Judicial inability to annul normative acts for discrimination; recruitment competition eligibility criteria and excess of power in administrative discretion

Şedinţa publică din data de 23 ianuarie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bihor la data de 20 septembrie 2022, ulterior declinată Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul Judeţean de Jandarmi Bihor, Inspectoratul General al Jandarmeriei Române şi Ministerul Afacerilor Interne, anularea în parte a actului administrativ reprezentând metodologia de concurs si intitulat "ANUNŢ" privind organizarea concursului pentru ocuparea unor posturi de ofiţer de execuţie vacante, prin rechemare în activitate sau încadrare directă, în specialitatea auto în cadrul Inspectoratului de Jandarmi Bihor - ofiţer specialist II, poziţia 79 din statul de organizare al unitarii, prin eliminarea criteriului de admisibilitate a participării la concurs referitor la cadrele militare/poliţişti în activitate, respectiv înlăturarea notei în care se arată:

"Cadrele militare şi poliţiştii în activitate, nu pot participa la concurs"; anularea în parte a actului administrativ normativ reprezentat de Ordinul M.A.I. nr. 177/2016, alin. (4) al articolului nr. 1 din Anexa 2 Secţiunea 1, prin eliminarea expresiei "altele decât cele care au calitatea de cadru militar/poliţist", articol care stă la baza metodologiei de concurs şi a actului intitulat "Anunţ" privind organizarea concursului pentru ocuparea unor posturi de ofiţer de execuţie vacante, prin rechemare în activitate sau încadrare directă, în specialitatea auto în cadrul Inspectoratului de Jandarmi Judeţean Bihor -ofiţer specialist II, poziţia 79 din statul de organizare al unităţii, condiţionând participarea la concurs de lipsa calităţii de cadru militar sau de poliţist şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată

În subsidiar, reclamantul a solicitat şi suspendarea executării actului administrativ constând în metodologia de concurs (suspendarea concursului), act intitulat "ANUNŢ" privind organizarea concursului pentru ocuparea unor posturi de ofiţer de execuţie vacante, prin rechemare în activitate sau încadrare directă, în specialitatea auto în cadrul Inspectoratului de Jandarmi Bihor - ofiţer specialist II, poziţia 79 din statul de organizare al unitarii, însă numai în ceea ce priveşte desfăşurarea concursului în judeţul Bihor, până la soluţionarea definitivă a acţiunii pe fond.

Acest petit al acţiunii reclamantului a fost disjuns de Tribunalul Bihor, fiind constituit dosarul nr. x/2022, soluţionat prin respingerea ca rămasă fără obiect a cererii de suspendare formulate de reclamant.

Prin cererea depusă în data de 21.10.2022 în dosarul Tribunalului Bihor, reclamantul şi-a modificat acţiunea, solicitând şi anularea concursului desfăşurat în judeţul Bihor pentru ocuparea unor posturi de ofiţer de execuţie vacante, prin rechemare în activitate sau încadrare directă, în specialitatea auto în cadrul Inspectoratului de Jandarmi Bihor - ofiţer specialist II, poziţia 79 din statul de organizare al unităţii si obligarea pârâţilor de radul 1 si 2 la organizarea unui nou concurs pentru acelaşi post vacant, cu respectarea dreptului său de a participa la concurs în mod nediscriminatoriu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 109 din 28 aprilie 2023 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne, invocată prin întâmpinare referitor la primul capăt de cerere introductivă şi s-a respins acest petit al acţiunii formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul M.A.I., ca fiind formulat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

S-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Inspectoratului de Jandarmi Judeţean Bihor, invocată prin întâmpinare referitor la ambele capete de cerere introductivă şi s-a respins acţiunea introductivă formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul I.J.J. Bihor, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

S-au respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi tardivităţii plângerii prealabile, invocate de pârâţi prin întâmpinări.

S-a admis acţiunea formulată şi modificată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Bihor, Inspectoratul General al Jandarmeriei Române, Ministerul Afacerilor Interne, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi B..

S-a dispus anularea în parte a actului administrativ intitulat "ANUNŢ" reprezentând metodologia de concurs şi privind organizarea concursului pentru ocuparea unor posturi de ofiţer de execuţie vacante, prin rechemare în activitate sau încadrare directă, în specialitatea auto, în cadrul Inspectoratului de Jandarmi Judeţean Bihor - ofiţer specialist II, poziţia 79 din statul de organizare al unitarii, prin eliminarea criteriului de admisibilitate a participării la concurs cuprins în Nota potrivit căreia:

"Cadrele militare, respectiv poliţiştii, în activitate, nu pot participa la concurs".

S-a dispus anularea în parte a actului administrativ normativ reprezentat de Ordinul MAI nr. 177/2016, mai precis alin. (4) al articolului 1 din Anexa 2, Secţiunea 1, prin eliminarea expresiei "altele decât cele care au calitatea de cadru militar/poliţist".

