Local councillor's volunteer emergency service role upheld as incompatible; integrity assessment report confirmed

Şedinţa publică din data de 26 septembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată. Hotărârea primei instanţe

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti la 14 septembrie 2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 24.08.2022 întocmit în lucrarea nr. 12735/S/H din 16.03.2021 de către Agenţia Naţională de Integritate, ca netemeinic şi nelegal, şi să se constate inexistenţa unui conflict de interese între funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al Oraşului Buşteni, Judeţul Prahova şi funcţia de voluntar în cadrul Serviciului Voluntar pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Primăriei Oraşului Buşteni, Judeţul Prahova.

Prin sentinţa civilă nr. 71 din 26 aprilie 2023, Curtea de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, recurentul-reclamant susţine că sentinţa atacată a fost pronunţată cu aplicarea şi interpretarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză.

Sub un prim aspect, recurentul susţine că obiectul contractului de voluntariat îl constituie doar prestarea de activităţi de salvamont conform H.G nr. 77/2003, şi nu activităţile aferente situaţiilor de urgenţă prevăzute de Statutul din 8 decembrie 2005 privind personalul voluntar din serviciile de urgenţă voluntare aprobat prin H.G. nr. 1579/2005, aspecte ce rezultă, de altfel, şi din Adresa nr. x/04.02.2022 emisă de către B..

În acest sens, recurentul arată că, dintr-o eroare materială, la încheierea Contractului de voluntariat nr. x/30.06.2020 a fost preluat modelul de contract prevăzut în H.G. nr. 1579/2005, fiind inserată din eroare clauza prevăzută la pct. X-Dispoziţii Finale "Prevederile prezentului contract de voluntariat a fost completat în conformitate cu dispoziţiile H.G. 1579 din 8 dec. 2005 privind Statutul personalului voluntar din serviciile de urgenţă voluntare."

Însă, în mod greşit, instanţa de fond a respins această susţinere, reţinând faptul că prevederile contractului se completează cu dispoziţiile H.G. nr. 1579/2005 privind Statutul personalului voluntar din serviciile de urgenţă voluntare şi refuzând aplicarea dispoziţiilor H.G. nr. 77/2003 privind instituirea unor măsuri pentru prevenirea accidentelor montane şi organizarea activităţii de salvare în munţi.

O altă critică a hotărârii recurate vizează faptul că dispozitiile Legii nr. 161/2003 nu stabilesc incompatibilitate între funcţia de consilier local şi aceea de voluntar.

Mai mult, dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) prevăd în mod expres calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă.

Art. 2 alin. (1) din Statutul din 8 decembrie 2005 (*actualizat*) personalului voluntar din serviciile de urgenţă voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005 prevede că în sensul prezentului statut, prin voluntariat se înţelege activitatea de interes public desfăşurată benevol de persoane fizice în serviciile publice de urgenţă voluntare, în cadrul unor raporturi juridice, altele decât raportul juridic de muncă.

Astfel, în opinia recurentului, în mod greşit, instanţa de fond nu face diferenţa între contractul de muncă şi contractul de voluntariat, deşi aceste modalităţi diferite sunt prevăzute expres la art. 7 din H.G. nr. 77/2003 privind instituirea unor măsuri pentru prevenirea accidentelor montane şi organizarea activităţii de salvare în munţi.

Contractul de voluntariat nu întruneşte elementele prevăzute de Codul muncii la încheierea contractului individual de muncă şi nu poate fi asimilat în niciun caz acestui tip de contract, întrucât lipseşte un element fundamental şi anume, remunerarea salariatului.

În timp ce contractul individual de muncă este reglementat de Codul muncii, contractul de voluntariat face obiectul Legii voluntariatului nr. 195/2001.

Potrivit art. 7 lit. a) din H.G. nr. 77/2003 privind instituirea unor măsuri pentru prevenirea accidentelor montane şi organizarea activităţii de salvare din munţi, Serviciul public judeţean sau local SALVAMONT îşi constituie formaţiile prin încheierea de contracte de muncă, contracte de colaborare sau contracte de voluntariat cu fiecare salvator montan, în baza legislaţiei în vigoare.

