprinsul hotărârii CSM nr. 631/28.03.2023 reiese că acestea au fost justificate de cele două instanţe prin deficitul mare de judecători cu care se confruntă Tribunalul Dolj.

Însă, în baza aceloraşi date statistice, Curtea de Apel Craiova a avizat favorabil cererile de transfer formulate de doamnele judecător B., D. şi F. pentru considerente ce nu i-au fost accesibile.

În acest sens, deşi a solicitat Curţii de Apel Craiova comunicarea avizelor/punctelor de vedere motivate ale Curţii de Apel Craiova, cu indicarea criteriilor avute în vedere la acordarea acestora, pentru sesiunea de transfer a judecătorilor organizată de Consiliul Superior al Magistraturii în perioada 30.01.2023 - 06.04.2023, prin adresa nr. x/07.04.2023, emisă de Curtea de Apel Craiova, i s-a răspuns că în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (1) lit. b) din Legea 544/2001 informaţiile privind deliberările autorităţilor se exceptează de la accesul liber al cetăţenilor.

Nu a avut posibilitatea de a cunoaşte motivele pentru care Curtea de Apel Craiova a acordat avize pozitive doamnelor judecător B. (14 ani şi 4 luni în funcţia de judecător, din care 11 luni la Tribunalul Dolj şi o vechime în grad profesional de 10 luni), D. (12 ani şi 7 luni în funcţia de judecător, din care 4 ani la Tribunalul Dolj şi o vechime în grad profesional de 4 ani şi 3 luni) şi F. (12 ani şi 11 luni în funcţia de judecător, din care 1 an şi 4 luni la Tribunalul Dolj şi o vechime în grad profesional de 10 luni), care nu au vechime în magistratură câtă vechime am eu doar în cadrul secţiei contencios administrativ şi fiscal din cadrul Tribunalului Dolj.

Cu toate acestea, au fost acordate avize pozitive pentru transferul la secţia contencios administrativ din cadrul Curţii de Apel Craiova, şi a da soluţii definitive în domeniu, unui judecător care n-a judecat niciodată litigii în materia contenciosului administrativ şi fiscal (D. care activează în prezent în cadrul secţiei a II-a civilă a Tribunalului Dolj) şi judecătorului cu cea mai mică vechime în cadrul secţiei contencios administrativ şi fiscal din cadrul Tribunalului Dolj (F.), iar în ceea ce o priveşte pe contestatoare, s-a apreciat că i se cuvine un aviz negativ, fără o transparenţă a considerentelor în baza cărora s-a făcut departajarea între candidaţi şi fără consultarea colectivului de judecători ai secţiei contencios administrativ din cadrul Curţii de Apel Craiova.

Or, avizele motivate de către Curte s-au materializat într-un înscris oficial producător de efecte juridice, comunicat Consiliului Superior al Magistraturii, care, potrivit art. 5 alin. (5) din Legea nr. 305/2022 "asigură respectarea legii şi a criteriilor de competenţă şi etică profesională în desfăşurarea carierei profesionale a judecătorilor şi procurorilor".

Din modalitatea de soluţionare a cererilor de transfer de către CSM a reieşit că determinante în adoptarea soluţiilor au fost avizele primite din partea Curţii de Apel Craiova, dat fiind că cererile de transfer respinse au fost motivate generic, prin lipsa de personal, astfel încât respingerea cererii mele de transfer a fost analizată pur formal, deşi norma legală reclama o evaluare comparativă şi cumulativă a criteriilor prevăzute de art. 192 din Legea 303/2022, evaluare care trebuie realizată de către pârât.

Aşadar, transformând de fapt avizul pozitiv din partea Curţii de Apel Craiova într-o condiţie de admisibilitate a cererii de transfer, dacă nu chiar singura condiţie, Consiliul Superior al Magistraturii s-a îndepărtat de obligaţia CSM de a avea în vedere motivele cuprinse în avizele motivate şi punctele de vedere ale preşedinţilor curţilor de apel, aşa cum statuează art. 192 lit. a) din Legea 303/2022, ignorând în totalitate celelalte criterii prevăzute de art. 192 din Legea 303/2022 privind specializarea judecătorului, vechimea în cadrul secţiei, vechimea la instanţa de la care se solicită transferul, vechimea efectivă în funcţia de judecător, criterii care îmi erau favorabile.