S-a dispus anularea concursului desfăşurat în judeţul Bihor pentru ocuparea unor posturi de ofiţer de execuţie vacante, prin rechemare în activitate sau încadrare directa, în specialitatea auto în cadrul Inspectoratului de Jandarmi Judeţean Bihor - ofiţer specialist II, poziţia 79 din statul de organizare al unităţii şi obligarea pârâţilor Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Bihor şi Inspectoratul General al Jandarmeriei Române la organizarea unui nou concurs pentru acelaşi post vacant, cu respectarea dreptului reclamantului de a participa la concurs în mod nediscriminatoriu.

Au fost obligaţi pârâţii Inspectoratul General al Jandarmeriei Române şi Ministerul Afacerilor Interne la plata către reclamant a sumei de 2.000 RON fiecare, reprezentând cheltuieli de judecată.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 au formulat recurs pârâţii Inspectoratul General al Jandarmeriei Române şi Ministerul Afacerilor Interne.

3.1. Recurentul - pârât Inspectoratul General al Jandarmeriei Române a solicitat admiterea recursului în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ. pentru următoarele considerente:

- instanţa de fond a soluţionat cauza ţinând cont doar de poziţia reclamantului, iar hotărârea pronunţată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, cuprinde motive contradictorii şi străine de natura cauzei, motive de casare ce se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

- instanţa de fond şi-a însuşit părerea intimatului fără a analiza dispoziţiile legale, aşa cum au fost prevăzute de către legiuitor, cărora le-a dat o interpretare proprie, nemotivarea unei hotărâri judecătoreşti echivalând practic cu soluţionarea procesului fără a intra în fondul acţiunii, de natură să justifice casarea cu trimitere spre rejudecare. O astfel de hotărâre devine arbitrară şi nu permite exercitarea controlului judiciar, obligând la o casare cu trimitere;

- totodată, s-a arătat că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, motiv de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

- nota din Anunţ contestată este în acord cu dispoziţia prevăzută la art. 1 alin. (4) din Anexa nr. 2 la Ordinul M.A.I. nr. 177/2016, cauza producerii unei eventuale vătămări intimatului aparţinând doar Ministerului Afacerilor Interne, care a emis prevederea legală, astfel că nu poate fi reţinută nicio culpă în sarcina pârâtului sub acest aspect, iar instanţa nu îi poate imputa I.G.J.R. faptul că a respectat o prevedere legală şi valabilă la momentul organizării concursului;

- s-a apreciat că M.A.I. are calitate procesual pasivă în toate cauzele în care concursurile s-au organizat de către structurile subordonate ierarhic în baza Ordinului M.A.I. nr. 177/2016;

- acţiunea în anulare are legătură cu fondul cauzei, fiind direct legată de pretinsa vătămare, fapt pentru care Ministerul Afacerilor Interne nu poate fi scos din cauză, deoarece raportul juridic dedus judecăţii impune menţinerea acestuia şi faţă de capătul 1 de cerere;

- totodată, s-a arătat că aceleaşi considerente sunt aplicabile şi faţă de I.J.J. Bihor, beneficiarul concursului, instanţa de fond admiţând în mod greşit şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a I.J.J. Bihor întrucât postul este prevăzut în statul de organizare al acestei unităţi pârâte, astfel că, fiind vorba despre un singur post, doar această din urmă unitate poate să organizeze un alt concurs ca urmare a dispoziţiei instanţei, potrivit art. 7 alin. (1) din Anexa 3 la Ordinul M.A.I. nr. 177/2016;

- în plus, conform procedurii de concurs reglementate de Ordinul M.A.I. nr. 177/2016, respingerea participării intimatului reclamant la concurs a fost dispusă de I.J.J. Bihor, prin comisia de concurs/recrutare constituită la nivelul acesteia, situaţie de fapt identică cu cea în care se află I.G.J.R. faţă de M.A.I. raportat la Ordinul M.A.I. nr. 177/2016, aspect ce relevă o contradictorialitate cu privire la soluţionarea excepţiilor procesuale pasive ale LI J. Bihor şi M.A.I. faţă de fondul litigiului;

- instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că există mai multe modalităţi de ocupare a unui post, dar nici de faptul că nu există nici un temei pentru a dispune organizarea unui nou concurs, în condiţiile în care concursurile se organizează cu aprobarea prealabilă a ministrului afacerilor interne;

- totodată, este posibil ca I.J.J. Bihor să-şi ocupe această funcţie, competenţa de numire în funcţia în cauză aparţinând exclusiv acestei unităţi şi nu I.G.J.R.;