Art. 18 din Statutul personalului voluntar din serviciile de urgenţă voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005 prevede că activitatea de voluntar într-un serviciu de urgenţă voluntar este incompatibilă cu exercitarea funcţiilor de primar, viceprimar, secretar al primăriei şi consilier local.

Recurentul apreciază că dispoziţiile art. 18 din H.G. nr. 1579/2005 trebuie interpretate prin raportare la dispozitiile art. 7 din H.G. nr. 77/2003, rezultând 3 situaţii diferite în ceea ce priveşte personalul formaţiunilor salvamont:

- încheierea de contracte de muncă, caz în care devine incidentă situaţia de incompatibilitate prevăzută în art. 88 din Legea nr. 161/2003 şi art. 18 din H.G. nr. 1579/2005, situaţie la care face referire pârâta ANI, dar care nu este aplicabilă în situaţia recurentului;

- încheierea de contracte de colaborare, situaţie în care nu sunt aplicabile prevederile art. 88 din Legea nr. 161/2003 şi art. 18 din H.G. nr. 1579/2005.

- încheierea de contracte de voluntariat, situaţie în care se află recurentul şi pentru care nu sunt aplicabile prevederile art. 88 din Legea nr. 161/2003 şi art. 18 din H.G. nr. 1579/2005.

Or, activitatea Formaţiunii Salvamont Buşteni este reglementată tocmai de aceste dispoziţii legale, astfel cum rezultă din Contractul de voluntariat nr. x/30.06.2020.

De asemenea, recurentul susţine că, în mod greşit, instanţa de fond face confuzie între indemnizaţia de periculozitate şi indemnizaţia de hrană acordată formaţiunii SALVAMONT, prevăzute de art. 19 din H.G. nr. 77/2003, şi salariul primit în baza unui contract de muncă.

În ceea ce priveşte indemnizaţia de periculozitate acordată formaţiunii SALVAMONT, recurentul arată că aceasta se acordă raportat la numărul şi durata intervenţiilor, iar, în activitatea desfăşurată, personalul Salvamont Busteni îşi expune viaţa unor riscuri naturale majore, reprezentat de pericolul avalanşelor, desprinderilor de pietre din stânci, alunecărilor de gheţari.

Referitor la indemnizaţia de hrană, aceasta se acordă raportat la numărul intervenţiilor şi este echivalentă cu baremul de hrană al sportivilor de performanţă. Efortul fizic necesar unei intervenţii la altitudini mari, pe trasee cu lungimi de zeci de kilometri în condiţii de temperatură ce uneori depăşesc -250 C necesită adesea eforturi fizice uriaşe din partea personalului SALVAMONT.

Cu privire la suma totală încasată din activitatea de voluntar în cadrul Formaţiunii Salvamont, respectiv suma de 19.263 RON pentru perioada 26.10.2020 şi 22.10.2021, recurentul arată că, pentru desfăşurarea activităţii de salvare, personalul voluntar are diverse cheltuieli cu echipamentul necesar intervenţiei, cheltuieli care nu sunt acoperite de către bugetul local şi care depăşesc adeseori sumele încasate de voluntar reprezentând indemnizaţia de periculozitate şi indemnizaţia de hrană.

În continuare, recurentul arată că, în mod greşit, instanţa de fond a respins argumentele sale referitoare la faptul că dispoziţiile art. 18 din Statutul personalului voluntar din serviciile de urgenţă voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005, sunt nelegale şi neconstituţionale, întrucât modifică un act normativ aprobat de Parlament, respectiv Legea nr. 161/2003 şi O.U.G. nr. 57/2019 - Codul administrativ.

În opinia recurentului, prin H.G. nr. 1579/2005 se modifica dispoziţiile cuprinse în Legea nr. 161/2003, în sensul adăugării unei noi situaţii de incompatibilitate, respectiv între calitatea de voluntar şi cea de consilier local.

