Public servant candidacy as statutory trigger for service suspension and incompatibility, independent of active electoral campaign participation

Şedinţa publică din data de 26 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 08 septembrie 2022, sub nr. x/2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/19.08.2022, solicitând anularea raportului de evaluare.

2. Hotărârea atacată în cauză

Prin sentinţa civilă nr. 27 din 06 martie 2023, Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată contestaţia formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 27 din 06 martie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

Recurentul-reclamant a învederat, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 514 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 57/2019, în condiţiile în care obligaţia sa de a anunţa angajatorul cu privire la dorinţa de a-şi suspenda raportul de serviciu pe perioada campaniei electorale ar fi devenit incidentă doar în situaţia în care ar fi participat efectiv la campania electorală pentru ocuparea funcţiei de consilier local, lucru ce nu s-a întâmplat, acesta neparticipând efectiv la campania electorală, nefăcând niciun demers efectiv privind campania electorală, fiind doar ales pe lista de consilieri locali propuşi la alegerile locale a partidului din care face parte.

A.N.I. nu a făcut nicio dovadă, deşi avea obligaţia să o facă, prin care să demonstreze că a participat, că a făcut vreun demers electoral, în campania electorală pentru alegerile locale ce au avut loc în toamna anului 2020, simpla acceptare de a candida la alegerile locale din data de 27 septembrie 2020 neputând echivala cu faptul că a participat la campania electorală, aşa cum în mod greşit a interpretat şi reţinut instanţa de fond.

Referitor la cea de-a doua situaţia de incompatibilitate identificată de intimata-pârâtă, constând în aceea că ar fi continuat exercitarea funcţiei publice deţinută încă 35 de zile, deşi a candidat la alegerile locale şi a fost ales în funcţia de consilier local, în intervalul cuprins între data de 29 septembrie 2020 (ziua în care a început suspendarea de drept a raportului de serviciu) şi data de 02 noiembrie 2020, chiar dacă raportul său de serviciu era suspendat de drept conform dispoziţiilor art. 513 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, încălcând astfel dispoziţiile art. 97 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispoziţiile art. 513 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2019, în raportul de evaluare A.N.I. nu arată în ce fel a continuat exercitarea funcţiei deţinute încă 35 de zile după ce a fost ales în funcţia de consilier local, nearătând concret ce acte a făcut şi ce demersuri a întreprins în calitate de funcţionar public după ce a fost ales consilier local, în condiţiile în care raportul său de serviciu în calitate de funcţionar public era suspendat de drept, pentru perioada exercitării funcţiei de consilier local, conform art. 513 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2019.

Incompatibilitatea între funcţia publică şi calitatea de consilier local operează din momentul constituirii consiliului local, din momentul învestirii sale în calitatea de consilier local şi nu din momentul finalizării alegerilor locale, până în momentul învestirii în calitatea de consilier local nedeţinând această funcţie. Cu alte cuvinte, incompatibilitatea operează de la data exercitării efective a calităţii de consilier local şi nu de la data finalizării alegerilor locale. Recurentul-reclamant a precizat faptul că a încetat această stare de incompatibilitate înăuntrul termenului de 15 zile prevăzut de art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, termen care curge din momentul învestirii în calitate de consilier local şi nu din momentul finalizării alegerilor locale.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu consecinţa menţinerii ca temeinică şi legală a hotărârii recurate.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, reţinând următoarele considerente:

Potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

În fapt, prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a identificat în ceea ce îl priveşte pe reclamantul A. - funcţionar public în cadrul Primăriei oraşului Tg. Bujor, jud. Galaţi şi consilier local (viceprimar) pentru mandatul 2020 - 2024 al oraşului Tg. Bujor, jud. Galaţi, elemente de încălcare a legislaţiei privind regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în calitate de funcţionar public, deşi candidatura sa pentru alegerile locale din data de 27 septembrie 2020 a fost admisă, nu şi-a suspendat raportul de serviciu, la iniţiativa sa, pe durata campaniei electorale şi până în ziua ulterioară alegerilor, respectiv intervalul 28 august 2020 - 28 septembrie 2020, situaţie de incompatibilitate prevăzută de dispoziţiile art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, coroborate cu prevederile art. 514 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 57/2019.