- astfel, în cauza de faţă, nu se poate reţine nici o culpă a I.G.J.R., unitate care a organizat concursul cu respectarea dispoziţiilor legale incidente de la acel moment, fapt pentru care stabilirea calităţii procesual pasive asupra chestiunii de fond exclusiv în sarcina pârâtului I.G.J.R. este vădit nelegală, deoarece procedura de concurs în cauză nu se limitează doar la un anunţ ci la mai multe activităţi desfăşurate atât de M.A.I. cât şi de I.J.J. Bihor;

- pe fond, contrar reţinerilor instanţei, s-a arătat că susţinerile reclamantului nu se circumscriu dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 şi nici nu sunt indicate persoanele aflate în situaţii comparabile, care sunt tratate în mod diferit datorită apartenenţei lor la una dintre categoriile prevăzute în textul de lege. Prevederea legală se referă la toate persoanele care au calitatea de cadru militar/poliţist, prin urmare nu există nici o discriminare pentru reclamant, raportat la aceasta categorie profesională a poliţiştilor.

- mai mult, reclamantul nu a indicat nici un posibil criteriu de discriminare şi nici legătura de cauzalitate între tratamentul diferit pretins, respectiv nu a făcut dovada unei discriminări în condiţiile în care acesta are posibilitatea de a ocupa un post vacant prin transfer;

- instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că anunţul de concurs nu este un act administrativ care să poată fi contestat în condiţiile legii contenciosului administrativ, că nu există nici o prevedere legală care să prevadă acest lucru şi nici nu a reţinut vreo dispoziţie legală încălcată, neexistând o motivare în acest sens, aspect ce rezultă din respingerea dosarului de concurs de către comisia de concurs/recrutare de la nivelul I.J.J. Bihor, act administrativ emis de această pârâtă, care ar fi trebuit contestat în mod expres;

- prin urmare, instanţa de fond trebuia să constate că, în lipsa solicitării de anulare a respingerii candidaturii intimatului-reclamant de către comisia de recrutare de la nivelul beneficiarului/I.J.J. Bihor prin care s-a produs pretinsa vătămare, acţiunea acestuia de anulare a prevederii din Ordinul M.A.I. şi a Anunţului I.G.J.R. este inadmisibilă.

Pentru toate aceste considerente, s-a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

Totodată, s-a solicitat menţinerea dispoziţiilor hotărârii recurate care nu contravin prezentului recurs.

3.2. Recurentul - pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat recurs întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ. pentru următoarele motive de nelegalitate:

- instanţa a pronunţat hotărârea cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material cu privire la soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile, cu privire la capătul doi al acţiunii;

- judecătorul fondului a încălcat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea 554/2004, stabilind că reclamantul a dovedit îndeplinirea cerinţei prevăzute de lege fără să mai aştepte rezultatul soluţionării plângerilor, motiv pentru care s-a solicitat, în rejudecare, respingerea acţiunii ca inadmisibilă;

- de asemenea, s-a apreciat că instanţa a pronunţat o hotărâre prin care a interpretat în mod greşit prevederile art. 1 alin. (4) din Anexa nr. 2 la Ordinul nr. 177/2016, textul anulat de instanţă neavând rolul de a îl discrimina pe intimatul-reclamant, acesta reflectând o variantă de a accede în sistem, o posibilitate care vizează atragerea persoanelor din afara sistemului şi nu mutarea unui poliţist/militar dintr-o unitate în cadrul alteia;

- prin concursul organizat s-a urmărit, spre deosebire de metoda de recrutare regăsită la art. (1) alin. (2) - recrutarea din sursă internă, creşterea numărului de poliţişti/cadre militare pentru acoperirea deficitului de personal din cadrul Ministerul Afacerilor Interne;

- se remarcă faptul că nu se poate justifica nici existenţa excesului de putere astfel cum este definit la art. 2 alin. (1) lit. n) din legea contenciosului administrativ, unitatea organizatoare optând pentru una dintre modalităţile de recrutare în funcţie de necesităţile de personal;

- în ceea ce priveşte apărările pârâţilor privind procedura transferului şi cea a trecerii în rezervă, cu posibilitatea participării la concurs, s-a arătat că instanţa le-a respins fără a arăta raţionamentul juridic sau logic, fiind astfel incident motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

- instanţa de fond a aplicat greşit prevederile art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, fiind important a se observa că pentru toţi potenţialii candidaţi la concurs condiţiile erau aceleaşi, astfel că textul de lege indicat nu are aplicabilitate în prezenta cauză;

- persoanele care deţin statutul de cadru militar/poliţist au un regim juridic distinct cu drepturile şi obligaţiile aferente, spre deosebire de persoanele civile, categoriile menţionate neaflându-se în situaţii similare şi, prin urmare, o eventuală situaţie discriminatorie nu poate fi reţinută;

- raportat la jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi Curţii Europene a Drepturilor Omului, dispoziţiile art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 implică, pentru analiza diferenţierii, compararea a două situaţii, or, în speţă, nu se poate reţine că s-a aplicat un tratament diferenţiat la situaţii juridice identice;