Or, în contextul în care prioritar este doar avizul primit din partea Curţii de Apel, fără să se realizeze de către Consiliul Superior al Magistraturii o analiză a motivelor care au condus la acordarea acestora, sunt golite de conţinut dispoziţiile art. 188 alin. (1) din Legea nr. 303/2022 care dispune că transferul judecătorilor se aprobă, la cererea celor în cauză, de secţia de judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, transformând avizul negativ al Curţii, în fapt, în adevărate fine de neprimire.

Transferând în fapt puterea decizională către Curtea de Apel, au fost încălcate dispoziţiile legale cu privire la atributul exclusiv al secţiei pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii de a aproba transferul la instanţa superioară, în conformitate cu prevederile art. 125 alin. (2) din Constituţia României.

Consideră că toate aspectele relevate conturează faptul că hotărârea nr. 631/28.03.2023, pronunţată de secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, a fost adoptată cu exces de putere, nefiind de natură să asigure luarea unei decizii obiective, şi a condus la o vătămare a drepturilor mele, fiind vorba de aplicarea unui tratament discriminatoriu în ce mă priveşte şi o practică neunitară a Consiliului Superior al Magistraturii în materia cererilor de transfer.

Modalitatea în care au fost analizate de cererile de transfer, cu neluarea în considerare a tuturor criteriilor prevăzute de lege şi evidenţiindu-se existenţa unor concluzii diferite pe baza aceloraşi informaţii statistice, imprimă adoptării soluţiei de respingere a cererii mele de transfer ipoteza excesului de putere.

Fără a nega dreptul de apreciere al pârâtului în evaluarea cererilor de transfer, este evident că acest drept nu echivalează cu posibilitatea de a acţiona arbitrar, fără justificări legale, exercitarea acestui drept fiind supusă principiului proporţionalităţii care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea este obligată să îl apere - evitarea provocării unor difuncţionalităţi în activitatea instanţelor - şi drepturile sau interesele legitime ale judecătorului de a avansa în cariera profesională.

Proporţionalitatea joacă un rol semnificativ în dreptul administrativ chiar şi atunci când drepturile constituţionale nu sunt în joc, în domeniului administrativ principiul proporţionalităţii fiind un criteriu care permite delimitarea puterii discreţionare a autorităţilor administrative de "excesul de putere" în raport de care se analizează controlul jurisdicţional al actelor administrative.

Din perspectiva oportunităţii, se reţine că actele administrative normative conţin întotdeauna un element de oportunitate, dreptul de apreciere fiind dedus din însăşi natura puterii de reglementare delegată administrativului de puterea legiuitoare şi implicit din liberul arbitru ce caracterizează această funcţie constituţională.

Totuşi, oportunitatea/norma permisivă, exprimând libertatea de apreciere dată autorităţii de a acţiona într-un sens sau altul, nu echivalează cu faptul că această putere poate fi utilizată abuziv, fără justificări legale.

În ceea ce priveşte raportul dintre legalitate şi oportunitate - element de legalitate sau nu a actului administrativ -, actele administraţiei pot fi cenzurate şi în situaţia în care autoritatea a acţionat cu exces de putere în realizarea atribuţiilor, astfel cum este definit conceptul de "exces de putere" de dispoziţiile art. 2 lit. n) Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor".

Fiind o sumă a tuturor condiţiilor de validitate a actului administrativ, legalitatea implică şi oportunitatea, aspect derivând din capacitatea pe care o are organul care emite actul administrativ de a alege, dintre mai multe soluţii posibile, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut.