Or, conform prevederilor constituţionale, un act normativ adoptat de către Parlament - Legea nr. 161/2003 nu poate fi modificat printr-o hotărâre de guvern, respectiv H.G. nr. 1579/2005.

3. Apărările formulate

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, apreciind că cererea de recurs nu îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute de art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., întrucât argumentele prezentate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ., nefiind altceva decât o reiterare a argumentelor expuse la fond prin cererea de chemare în judecată; în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4. Aspecte procesuale

Astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului, constatând că acesta conţine critici ce pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu motivele invocate prin recurs, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/24.08.2022 al Agenţiei de Integritate.

Prin raportul contestat, s-a reţinut că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, prin încălcarea dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei şi art. 18 din Statutul personalului voluntar din serviciile de urgenţă voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005, deoarece în perioada 26.10.2020 (data validării mandatului de consilier local) - 22.10.2021 (data răspunsului transmis de către Primăria Buşteni), reclamantul a exercitat, simultan, funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al Oraşului Buşteni, judeţul Prahova şi funcţia de voluntar în cadrul Serviciului Voluntar pentru Situaţii de Urgenţă Buşteni.

Soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

După cum rezultă din raportul de evaluare contestat, în urma parcurgerii procedurii de evaluare în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 176/2010, din analiza documentaţiei transmise de instituţiile competente, au rezultat elemente referitoare la existenţa unei stări de incompatibilitate în sarcina recurentului-reclamant generate de deţinerea simultană - începând cu data de 26.10.2020 şi până la 22.10.2021, atât a funcţiei de consilier local în cadrul Consiliului Local al Oraşului Buşteni, judeţul Prahova, cât şi funcţia de voluntar în cadrul Serviciului Voluntar pentru Situaţii de Urgenţă Buşteni.

În acest fel, s-a apreciat că au fost încălcate prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, conform cărora, funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv, precum şi cele ale art. 18 din Hotărârea de Guvern nr. 1579/2005 pentru aprobarea Statutului personalului voluntar din serviciile de urgenţă voluntare care prevăd că activitatea de voluntar într-un serviciu de urgenţă voluntar este incompatibilă cu exercitarea funcţiilor de primar, viceprimar, secretar al primăriei şi consilier local.

Înalta Curte apreciază că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut încălcarea prevederilor legale privind regimul incompatibilităţilor, care au fost avute în vedere de instanţa de fond şi analizate judicios în considerentele sentinţei atacate.

Astfel, în recursul formulat, recurentul a invocat, ca o primă critică, faptul că obiectul contractului de voluntariat îl constituie doar prestarea de activităţi de salvamont conform H.G nr. 77/2003, nicidecum activităţile aferente situaţiilor de urgenţă prevăzute de Statutul din 8 decembrie 2005 privind personalul voluntar din serviciile de urgenţă voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005 şi, doar printr-o eroare materială, la încheierea Contractului de voluntariat nr. x/30.06.2020, a fost preluat modelul de contract prevăzut în H.G. nr. 1579/2005.

Din analiza contractului de voluntariat nr. x/30.06.2020, Înalta Curte reţine că, potrivit punctului X - Dispoziţii finale, prevederile contractului se completează cu dispoziţiile H.G. nr. 1579/2005 privind Statutul personalului voluntar din serviciile de urgenţă voluntare. În executarea contractului de voluntariat, voluntarul se subordonează conducerii beneficiarului voluntariatului cu care a încheiat contractul.

Înalta Curte constată că, deşi obiectul contractului îl constituie prestarea de activităţi de salvamont conform H.G. nr. 77/2003, respectiv prevenirea accidentelor montane, nu este exclusă natura contractului de voluntariat, la punctul X din contract fiind prevăzută aplicabilitatea expresă a H.G. nr. 1579/2005.