- în cazul de faţă nu există un tratament diferit deoarece ordinul contestat nu face decât să enumere modalităţile de recrutare a cadrelor militare, iar alegerea uneia dinte acestea este opţiunea unităţii organizatoare a concursului, raportat la nevoile de personal ale structurii;

- totodată, sentinţa recurată este nelegală, nefiind suficient motivată, întrucât prima instanţă nu a indicat normele de nivel superior nerespectate de ordinul atacat, condiţii de anulare a actului administrativ;

- pentru a putea fi dovedită nelegalitatea unui act administrativ trebuie examinate temeiurile de drept în baza şi în aplicarea căreia a fost emisă norma respectivă. Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 177/2016 a fost elaborat şi emis în baza şi în aplicarea prevederilor Legii nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 41, art. 176 alin. (3) şi (5) şi art. 339 alin. (3) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare şi ale Hotărârii Guvernului nr. 510/1998 privind aprobarea Metodologiei-cadru pentru gestionarea resurselor umane în administraţia publică centrală, acte normative de nivel superior, cu respectarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative;

- din cuprinsul cererii de chemare în judecată rezultă că reclamantul nu a adus niciun argument care să dovedească nelegalitatea actului normativ atacat ci doar a afirmat că "această prevedere este nelegală şi discriminatorie" afirmaţie irelevantă soluţionării cauzei.

Pe cale de consecinţă, pentru toate considerentele arătate, s-a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii primei instanţe şi, în rejudecare, admiterea excepţiei inadmisibilităţii, iar în subsidiar, respingerea acţiunii ca neîntemeiate.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul - reclamant A. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

Referitor la motivele invocate de recurentul pârât Ministerul Afacerilor Interne privind excepţia inadmisibilităţiii recursului pentru lipsa plângerii prealabile precum şi pentru promovarea acţiunii în lipsa unui răspuns la plângerea prealabilă, a arătat că a depus dovada efectuării acestor demersuri, a depus plângerile prealabile precum si dovada recepţion[rii lor de către recurenţi. Vătămarea s-a produs la data respingerii candidaturii, dată la care s-a născut şi interesul de a ataca actul administrativ.

Referitor la susţinerea potrivit căreia a avut loc o organizare a concursului în raport cu nevoile de personal ale structurii, a arătat că nu se poate pretinde că nevoile unităţii impun angajarea unui debutant fără experienţă şi cu capacitate profesionala restrânsă, în defavoarea opţiunii încadrării, cu aceeaşi remuneraţie, a unui specialist. Deficitul de personal se acoperă începând cu funcţiile de jos în sus, nu invers.

În ceea ce priveşte posibilitatea transferului, invocată fără temei de pârâţi, s-a arătat că nu s-a probat existenţa vreunei sesiuni de transfer între minister şi A.N.P., acesta vizând oricum funcţii cu statut similar, reclamantul fiind încadrat pe post de subofiţer.

Sintagmele reclamate sunt discriminatorii în raport de participanţii care nu au calitatea de cadre militare sau poliţişti, întrucât accesul la procedura de concurs este blocat.

În ceea ce priveşte susţinerea că sentinţa nu este suficient motivată, în sensul că legalitatea actului atacat se verifică în raport de actul normativ imediat superior si de actele care au stat la baza emiterii acestuia, a învederat că în cuvântul pe fond a indicat instanţei că Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 care stă la baza emiterii ordinului de ministru atacat a fost încălcată, respectiv art. 3 lit. a) din lege, şi anume principiul echităţii, art. 16 din Constituţia României şi art. 14 din Convenţia Europeana a drepturilor Omului, precum şi O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea si sancţionarea tuturor formelor de discriminare.

Cu privire la calitatea procesuală pasivă a pârâţilor, s-a arătat că hotărârea este temeinică şi motivată, iar aspectele invocate privind executarea acesteia nu sunt relevante în cauză.

Un aspect invocat pentru prima oară în recurs reprezintă critica privind lipsa calităţii de act administrativ a Anunţului, critică nefondată raportat la definiţia prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Concluzionând, s-a arătat că metodologia de concurs pentru ocuparea unor posturi de ofiţeri vacante în specialitatea auto, este nelegală şi discriminatorie, fiind încălcate astfel O.G. nr. 137/2000, art. 16 din Constituţia României, art. 14 din CEDO si art. 3 lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, pentru că prevede criterii de participare la concurs bazate pe lipsa calităţii de cadru militar sau de poliţist, în loc să se aibă în vedere pregătirea profesională, C.V.-ul şi calificarea concurenţilor.

4.2. Intimatul - pârât Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Bihor a depus întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursurilor, rejudecarea fondului şi respingerea în integralitate a acţiunii.

A reiterat concluziile susţinute în faţa instanţei de fond privind excepţia lipsei calităţii procesuale pentru capetele 1 şi 2 din cerere, excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi excepţia tardivităţii plângerii prealabile.