În concluzie, proporţionalitatea dă măsură oportunităţii pentru a delimita excesul de putere şi ambele principii sunt aspecte de legalitate ale actului administrativ, susceptibil de contestare în faţa instanţelor de judecată.

Or, în contextul factual şi normativ reliefat, argumentaţia pârâtului referitoare la necesităţile sistemului judiciar nu înfrânge interesul legitim privat al magistratului de a funcţiona la instanţa corespunzătoare gradului profesional dobândit, cu atât mai mult cu cât gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar, prin ocuparea posturilor vacante raportat la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, reprezintă atributul exclusiv al intimatului Consiliul Superior al Magistraturi, care trebuie să analizeze solicitările cu asigurarea unui just echilibru între interesul general privind buna funcţionare a instanţelor şi interesele de ordin particular ale solicitanţilor.

În drept şi-a întemeiat cererea pe prevederile art. 1 şi 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, art. 188 - 192 din Legea nr. 303/2022, ale Legii nr. 304/2022, Legii nr. 305/2022 şi celelalte dispoziţii legale menţionate în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

În dovedirea cererii a solicitat încuviinţarea probei cu înscrisurile ataşate şi efectuarea unei adrese către pârât pentru comunicarea întregii documentaţii care a stat la baza hotărârii contestate, inclusiv referatele întocmite de Direcţia resurse umane şi organizare din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, însoţite de avizele/punctele de vedere motivate ale Curţii de Apel Craiova şi Tribunalul Dolj, cu indicarea criteriilor avute în vedere la acordarea acestora, pentru sesiunea de transfer a judecătorilor organizată de Consiliul Superior al Magistraturii în perioada 30.01.2023 - 06.04.2023.

2. Apărările formulate în cauză

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând contestaţia formulată, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că aceasta este fondată, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin Hotărârea nr. 631/20.03.2023 pronunţată de Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători, a fost respinsă cererea de transfer a contestatoarei de la Tribunalul Dolj la Curtea de Apel Craiova, reţinându-se, în esenţă că există avize negative transmise de cele două instanţe în ceea ce priveşte transferul doamnei judecător, precum şi faptul că instanţa de la care se solicită transferul se confruntă cu un deficit considerabil de judecători.

În considerentele hotărârii au fost expuse: situaţia posturilor vacante la instanţa de la care se solicită transferul, respectiv la instanţa unde se solicită transferul, volumul de activitate, precum şi încărcătura pe judecător în cursul anului 2022 la cele două instanţe faţă de media naţională, avizele favorabile emise de Curte de Apel Craiova pentru alţi magistraţi implicaţi în procedura de transfer, condiţiile de vechime în funcţie şi vechime la instanţa la care activează contestatoarea.

Reţinând concursul cererilor de transfer, intimatul CSM a decis respingerea cererii de transfer la Curte de Apel Craiova formulată de contestatoarea A., motivate de împrejurarea că a primit avize negative şi că instanţa de la care se solicită transferul se confruntă cu un deficit considerabil de judecători.

Intimatul a apreciat în hotărârea nr 631/28.03.2023 că sunt prioritare cererile de transfer formulate de 3 magistraţi care au primit avize favorabile, luând în considerare vechimea în funcţia de judecător şi specializarea acestora, deoarece în cadrul Curţii de Apel Craiova există necesitatea ocupării unor posturi vacante la secţia a II-a civilă, secţia I civilă şi secţia Penală.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 612 din Legea nr. 303/2004 stabilesc următoarele criterii de soluţionare a cererilor de transfer formulate de judecători/procurori:

a) motivele cuprinse în avizele consultative motivate şi punctele de vedere prevăzute la art. 60 alin. (1);

b) volumul de activitate al instanţei sau al parchetului de la care se solicită transferul şi la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele sau la parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora;

c) specializarea judecătorului sau a procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei sau al completului corespunzător specializării;

d) vechimea la instanţa sau la parchetul de la care se solicită transferul;

e) vechimea efectivă în funcţia de judecător sau, după caz, de procuror;

f) vechimea în gradul aferent instanţei sau parchetului la care se solicită transferul;

g) disponibilitatea de a activa în secţia sau în completul corespunzător specializării postului vacant;

h) domiciliul sau, după caz, reşedinţa solicitantului;

i) distanţa dintre domiciliul sau, după caz, reşedinţa şi sediul instanţei sau al parchetului la care funcţionează judecătorul sau procurorul şi posibilităţile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

j) starea de sănătate şi situaţia familială.