De altfel, activităţile de voluntariat pot fi diverse, prestarea de activităţi de prevenire a accidentelor montane fiind una din multiplele activităţi de voluntariat.

Prin urmare, având în vedere că orice contract aflat în circuitul civil cuprinde o serie de drepturi şi obligaţii pe care părţile contractante şi le asumă prin semnare, manifestarea de voinţă fiind aptă de a produce de efecte juridice, nu poate fi primită critica recurentului de excludere de la aplicare a dispoziţiilor H.G. nr. 1579/2005 pe motiv că, dintr-o eroare materială, a fost inserată clauza contractuală existentă la pct. X din contractul de voluntariat.

De asemenea, instanţa de control observă că, din organigrama şi statul de funcţii aprobată prin Hotărârea nr. 115/2019, reiese că Serviciul Voluntar pentru Situaţii de Urgenţă Buşteni funcţionează în cadrul Consiliului Local al Oraşului Buşteni, astfel că dubla calitate a recurentului, de voluntar şi consilier local, generează incompatibilitatea prevăzută de art. 18 din Hotărârea de Guvern nr. 1579/2005 pentru aprobarea Statutului personalului voluntar din serviciile de urgenţă voluntare.

Critica recurentului vizând faptul că, în mod greşit, instanţa de fond nu face diferenţa între contractul de muncă şi contractul de voluntariat, este nefondată, instanţa de fond realizând o analiză concretă şi corectă a diferenţelor semnificative dintre contractul individual de muncă şi contractul de voluntariat tipic, neremunerat.

Potrivit art. 3 lit. d) din Legea nr. 78/2014, contractul de voluntariat este o conventie încheiată între un voluntar şi organizaţia-gazdă, în temeiul căreia prima parte se obligă să presteze o activitate de interes public, fără a fi remunerată, iar cea de-a doua se obligă să ofere o activitate adecvată solicitării sau pregătirii voluntarului.

Prin urmare, voluntarul, în virtutea contractului de voluntariat încheiat, trebuie să presteze o activitate de interes public, fără a fi remunerat.

Contractul individual de muncă este contractul în temeiul căruia o persoană fizică, denumită salariat, se obligă să presteze munca pentru şi sub autoritatea unui angajator, persoană fizică sau juridică, în schimbul unei remuneraţii denumite salariu, reieşind în mod clar caracterul oneros al acestui tip de act juridic bilateral.

După cum a susţinut şi recurentul, este certă existenţa unor diferenţe între contractul individual de muncă şi contractul de voluntariat tipic, celui din urmă lipsindu-i caracterul oneros, dar, în acelaşi timp, statutul de personal voluntar în Serviciul de urgenţă implică şi o componentă patrimonială, constând, între altele, în dreptul voluntarului de a primi compensaţii în bani, conform art. 7 lit. q) din Statutul adoptat prin H.G. nr. 1579/2005.

Astfel, potrivit dispoziţiilor de la punctul X - Drepturi şi obligaţii generale ale părţilor lit. d) din Contractul de voluntariat nr. x/30.06.2020, voluntarul are dreptul să beneficieze de compensaţii în bani pentru timpul efectiv de lucru la intervenţii, precum şi la celelalte activităţi conform Statutului personalului voluntar din serviciile de urgenţă voluntare.

În baza contractului de voluntariat, în perioada 01.07.2020 - 31.08.2021, recurentul A., în calitate de voluntar, a încasat de la Consiliul Local Buşteni, compensaţii în bani în valoare de 19.263 RON, pentru timpul efectiv de lucru prestat la intervenţii şi la celelalte activităţii prevăzute în programul Serviciul voluntari pentru situaţii de urgenţă, aspect necontestat de către recurent.

Deşi recurentul realizează o comparaţie între 2 instituţii juridice distincte, respectiv contractul individual de muncă şi contractul de voluntariat, menţionând că partea din contractul de voluntariat, care desfăşoară activitatea din proprie iniţiativă şi în mod liber, nu va beneficia de o contraprestaţie, această regulă de principiu nu operează şi în cazul voluntariatului în serviciile de urgenţă.