De asemenea, s-a reţinut că, deşi a candidat la alegerile locale din data de 27 septembrie 2020, fiind ales în funcţia de consilier local pentru mandatul 2020 - 2024 al oraşului Tg. Bujor, jud. Galaţi, a continuat să exercite funcţia publică deţinută timp de încă 35 de zile, în intervalul cuprins între data de 29 septembrie 2020 (ziua în care a început suspendarea de drept a raportului de serviciu) şi data de 02 noiembrie 2020, chiar dacă raportul său de serviciu era suspendat de drept, potrivit dispoziţiilor art. 513 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2019, situaţie de incompatibilitate prevăzută de art. 97 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 161/2003, coroborat cu art. 513 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2019.

Prin sentinţa recurată, acţiunea privind anularea raportului de evaluare a fost respinsă, reclamantul reiterând aspecte prezentate în faţa primei instanţe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Criticile formulate în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurentul-reclamant a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat/aplicat greşit dispoziţiile art. 513 alin. (1) lit. b) şi ale art. 514 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 57/2019, precum şi ale art. 97 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, sunt nefondate.

Potrivit Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare:

"Art. 97 - (1) Funcţionarul public poate candida pentru o funcţie eligibilă sau poate fi numit într-o funcţie de demnitate publică.

(2) Raportul de serviciu al funcţionarului public se suspendă:

a) pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales;

b) până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a fost ales sau numit."

Conform O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ:

"Art. 514 - Suspendarea raportului de serviciu la iniţiativa funcţionarului public

(1) Raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public în următoarele situaţii: (...)

h) pentru participare la campania electorală, pe durata campaniei electorale şi până în ziua ulterioară alegerilor;

(2) Pentru situaţiile prevăzute la alin. (1) lit. a) şi c) funcţionarul public este obligat să informeze autoritatea sau instituţia publică anterior cu cel puţin 15 zile lucrătoare înainte de incidenţa acestora. Pentru situaţiile prevăzute la alin. (1) lit. d), e), g), h) şi j) funcţionarul public este obligat să informeze autoritatea sau instituţia publică cu cel puţin 5 zile lucrătoare înainte de incidenţa situaţiilor prevăzute la alin. (1). Pentru situaţiile prevăzute la alin. (1) lit. b), f) şi i), informarea se înaintează autorităţii sau instituţiei publice la data luării la cunoştinţă de către funcţionarul public de incidenţa motivului de suspendare, respectiv în termenul prevăzut la art. 415 alin. (3). (…)".

De asemenea, potrivit Legii nr. 115/2015 din 19 mai 2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali:

"Art. 64 - Campania electorală începe cu 30 de zile înainte de data desfăşurării alegerilor şi se încheie în ziua de sâmbătă care precedă data alegerilor, la ora 7:00."

Din interpretarea logico-juridică a acestor dispoziţii legale rezultă că este suficientă calitatea de candidat pentru naşterea situaţiei de incompatibilitate, fără a fi fost necesar ca în calitate de candidat să se implice activ în campania electorală, astfel că nu era necesar ca intimata-pârâtă să aducă dovezi în sensul participării active a recurentului-reclamant în campania electorală.

În cauză, situaţia de fapt reţinută în raportul de evaluare este necontestată: reclamantul a fost numit la data de 27 august 2020, prin dispoziţia Primarului nr. 261/27.08.2020, în funcţia publică de execuţie de inspector clasa I, grad profesional asistent, gradaţia 5, în cadrul Compartimentului Administrarea Domeniului Public, a candidat şi a fost ales pentru funcţia de consilier local pe lista B. şi nu a solicitat suspendarea raportului de serviciu.