Este de observat că textul de lege nu prevede o ordine de prioritate a criteriilor de analiză a cererilor de transfer, astfel că examinarea solicitărilor de către Consiliul Superior al Magistraturii trebuie realizată prin raportare, în egală măsură, atât la criteriile referitoare la situaţia instanţelor/parchetelor implicate în procedură, cât şi la criteriile de ordin personal, tocmai pentru a se asigura un just echilibru între interesul public ce trebuie ocrotit şi drepturile ori interesele legitime private care pot fi lezate prin hotărârea administrativă.

Dintre acestea, ţinând seama de raportul care trebuie recunoscut între interesul general şi cel particular, cum prima categorie de criterii tinde să satisfacă interesul general, în timp ce a doua categorie vizează exclusiv interesul particular al solicitantului, în mod întemeiat trebuie verificată mai întâi situaţia instanţelor de la care, respectiv, către care, se solicită transferul.

Din acest punct de vedere, nu se contestă în cauză decizia Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători, care a analizat datele statistice ale instanţelor implicate în transfer, ci în discuţie este modul de exercitare a dreptului de apreciere în analiza situaţiei personale a contestatorului, prin raportare la relaţia dintre competenţa intimatului de a gestiona mobilitatea personalului din sistemul judiciar corespunzător nevoilor acestui sistem şi obligaţia acestuia de a asigura toate garanţiile necesare în exercitarea atribuţiilor legate de cariera magistraţilor, pentru respectarea principiului independenţei judecătorilor.

Examinând modalitatea în care aceste criterii au fost analizate în cazul cererii de transfer formulate de contestatoarea A., Înalta Curte constată că sunt întemeiate criticile expuse în contestaţie.

Un prim aspect avut în vedere de intimat îl constituie avizele care au fost acordate de preşedintele curţii de apel şi tribunalului implicate în procedura transferului.

Din modalitatea de soluţionare a cererilor de transfer de către CSM a reieşit că determinante în adoptarea soluţiilor au fost avizele primite din partea Curţii de Apel Craiova, dat fiind că cererile de transfer respinse au fost motivate generic, prin lipsa de personal.

Aşadar, transformând de fapt avizul pozitiv din partea Curţii de Apel Craiova într-o condiţie de admisibilitate a cererii de transfer, dacă nu chiar singura condiţie, Consiliul Superior al Magistraturii s-a îndepărtat de obligaţia CSM de a avea în vedere motivele cuprinse în avizele motivate şi punctele de vedere ale preşedinţilor curţilor de apel, aşa cum statuează art. 192 lit. a) din Legea 303/2022, ignorând în totalitate celelalte criterii prevăzute de art. 192 din Legea 303/2022 privind specializarea judecătorului, vechimea în cadrul secţiei, vechimea la instanţa de la care se solicită transferul, vechimea efectivă în funcţia de judecător, criterii care îmi erau favorabile.

Or, în contextul în care prioritar este doar avizul primit din partea Curţii de Apel, fără să se realizeze de către Consiliul Superior al Magistraturii o analiză a motivelor care au condus la acordarea acestora, sunt golite de conţinut dispoziţiile art. 188 alin. (1) din Legea nr. 303/2022 care dispune că transferul judecătorilor se aprobă, la cererea celor în cauză, de secţia de judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, transformând avizul negativ al Curţii, în fapt, în adevărate fine de neprimire.

De asemenea, intimatul arată că este preferat judecătorul cu vechime mai mare pentru a fi transferat, însă este ignorată vechimea în magistratură a contestatorului care este superioară magistratului căruia i s-a admis cererea.