În realitate, din situaţia factuală, rezidă contrariul, recurentul fiind remunerat cu suma de 19.263 ron pentru timpul efectiv de lucru prestat la intervenţii.

Aşa fiind, în acord cu prima instanţă, Înalta Curte reţine că, raportat la specificitatea contractului de voluntariat şi la caracterul gratuit al acestuia, caracterul remunerat al contractului nr. x/30.06.2020 face ca acesta să nu fie un contract voluntar tipic ce se caracterizează prin aspectul neoneros.

În ceea ce priveşte critica recurentului referitoare la faptul că instanţa de fond confundă indemnizaţia de periculozitate şi indemnizaţia de hrană acordată formaţiunii SALVAMONT cu salariul primit în baza unui contract de muncă, Înalta Curte reţine că instanţa de fond nu a utilizat sintagma de salariu, ci a analizat contractul de voluntariat prin prisma trăsăturilor tipice pe care trebuie să le îndeplinească, respectiv activitate fără remuneraţie.

Mai mult, calificarea remuneraţiei încasate de recurent în temeiul contractului de voluntariat ca fiind indemnizaţie de periculozitate şi indemnizaţie de hrană echivalentă cu baremul de hrană al sportivilor de performanţă, sunt aspecte noi, care nu au fost invocate în faţa instanţei de fond, dar care nu modifică existenţa încălcării dispoziţiilor legale privind incidentul de integritate al incompatibilităţii reglementat de prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 coroborate cu prevederile art. 18 din H.G. nr. 1579/2005.

Referitor la susţinerea recurentului în sensul că dispoziţiile art. 18 din Statutului personalului voluntar din serviciile de urgenţă voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005 sunt nelegale şi neconstitutionale, întrucât prin H.G. nr. 1579/2005 se modifică un act normativ aprobat de Parlament, respectiv Legea nr. 161/2003 şi O.U.G. nr. 57/2019 - Codul administrativ, în sensul adăugării unei noi situaţii de incompatibilitate, respectiv între calitatea de voluntar şi cea de consilier local, Înalta Curte reţine că H.G. nr. 1579/2005 nu a adus modificării Legii cadru nr. 161/2003, identificarea şi stabilirea existenţei incidentului de integritate efectuându-se prin aplicarea şi interpretarea corectă a dispoziţiilor legale prevăzute de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 coroborate cu prevederile art. 18 din Hotărârea de Guvern nr. 1579/2005 pentru aprobarea Statutului personalului voluntar din serviciile voluntare de urgenţă.

Astfel cum în mod judicios a reţinut şi prima instanţă, chiar dacă O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ face trimiteri la actul normativ reprezentat de Legea nr. 161/2003, acest aspect nu este de natură a înlătura incompatibilităţile stabilite în diferite statute ale altor profesii sau activităţi, în speţă, incompatibilitatea stabilită de art. 18 din Statutul personalului voluntar din serviciile de urgenţă voluntare, aprobat prin H.G. nr. 1579/2005.

Dispoziţiile legale menţionate anterior sunt suficient de clare şi previzibile în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate prevăzută de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 şi art. 18 din Hotărârea de Guvern nr. 1579/2005 pentru aprobarea Statutului personalului voluntar din serviciile voluntare de urgenţă, astfel că susţinerile recurentului nu pot acoperi nerespectarea dispoziţiilor legale.

Regimul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcţii publice sau demnităţi publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situaţia incompatibilităţii sau de conflictul de interese în care se află persoanele cărora li se aplică aceste reglementari.

Înalta Curte constată că instanţa de fond, în mod corect, a reţinut faptul că, în cauză, sunt îndeplinite condiţiile pentru generarea unei stări de incompatibilitate în sarcina recurentului.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile recurentului sunt neîntemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. fiind nefondat.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Nefiind întrunite motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, urmează să respingă recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 71 din 26 aprilie 2023 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 26 septembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.