Pe fondul cauzei, s-a arătat că raţionamentul prevederilor regăsite la art. 1 alin. (4) din Anexa 2 din O.M.A.I. nr. 177/2016 îl constituie atragerea în sistem a persoanelor care nu fac parte din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională, pentru persoanele care fac parte din acest sistem existând procedura transferului.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile pârâţilor sunt întemeiate, în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate:

5.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, reclamantul este încadrat pe un post de funcţionar public cu statut special, având gradul profesional de agent principal de penitenciare (conducător auto), în cadrul Penitenciarului Oradea.

În opinia reclamantului, metodologia de concurs pentru ocuparea unor posturi de ofiţeri vacante în specialitatea auto este nelegală şi discriminatorie, pentru că prevede criterii de participare la concurs bazate pe lipsa calităţii de cadru militar sau de poliţist, în loc să ţină cont de pregătirea profesională, C.V. şi calificarea concurenţilor.

Potrivit Anunţului de concurs atacat:

"Cadrele militare şi poliţiştii în activitate nu pot participa la concurs", prevederea având ca temei dispoziţiile Ordinului MAI 177/2016, care, în art. 1 alin. (4) din Secţiunea 1 a Anexei 2 stipulează:

"Recrutarea în vederea încadrării directe are drept scop identificarea şi atragerea persoanelor care îndeplinesc condiţiile legale, criteriile specifice şi cerinţele pentru ocuparea posturilor vacante, altele decât cele care au calitatea de cadru militar/poliţist".

5.2. Prealabil analizării motivelor de recurs, Înalta Curte aminteşte că acţiunea în contencios administrativ este supusă unor termene şi condiţii prevăzute în Legea nr. 554/2004 şi în C. proc. civ., astfel că, de regulă, instanţa de recurs nu poate examina chestiuni de drept noi, invocate direct în calea de atac.

Instanţa constată că problema verificării caracterului de act administrativ al "Anunţului" din perspectiva dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, reprezintă, de fapt, o excepţie de fond nouă, formularea acesteia în aceste condiţii fiind interzisă expres din coroborarea prevederilor art. 478 alin. (2) şi 494 din C. proc. civ.

Faţă de aceste considerente, observând însă şi caracterul pur formal al invocării şi motivării excepţiei, fiind evident că "Anunţul" este actul producător de efecte juridice, Înalta Curte urmează să înlăture criticile recurentului - pârât. De altfel, argumentaţia recurentului a fost construită pe ideea lipsei "culpei" în elaborarea Anunţului, în condiţiile în care acesta reprezintă doar o reiterare a dispoziţiilor cuprinse în ordinul atacat, aspecte care constituie susţineri asupra fondului, iar nu un fine de neprimire.

Totodată, referitor la excepţiile reiterate prin întâmpinare de intimatul - pârât Inspectoratul Judeţean de Jandarmi Bihor, Înalta Curte constată, că excepţia tardivităţii depunerii plângerii prealabile a dobândit, prin nerecurare, autoritate de lucru judecat, urmând ca susţinerile referitoare la lipsa calităţii procesuale pasive şi la excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru plângerea prealabilă să fie analizate în măsura în care fac obiectul recursurilor formulate de recurenţii - pârâţi Inspectoratul General al Jandarmeriei Române şi Ministerul Afacerilor Interne, astfel cum rezultă din pct. 3.1. şi 3.2. al prezentei decizii.

5.3. În ceea ce priveşte cadrul procesual, din perspectiva modului de soluţionare a excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive, aspect care formează obiectul recursului Inspectoratului General al Jandarmeriei Române încadrat în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., se observă că cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, conţine 3 capete de cerere, respectiv, anularea Anunţului privind organizarea concursului pentru ocuparea unor posturi de ofiţer de execuţie vacante emis de Inspectoratul General al Jandarmeriei Române, anularea actului administrativ normativ reprezentat de Ordinul emis de M.A.I. nr. 177/2016 şi cererea privind anularea concursului formulată în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Bihor şi Inspectoratul General al Jandarmeriei Române şi organizarea unui concurs nou.

Legea nr. 554/2004 conţine definiţiile unor termeni specifici contenciosului administrativ şi care conturează foarte clar specificul raporturilor juridice procesuale în materie, respectiv acela că părţile unui astfel de raport sunt persoana vătămată, pe de o parte şi autoritatea administrativă emitentă a actului vătămător, pe de altă parte, calitatea procesuală derivând din capacitatea administrativă de a emite acte administrative cu caracter individual sau normativ.

Or, prima instanţă a stabilit în mod corect cadrul procesual, stabilind că, în ceea ce priveşte cererea de anulare a Anunţului, act administrativ individual, nici pârâtul Ministerul Afacerilor Interne şi nici Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Bihor nu au calitate procesuală pasivă.