Înalta Curte constată că este criticată soluţia de respingere a transferului în raport de criteriile aplicate la acel moment, precum şi de întreaga conduită a intimatului, prin selectarea pentru transfer a mai multor judecători în soluţionarea mai multor cereri succesive în detrimentul cererii sale, cu o vechime mai mică în magistratură, care, prin modul de apreciere a criteriilor de transfer a depăşit limitele rezonabile ale dreptului de apreciere al acestuia

Înalta Curte constată că secţia pentru judecători nu a analizat motivele contestatorului, respectiv modul în care, în fapt s-a accentuat deficitul de personal la secţia de la care au fost transfertaţi unii dintre magistraţii ale căror cereri erau în concurs.

Toate aceste aspecte, omise în cazul contestatorei, conduc la concluzia că intimatul nu a recurs la o analiză comparativă a cererilor de transfer la Curtea de Apel Craiova, iar modalitatea de examinare a cererilor denotă o aplicare inegală şi inconsecventă a criteriilor prevăzute de art. 612 din Legea nr. 303/2004, motive pentru care soluţia de respingere a cererii dispusă de Consiliul Superior al Magistraturii s-a făcut cu greşita aplicare a legii şi cu exces de putere.

Împrejurarea că intimatul beneficiază de o marjă largă de apreciere în emiterea unor astfel de acte cum este cel atacat în cauză nu poate conduce la concluzia că puterea decizională a instituţiei se poate manifesta independent de criteriile obiective sau de considerente de oportunitate, întrucât o astfel de hotărâre ar avea un caracter arbitrar.

Aşadar, motivul de nelegalitate a hotărârii contestate îl reprezintă încălcarea dispoziţiilor legale sub aspectul motivării şi al analizării obiective a tuturor criteriilor reglementate, în condiţiile în care respectiva normă juridică impune, fără echivoc, în analiza unei cereri de transfer, prin sintagma se au în vedere următoarele criterii, menţinerea unui just echilibru între criteriile de ordin obiectiv, referitoare la situaţia instanţelor/parchetelor implicate într-o procedură de transfer, şi criteriile de ordin personal ale solicitantului, ceea ce impune, ca şi premisă, analiza tuturor motivelor invocate în susţinerea unei cereri de transfer.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte are în vedere şi că nu i se poate imputa contestatoarei existenţa unor disfuncţionalităţi la nivelul instanţei la care îşi desfăşoară activitatea, de vreme ce gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul Consiliului Superior al Magistraturii, iar instabilitatea personalului la nivelul instanţei cu siguranţă nu îi este imputabilă, dat fiind că activează neîntrerupt în cadrul secţiei contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Dolj de aproape 16 ani (începând cu data de 01.09.2007), dobândind gradul profesional corespunzător curţii de apel de mai mult de 2 ani, în cadrul concursului de promovare pe loc a judecătorilor în funcţii de execuţie desfăşurat în perioada august - noiembrie 2020.

Faţă de acestea, Înalta Curte va constata că, prin hotărârea contestată nu s-a dat eficienţă criteriilor prevăzute la art. 612 din Legea nr. 303/2004, republicată, intimatul nu a analizat toate motivele cererii de transfer şi nu a putut să demonstreze că interesul public este în sensul respingerii cererii de transfer analizate.

Fără a nega dreptul de apreciere al intimatului, este evident că acest drept nu echivalează cu posibilitatea de a acţiona fără justificări legale, exercitarea acestui drept fiind supusă principiului proporţionalităţii care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea este obligată să îl apere şi drepturile sau interesele legitime şi rezonabile ale reclamantei.

Controlul de legalitate al instanţei de judecată, prevăzut de lege, trebuie să fie efectiv, cu alte cuvinte să poate conduce la un remediu, în ipoteza unui exces de putere din partea autorităţii, adică prin exercitarea dreptului de apreciere de către autoritatea pârâtă cu încălcarea drepturilor reclamantului ce vizează cariera de magistrat.