Contrar susţinerilor reclamantului, acesta s-a aflat în situaţia de incompatibilitate reţinută prin raportul de evaluare contestat, astfel cum în mod corect a reţinut prima instanţă.

Art. 97 din Legea nr. 161/2003 face parte din Secţiunea a 5-a a Legii- Incompatibilităţi privind funcţionarii publici. Art. 97 alin. (2) din lege consacră o incompatibilitate temporară a funcţionarului public (pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales, respectiv până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a fost ales sau numit.), exercitarea funcţiei publice fiind incompatibilă cu calitatea de candidat pentru o funcţie eligibilă.

Aşadar, incompatibilitatea reţinută în sarcina reclamantului există între exercitarea funcţiei publice şi calitatea de candidat pentru o funcţie eligibilă, independent de acţiunile şi activităţile pe care le-a desfăşurat sau nu în vederea alegerii în funcţia pentru care a candidat şi a fost ales. Legea nr. 161/2003 reglementează incompatibilităţi atât în legătură cu acţiuni/activităţi, cât şi în legătură cu existenţa altor calităţi, în acest din urmă caz fără să existe condiţia exercitării efective a unei din acţiunile/activităţile care caracterizează respectiva calitate, motiv pentru care nici nu era necesar pentru existenţa stării de incompatibilitate ca reclamantul să fi participat în mod activ la campania electorală.

Chiar dacă art. 514 din Codul administrativ prevede că raportul de serviciu se suspendă pentru participarea la campania electorală, incompatibilitatea există în considerarea calităţii de candidat pentru o funcţie eligibilă, iar nu a acţiunilor/activităţilor pe care funcţionarul public intenţionează să le realizeze în campania electorală.

Or, ambele acte normative, atât Legea nr. 161/2003, cât şi Codul administrativ, prevăd că raportul de serviciu se suspendă pe durata campaniei electorale şi până în ziua ulterioară alegerilor, iar nu doar pe durata campaniei electorale. Campania electorală se încheie în ziua de sâmbătă care precedă data alegerilor, la ora 7:00, astfel că există o perioadă de trei zile ulterioară campaniei electorale în care raportul de serviciu trebuie de asemenea suspendat, ceea ce susţine cele reţinute în mod corect de prima instanţă în sensul că incompatibilitatea este independentă de acţiunile desfăşurate sau nu de funcţionarul public în campania electorală şi este determinată de calitatea de candidat pentru o funcţie eligibilă.

Dispoziţiile referitoare la incompatibilităţile funcţionarilor publici din Legea nr. 161/2003 se coroborează cu cele cuprinse în Codul administrativ, astfel cum rezultă din prevederile art. 80 din Legea nr. 161/2003, care prevăd că "Incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile prezentului titlu."

Din prevederile legale aplicabile speţei rezultă foarte clar obligaţia funcţionarului public de execuţie de a solicita suspendarea raporturilor de serviciu în situaţia în care intenţionează să participe la campania electorală, nerespectarea acestei obligaţii generând o situaţie de incompatibilitate.

Înalta Curte apreciază ca fiind necesară şi suficientă simpla deţinere a ambelor calităţi pentru a fi în prezenţa unei stări de incompatibilitate. Condiţionările impuse funcţionarilor publici în legătură cu manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor politice se reduc la perioada în care aceştia se află în exercitarea funcţiei publice, nefiind la alegerea persoanei evaluate şi, totodată, impun acesteia o anumită conduită, cu consecinţa intervenirii unei sancţiuni în cazul nerespectării legii.