Totodată, referitor la dispoziţia instanţei privind obligarea pârâţilor Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Bihor şi Inspectoratul General al Jandarmeriei Române la organizarea unui nou concurs pentru acelaşi post vacant, Înalta Curte reţine că nu se poate reţine calitatea procesuală pasivă a pârâtului Ministerul Afacerilor Interne, nici raportat la calitatea sa de ordonator principal de credite şi nici din perspectiva dispoziţiilor art. 161 din Legea nr. 554/2004 care reglementează strict "Introducerea în cauză a funcţionarului care a elaborat actul".

În aceste condiţii, criticile recurentului - pârât Inspectoratul General al Jandarmeriei Române nu pot fi reţinute, recursul urmând a fi respins sub acest aspect şi menţinută sentinţa instanţei de fond sub aspectul dezlegării date excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne şi a Inspectoratului de Jandarmi Judeţean Bihor.

5.4. În ceea ce priveşte criticile celor două recursuri subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte, contrar susţinerilor recurenţilor - pârâţi, constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., ce are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată de prima instanţă, a fost îndeplinită.

Criticile recurentului - pârât Inspectoratul General al Jandarmeriei Române privind reţinerea de către instanţa de fond a unor motive străine de natura cauzei sunt nefondate din dublă perspectivă, pe de o parte, întrucât modalitatea în care instanţa de fond răspunde argumentelor susţinute de părţi nu poate fi încadrată în acest caz de casare, iar, pe de altă parte, întrucât cerinţa textului de lege prevede ca hotărârea să cuprindă "numai motive străine de natura cauzei" pentru a putea fi atrasă casarea sentinţei.

Instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000.

Referitor la modalitatea în care instanţa a argumentat, sau a argumentat insuficient respingerea criticilor pârâtelor referitoare la posibilitatea reclamantului de a urma procedura transferului prevăzută de art. 1 alin. (5) din Ordinul 177/2016 şi art. 2 alin. (1) din Legea nr. 145/2019 privind statutul poliţiştilor de penitenciare, sau a trecerii în rezervă potrivit art. 196 din Legea nr. 154/2019, reţine Înalta Curte că raţionamentul recurenţilor este greşit, întrucât nemotivarea, ca viciu de formă care atrage nulitatea hotărârii, nu reprezintă o obligaţie a instanţei de judecată de a combate toate argumentele prezentate.

În egală măsură, împrejurarea că instanţa de fond a reţinut argumentele din cererea de chemare în judecată şi nu a valorificat motivele pârâţilor, este consecinţa logică a soluţiei pronunţate, fiind de subliniat în acest context că, întotdeauna, considerentele instanţei vor fi în opoziţie cu argumentele unei părţi sau a unor părţi, atunci când, urmare hotărârii pronunţate, partea va fi căzută în pretenţii.

De altfel, Înalta Curte constată că prin criticile invocate de recurenţi subsumate acestui motiv de recurs se susţine că instanţa de fond nu a indicat normele de drept cu forţă superioară avute în vedere la anularea actelor, aspecte care vizează, în fapt, greşita interpretarea şi aplicare a dispoziţiilor legale şi se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

5.5. Nefondate sunt şi motivele de recurs privind respingerea excepţiei inadmisibilităţii faţă de lipsa plângerii prealabile, în condiţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Reţine Înalta Curte că din înscrisurile depuse în şedinţa de judecată din data de 07.02.2023 reiese că reclamantul a formulat plângerile prealabile împotriva actelor a căror anulare parţială o solicită, fiind depusă şi dovada înregistrării acestora la oficiul poştal, respectiv data de 19.09.2022.

Împrejurarea că reclamantul a depus acţiunea în instanţă în data de 20.09.2022, fără să mai aştepte rezultatul soluţionării plângerilor prealabile, nu e de natură a se aprecia acţiunea reclamantului ca fiind inadmisibilă, sancţiunea care ar opera în ipoteza neîmplinirii unui termen sau condiţie suspensivă fiind prematuritatea cererii.

Însă, în condiţiile în care pe parcursul procesului, anterior întregirii cadrului procesual, s-au depus răspunsurile negative emise de pârâţii Inspectoratul General al Jandarmeriei Române şi Inspectoratul Judeţean de Jandarmi Bihor, respectiv a expirat termenul de răspuns în ceea ce-l priveşte pe pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, reţinerea prematurităţii acţiunii apare ca fiind disproporţionată, având în vedere că finalitatea procedurii prealabile administrative poate fi socotită îndeplinită.