O autoritate administrativă dispune de puterea discreţionară (puterea de apreciere) atunci când are dreptul de a alege intre mai multe decizii, care trebuie să fie conforme cu legalitatea. Ea rămâne liberă de a aprecia oportunitatea în funcţie de circumstanţe, soluţia care îi pare mai bună adaptată la situaţie, legea în vigoare lăsându-i acesteia o marjă de autonomie în acest sens. Puterea discreţionară a administraţiei nu este un scop în sine. Acesta este, în termeni simplificaţi, un mijloc de realizare a obiectivului impus administraţiei.

Tocmai din acest raţionament, puterea discreţionară este un mijloc de bună administrare, noţiune ce vizează, implementarea, exercitarea cu succes a puterii discreţionare. Însă învestirea administraţiei prin lege cu puterea de a acţiona liber nu este o condiţie suficientă pentru o bună administrare. În plus, este nevoie de respectarea dreptului la bună administrare, drept fundamental al omului ce trebuie ocrotit în sistemul administraţiei publice.

Potrivit art. 6 Titlul I din versiunea consolidată a TFUE, aşa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea recunoaşte drepturile, libertăţile şi principiile enunţate în Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, proclamată de Parlamentul European, Consiliul Europei şi Comisiei Europene 2007/C 303/01, Uniunea Europeană, la art. 41 fiind prevăzut dreptul la bună administrare, iar potrivit acestei prevederi, orice persoană are dreptul de a beneficia, în ceea ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţilor Uniunii. Acest include în principal: a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să-i aducă atingere; b) dreptul oricărei persoane de a avea acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenţialitate şi secretul profesional şi comercial; c) obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.

O bună administrare înseamnă ca structurile administraţiei publice să facă tot ceea ce este posibil din punct de vedere legal pentru a obţine rezultate rezonabile şi echitabile în orice situaţie. Cercetarea administrativă a unei chestiuni include, în mod necesar, o analiză juridică, dar aceasta trebuie să arate, în primul rând, ce s-ar putea face - în condiţiile legii - pentru a obţine o soluţie echitabilă pentru cetăţean şi nu pentru a apăra, în mod rigid, poziţia administraţiei.

Respectarea obligaţiei de obiectivitate ce incumba autorităţii, în jurisprudenţa CJUE, este exprimata prin exigenta imparţialităţii ataşată principiului bunei administrări, exigenta sinonima obiectivităţii.

Astfel, în Hotărârea Schwiering (cauza C-321/85) CJUE a ataşat principiului bunei administrări obligaţia de imparţialitate a autorităţii atunci când ea statuează cu privire la o situaţie individuala. Aceasta obligaţie presupune ca administraţia sa tina cont nu numai de interesul pe care ea trebuie sa-l apere, care este interesul general al societăţii, ci deopotrivă şi de interesul persoanei vizata de decizia administraţiei.

Dreptul la un tratament echitabil impune "obligaţia ca instituţia competenta sa examineze cu imparţialitate toate elementele pertinente cazului în speţă (…)", aşa cum judecătorul arata în cauza C-269/90 Technische Universität München c. G.: "Dar, în cazurile în care instituţiile Comunităţii dispun de o astfel de putere de apreciere, respectarea garanţiilor conferite de ordinea juridica comunitara în procedurile administrative îmbracă o importanta cu atât mai mult fundamentala. Printre aceste garanţii figurează, în special, obligaţia pentru instituţia competenta de a examina, cu grija şi imparţialitate, toate elementele pertinente din cazul în speţă, dreptul persoanei interesate de a-si face cunoscut punctul sau de vedere ca şi cel de a avea o decizie motivata într-o maniera suficienta. Numai în acest fel Curtea poate verifica daca elementele de fapt şi de drept de care depinde exercitarea dreptului de apreciere sunt îndeplinite".