În orice caz, campania electorală, ca ansamblu de acţiuni şi manifestări menite a populariza un program personal, se realizează nu numai de candidaţi, ci şi de/prin partidele politice, alianţele politice, alianţele electorale sau organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri, astfel că orice acţiune/activitate a partidului pe listele căruia candidează un funcţionarul public este una care realizează campanie electorală pentru funcţionarul respectiv. Chiar şi din poziţia de candidat independent funcţionarul public este în aceeaşi situaţie de incompatibilitate, întrucât poate face obiectul contra-campaniei din partea contracandidaţilor săi. Suspendarea raportului de serviciu este menită a menţine în rândul populaţiei aparenţa de imparţialitate şi obiectivitate a funcţionarului public în exercitarea funcţiei, aparenţă care poate fi afectată în contextul în care candidează pentru o funcţie eligibilă, chiar dacă nu se implică activ şi în campania electorală. Aşadar, această suspendare nu are scopul de a facilita funcţionarului public realizarea campaniei electorale.

Dincolo de aceste consideraţii teoretice, Înalta Curte constată că din actele dosarului de fond rezultă cu certitudine că avea cunoştinţă de candidatura sa, acesta exprimându-şi acordul în mod neechivoc acordul în acest sens, dovadă fiind înscrisul aflat la fila x din volumul II al dosarului de fond, denumit "Declaraţie de acceptare a candidaturii", prin care recurentul-reclamant A. a declarat că acceptă să candideze la alegerile locale din data de 27 septembrie 2020 pentru funcţia de consilier local al oraşului Tg. Bujor, jud. Galaţi şi că întruneşte condiţiile prevăzute de lege pentru a candida, asumându-şi astfel tot ce decurge din calitatea de candidat la alegerile locale.

Nu în ultimul rând, referitor la perioada 28 septembrie 2020 - 03 noiembrie 2020, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, instanţa de control judiciar constată că în mod corect a reţinut judecătorul fondului existenţa stării de incompatibilitate şi pentru această perioadă.

Astfel cum s-a reţinut şi anterior, dispoziţiile art. 97 din Legea nr. 161/2003 denotă intenţia legiuitorului de a institui starea de incompatibilitate chiar de la data demarării campaniei electorale pentru funcţia eligibilă, acesta fiind momentul de la care raportul de serviciu se impunea a fi suspendat, la iniţiativa reclamantului, în condiţiile art. 97 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Aşadar, starea de incompatibilitate apare din momentul în care funcţionarul public înţelege să candideze la funcţia eligibilă, acesta fiind motivul pentru care se impune funcţionarului să solicite suspendarea raportului de serviciu, suspendare care încetează în ziua ulterioară alegerilor dacă persoana care candidează nu este aleasă.

În ipoteza în care candidatul este ales, raportul de serviciu va fi în continuare suspendat, tocmai pentru a se evita apariţia unei stări de incompatibilitate evidente, potrivit art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003, până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a fost ales sau numit.

Or, în cauză, deşi se impunea a fi suspendat la iniţiativa reclamantului încă de la momentul manifestării voinţei de a participa la campania electorală, raportul de serviciu a continuat până la data de 03 noiembrie 2020, când a fost ales într-o funcţie de demnitate publică, respectiv cea de viceprimar, potrivit Hotărârii Consiliului Local al oraşului Tg. Bujor nr. 72/03.11.2020, iar prin Dispoziţia nr. 364/03.11.2020 dată de Primarul oraşului Tg. Bujor s-a constatat intervenită suspendarea de drept a raportului de serviciu a reclamantului, fiind lipsit de relevanţă dacă şi cum persoana respectivă îşi îndeplineşte efectiv în acest timp sarcinile aferente funcţiei publice sau celei eligibile, în raport de dispoziţiile art. 94 alin. (1) şi (2) lit. a), precum şi ale art. 97 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 161/2003.

Fiind imperative, aceste dispoziţii legale nu sunt la alegerea subiecţilor de drept cărora li se adresează, impunând o anumită conduită, constând în depunerea de către destinatarii normei a cererii de suspendare din funcţia publică deţinută, cu consecinţa intervenirii unei sancţiuni în cazul nerespectării acesteia.

În concluzie, hotărârea instanţei de fond este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 27 din 06 martie 2023 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 27 din 06 martie 2023 a Curţii de Apel Galati -contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 26 iunie 2024.