5.6. Motivele de recurs întemeiate pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt însă întemeiate pentru următoarele considerente:

Analizând cererea de chemare în judecată, prima instanţă a reţinut că dispoziţiile din Anunţul de concurs potrivit cărora:

"Cadrele militare şi poliţiştii în activitate nu pot participa la concurs", precum şi cele din art. 1 alin. (4) din Secţiunea 1 a Anexei 2 potrivit cărora:

"Recrutarea în vederea încadrării directe are drept scop identificarea şi atragerea persoanelor care îndeplinesc condiţiile legale, criteriile specifice şi cerinţele pentru ocuparea posturilor vacante, altele decât cele care au calitatea de cadru militar/poliţist", întrunesc condiţiile unui act/faptă de discriminare, în ceea ce priveşte existenţa unui tratament diferenţiat, manifestat prin deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, nejustificat obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop nu sunt adecvate şi necesare, cerinţa nefiind proporţională.

A reţinut curtea de apel incidenţa dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, astfel cum au fost acestea interpretate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale reprezentată de Decizia nr. 790 din 23 noiembrie 2021, precum şi în raport de principiile nediscriminării şi egalităţii de tratament reglementate prin Directiva Consiliului nr. 2000/78/CE de creare a unui cadru general în favoarea egalităţii de tratament în ceea ce priveşte încadrarea în muncă şi ocuparea forţei de muncă.

Instanţa de control judiciar nu poate reţine încălcarea acestor dispoziţii observând că acţiunea în anulare formulată a vizat exclusiv pretinsul tratament discriminatoriu raportat la prevederile unui act normativ (ca legislaţie secundară), respectiv Ordinul M.A.I. nr. 177/2016.

Aminteşte Înalta Curte că anularea unui act administrativ normativ nu poate fi dispusă de instanţele de judecată având ca temei invocarea unei situaţii de discriminare, împrejurare care se impune în aplicarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1325 din 4 decembrie 2008, prin care s-a stabilit, printre altele, că dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituţionale în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.(...)"

Curtea Constituţională, analizând constituţionalitatea textelor de lege prin prisma dispoziţiilor art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1), art. 126 alin. (6) şi art. 146 din Constituţie, a stabilit că:

"Parlamentul şi, prin delegare legislativă, în condiţiile art. 115 din Constituţie, Guvernul au competenţa de a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală. Instanţele judecătoreşti nu au o asemenea competenţă, misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţia, potrivit art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală, adică de a soluţiona, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor lor subiective".

În acelaşi sens sunt şi deciziile Curţii Constituţionale nr. 818, 819, 820 şi 821 din 3 iulie 2008, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008, prin care s-a statuat că instanţele judecătoreşti nu au competenta să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

Reţine Înalta Curte că, din definiţia actului administrativ prevăzută de legiuitor la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, rezultă condiţiile de validitate ale acestuia, care se subordonează obligaţiei emiterii acestuia în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare.

Astfel, instanţa de contencios administrativ este chemată să verifice concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora au fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

În acest sens, se reţine că din preambulul Ordinului ministrului afacerilor interne nr. 177/2016, rezultă că acesta a fost elaborat şi emis în baza şi în aplicarea prevederilor Legii nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 41, art. 176 alin. (3) şi (5) şi art. 339 alin. (3) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare şi ale Hotărârii Guvernului nr. 510/1998 privind aprobarea Metodologiei-cadru pentru gestionarea resurselor umane în administraţia publică centrală, acte normative de nivel superior, cu respectarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Văzând cadrul normativ mai sus expus, Înalta Curte constată că anularea ordinului atacat şi a actului subsecvent poate fi dispusă doar dacă prin emiterea acestora s-a produs reclamantului o vătămare într-un drept, conform definiţiei prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile exercitării dreptului de apreciere cu exces de putere (art. 2 alin. (1) lit. n), prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Cu alte cuvinte, intimatul - reclamant nu poate invoca discriminarea ca motiv de anulare a unui act administrativ normativ, ci nelegalitatea actului în condiţiile Legii contenciosului administrativ.

Din verificarea cererii de chemare în judecată formulate de reclamantul A. reiese că solicitarea de anulare a metodologiei de concurs şi a Ordinului MAI nr. 177/2016 a vizat exclusiv aprecierea ca discriminatoriu a criteriului impus pentru participarea la concursul de recrutare din sursă externă, respectiv acela de a nu fi cadru militar sau poliţist, acestea reprezentând limitele învestirii instanţei.

Nici în ceea ce priveşte încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 1/2011 a educaţiei naţionale nu rezultă critici concrete de nelegalitate, fiind invocate dispoziţiile art. 3 lit. a) care definesc principiul echităţii - în baza căruia accesul la învăţare se realizează fără discriminare.

În plus, ca şi condiţie de validitate a actului administrativ, legalitatea acestuia implică şi oportunitatea, derivând din capacitatea pe care o are organul administrativ de a alege soluţia care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut.

În exercitarea puterii sale discreţionare, în limitele şi în vederea îndeplinirii obiectivelor stabilite prin actele normative cu forţă juridică superioară incidente în materie, autorităţile dispun de o marjă de apreciere, iar numai în cazul în care dreptul de apreciere ar fi exercitat abuziv, prin încălcarea limitelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor subiective ori intereselor legitime private, s-ar putea vorbi despre un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, iar actul administrativ ar fi anulabil.