Oportunitatea actului administrativ se manifestă prin posibilitatea emitentului de a alege în mod subiectiv şi conjunctural momentul şi amploarea intervenţiei, soluţia sa corespunzând interesului concret pe care îşi propune să îl asigure. Apreciind oportunitatea faţă de anumite circumstanţe, emitentul trebuie să respecte limitele legale şi constituţionale. Oportunitatea văzută ca posibilitate de apreciere pe care legea o permite unei structuri administrative ţine de legalitatea actului, jurisprudenţa actuală consacrând această abordare.

Or, exercitarea marjei de apreciere trebuie să se facă în concordanţă cu principiile bunei administrări, astfel cum au fost expuse mai sus, pentru a putea emite decizii adecvate, în concordanţă cu realitatea faptică, măsurile autorităţilor să fie legale, nediscriminatorii şi proporţionale, adecvate scopului reglementării, pentru a nu conduce la restrângeri nejustificate ale drepturilor fundamentale.

În speţă, într-adevăr normele ce reglementează instituţia transferului judecătorilor conferă o vocaţie şi nu un drept, însă exercitarea marjei de apreciere de către Consiliul Superior al Magistraturii trebuie să respecte principiile dreptului la bună administrare, acesta având obligaţia de a examina, cu grija şi imparţialitate, toate elementele pertinente din cazul în speţă şi de a oferi petentului un tratament echitabil, prin raportare la situaţia sa şi a celorlalţi colegi care au formulat cereri de transfer, prin modul de soluţionare a cererii sale fiindu-i vătămat un interes legitim ce vizează cariera de magistrat.

În raport de aceste aspecte, este evident că nu poate scăpa analizei instanţei situaţia concretă a magistratului din punct de vedere al demersului său, a motivelor avute în vedere la soluţionarea negativă a celorlalte cereri pentru a-i oferi un tratament echitabil, prin raportare la situaţia sa şi a celorlalţi colegi care au formulat cereri de transfer.

Fără îndoială că situaţia personală a fiecărui magistrat căruia i s-a admis cererea de transfer nu poate fi pusă la îndoială că nu justifica decizia de transfer, însă ceea ce devine concludent este că, în analiza tuturor aspectelor relevante cazului în speţă, trebuie să se aibă în vedere, în primul rând dacă contestatoarea prezenta la rândul său argumente de natură suficientă de ordin personal care să fi justificat transferul, iar în cazul în speţă nu s-a contestat acest lucru, mai mult acesta îndeplinind şi criteriul vechimii neluat în considerare în soluţionarea cererilor sale, urmând ca ulterior să fie evaluată situaţia sa şi prin prisma necesităţii oferirii unei soluţii echitabile din perspectiva desfăşurării activităţii de magistrat în vederea înlăturării obstacolelor de ordin personal, dreptul la bună administrare obligând autoritatea competentă la o abordare pozitivă, printr-o analiză de ansamblu a situaţiei magistratului în cauză şi nu punctual prin soluţionarea fiecărei cereri în parte comparativ cu a celorlalte cereri formulate, în mod repetitiv.

Prin urmare, se constată o exercitare a dreptului de apreciere cu privire la situaţia personală a contestatorului, din perspectiva carierei magistratului prin raportare la atribuţiile intimatului privind mobilitatea personalului judiciar, de natură să vatăme interesele legitime ale acestuia, neadecvată scopului reglementării, care a condus la respingerea cererii

În raport de cele expuse anterior, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi a art. 611 alin. (7) din Legea nr. 303/2004 raportat la art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte va dispune admiterea contestaţiei, anularea Hotărârii nr. 631 din 28 martie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători şi obligarea intimatului Consiliul Superior al Magistraturii la emiterea unei hotărâri prin care să dispună transferul contestatoarei A. de la Tribunalul Dolj la Curtea de Apel Craiova.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite contestaţia formulată de contestatoarea A. împotriva Hotărârii nr. 631 din 28 martie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători.

Anulează Hotărârea nr. 631 din 28 martie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători şi obligă intimatul să emită o nouă hotărâre prin care să dispună transferul contestatoarei, de la Tribunalul Dolj la Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 30 ianuarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.