Ordinul M.A.I. nr. 177/2016 privind activitatea de management resurse umane în unităţile militare ale Ministerului Afacerilor Interne reglementează prin Anexa 2 - Secţiunea 1 Dispoziţii generale cu privire la recrutare, art. 1, modalităţile de recrutare, respectiv: la alin. (1) Recrutarea pentru admiterea în instituţiile de învăţământ, la alin. (2) Recrutarea din sursă internă, la alin. (3) Recrutarea în vederea rechemării în activitate, la alin. (4) Recrutarea în vederea încadrării directe, iar la alin. (5) Recrutarea în vederea transferului, astfel că susţinerile intimatului - reclamant privind restrângerea dreptului de a participa la proceduri de recrutare nu sunt întemeiate, în condiţiile în care acesta nu poate opune un drept concret încălcat, prevăzut de un act normativ, altul decât cele cu caracter general.

Cum dispoziţia criticată din Anunţul de participare reprezintă o redare fidelă a textului din Ordinul M.A.I. nr. 177/2016, nu se poate reţine, nici cu privire la acesta, nelegalitatea sa.

În acest sens, constată Înalta Curte că nu se poate vorbi de un exces de putere din partea autorităţilor pârâte, în sensul art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, privind încălcarea unui interes particular faţă de cel public, întrucât alegerea, într-o anumită procedură cum este cea contestată în concret de reclamant, a unei anumite forme de recrutare dintre cele prevăzute în textul redat, se situează în marja de apreciere a organizatorului examenului.

În plus, se reţine că alegerea formei de Concurs pentru ocuparea unor posturi de ofiţer de execuţie vacante, prin rechemare în activitate sau încadrare directă (în condiţiile alin. (3) şi (4) mai sus redate), are o justificare obiectivă, fiind generată de politica de resurse umane a structurii organizatoare, structura de resurse umane din cadrul unei unităţi elaborând strategia şi politicile de resurse umane privind recrutarea, analiza posturilor şi planificarea resurselor umane, managementul organizatoric şi asigurând, potrivit prevederilor actelor normative în vigoare, încadrarea personalului necesar pe posturile prevăzute în statele de organizare/statele de funcţii ale unităţii, potrivit normelor de competenţă.

Prin urmare, dincolo de justificarea criteriului privind "calificarea concurenţilor" invocat de intimatul - reclamant, unitatea are în vedere lipsa de personal şi nevoia de atragere în cadrul Ministerului Afacerilor Interne de personal din surse externe, intenţie care se poate desprinde şi dintr-o altă cerinţă impusă de Anunţul de participare, cum ar fi aceea ca un candidat să nu fi atins la data desfăşurării concursului vârsta standard de pensionare.

Raportat la conţinutul reglementării cuprinse în actul normativ contestat precum şi în Anunţul de participare, Înalta Curte apreciază că actele sunt emise în temeiul unor atribuţii legale, în limitele de competenţă, fiind justificate de considerente obiective, ceea ce exclude teza unui exces de putere.

Pentru considerentele expuse în prezenta hotărâre, constatând că sentinţa pronunţată de curtea de apel reprezintă rezultatul unei greşite aplicări a dispoziţiilor legale, respectiv cele reprezentate de prevederile O.G. nr. 137/2000 şi ale art. 2, 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va dispune casarea în parte a acesteia, menţinând soluţia dispusă asupra excepţiilor invocate de pârâţi, iar în rejudecare, va respinge acţiunea reclamantului ca nefondată, argumentele expuse în cererea de chemare în judecată nefiind apte să probeze nelegalitatea actelor administrative atacate.

Constatând că intimatul - reclamant este căzut în pretenţii, în temeiul art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., va dispune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată, însă doar în măsura dovedirii acestora în condiţiile art. 452 din C. proc. civ., respectiv a taxelor de timbru achitate, reţinând că nota de şedinţă depusă de intimatul - pârât Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Bihor nu este însoţită de o chitanţă în dovedirea cheltuielilor de transport, reprezentând doar o estimare a cuantumului acestora.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată şi, în rejudecare, va respinge acţiunea ca nefondată, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate privind soluţionarea excepţiilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de recurenţii-pârâţi Inspectoratul General al Jandarmeriei Române şi Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 109 din 28 aprilie 2023 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul General al Jandarmeriei Române, Ministerul Afacerilor Interne, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi B., ca nefondată.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate privind soluţionarea excepţiilor.

Obligă intimatul - reclamant la plata către recurenţii - pârâţi Ministerul Afacerilor Interne şi Inspectoratul General al Jandarmeriei Române a sumei de 200 de RON fiecare, reprezentând taxa de timbru.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 23 ianuarie 2024.