Trade union federation's bid to suspend research project competition orders fails; appellate court upholds refusal, citing lack of well-founded case and imminent damage.

Şedinţa publică din data de 6 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 19 iunie 2023 sub nr. x/2023 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Federaţia Sindicală A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării Inovării şi Digitalizării suspendarea executării Ordinelor MCID nr. 20667/31.05.2023 şi nr. 20668/31.05.2023 şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu soluţionarea prezentului litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1469 pronunţată la 29 septembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active şi excepţia lipsei de interes ca neîntemeiate şi a respins cererea de suspendare formulată de către reclamantul FEDERAŢIA SINDICALĂ A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL CERCETĂRII INOVĂRII ŞI DIGITALIZĂRII, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1469 pronunţate la 29 septembrie 2023 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs FEDERAŢIA SINDICALĂ A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea cererii de suspendare a executării Ordinelor MCID nr. 20667/31.05.2023 şi nr. 20668/31.05.2023.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta - reclamantă a adus următoarele critici:

- instanţa de fond a respins în mod greşit cererea de suspendare, reţinând, în esenţă că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

Din considerentele Curţii de Apel Bucureşti nu se înţelege dacă cele două ordine de ministru, respectiv Ordinele MCID nr. 20667 şi 20668/2023 sunt acte administrative cu caracter individual sau acte administrative cu caracter normativ. Consideră că acest aspect este crucial şi trebuia calificat de către judecătorul fondului, întrucât nu prejudiciază fondul.

- judecătorul fondului a încălcat şi aplicat greşit dispoziţiile incidente cauzei, respectiv prevederile art. 3 şi art. 11 din Legea nr. 24/2000, art. 7 din Legea nr. 52/2003, punctul 8.3 lit. i) şi l) din Anexa la H.G. nr. 1188 din 29 septembrie 2022, art. 90 lit. b) din Legea nr. 367/2022 privind dialogul social.

Apreciază că cele două ordine de ministru au aplicabilitate generală, astfel că sunt acte normative cu caracter general, fiind aplicabile oricărui cercetător care doreşte să participe la cele două competiţii de proiecte de cercetare.

Precizează că publicarea în Monitorul Oficial a actelor administrative cu caracter normativ vizează însăşi intrarea lor în vigoare (eficacitatea lor), cauză de nulitate absolută şi nu opozabilitatea. Nepublicarea în Monitorul Oficial echivalează cu ineficacitatea lui, întrucât până în momentul publicării, un act administrativ cu caracter normativ nu produce efecte şi practic nu există.

Arată că Legea 52/2003 ce priveşte transparenţa decizională în administraţia publică are norme imperative de strictă interpretare, iar încălcarea acestora atrage nulitatea absolută. Conform art. 7 din Legea nr. 52/2003 ordinele ce fac obiectul cauzei trebuiau publicate în integralitate pe site-ul propriu al emitentului, aspect ce nu a fost dovedit în cauză.

În mod greşit prima instanţă nu a observat că introducerea unui nou evaluator nu elimină situaţia existenţei unei diferenţe de 10 puncte între doi evaluatori, tocmai situaţia prevăzută în punctul 8.3 lit. i) din Anexa la H.G. pentru eliminarea acestor situaţii, în care între doi evaluatori există o diferenţă de punctaj mai mare de 10%. Practic ordinul sfidează H.G., nu doar că îl încalcă în mod flagrant.

Contestarea punctajului prevăzut de punctul 8.3 lit. l) din Anexa referă tocmai la corelarea dintre propunere făcută, observaţiile evaluatorului: acordat. Acolo unde observaţiile sunt insuficiente, dar un puctaj este scăzut este necesară o pârghie pentru a corela punctajul cu observaţiile în modul cel mai obiectiv şi transparent cu putinţă.

În continuarea criticilor sale arată că Ordinele MCID nr. 20667/31.05.2023 şi nr. 20668/31.05.2023 sunt acte administrative cu caracter economico-social, deoarece, prin ele s-a lansat competiţia de cercetare exploratorie din planul naţional de cercetare dezvoltare, astfel că exista obligaţia dezbaterii şi avizării în Comisia de Dialog Social a ordinelor.

- în mod nelegal prima instanţă nu a observat că este îndeplinită şi condiţia vătămării membrilor Federaţiei, a cercetătorilor care nu pot participa la cele două competiţii în condiţii de legalitate şi transparenţă, fiindu-le afectate nu doar veniturile, ci şi avansarea în carieră.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât a depus întâmpinare în cuprinsul căreia, în principal, a invocat excepţia nulităţii căii de atac pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Excepţia nulităţii căii de atac pentru nemotivare a fost soluţionată de către Inalta Curte în partea introductivă (practicaua) a acestei decizii.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Reclamanta Federaţia Sindicală A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării Ordinelor MCID nr. 20667/31.05.2023 şi nr. 20668/31.05.2023.

Ordinul nr. 20667/31.05.2023 vizează lansarea Competiţiei 2023 pentru Proiecte de cercetare exploratorie din cadrul Programului 5.1 IDEI a Planului Naţional de Cercetare-Dezvoltare şi Inovare pentru perioada 2023-2027 şi Ordinul nr. 20668/31.05.2023 priveşte lansarea Competiţiei 2023 pentru Proiecte de cercetare exploratorie din cadrul Programului 5.1 IDEI a Planului Naţional de Cercetare-Dezvoltare şi Inovare pentru perioada 2023-2027, ambele nefiind publicate în Monitorul Oficial al României.

Prima instanţă a respins cererea formulată de reclamantă cu motivarea că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile legale cumulative, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, pentru a se dispune suspendarea executării Ordinelor MCID nr. 20667/31.05.2023 şi nr. 20668/31.05.2023.

Nemulţumită de soluţia primită, reclamanta a formulat prezenta cerere de recurs întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. supunând spre verificare ÎCCJ - SCAF legalitatea sentinţei civile de la fondul cauzei.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că, acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanţe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat şi pagubei iminente, în ceea ce priveşte actele administrative a căror suspendare s-a solicitat.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamant, în mod corect prima instanţă a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative.

O primă critică invocată de recurentul-reclamant este aceea că din motivarea hotărârii recurate nu rezultă dacă Ordinele MCID nr. 20667 şi 20668/2023 sunt acte administrative cu caracter individual sau acte administrative cu caracter normativ.

Înalta Curte constată că partea reclamantă nu a solicitat clarificarea acestui aspect pe calea cererii de chemare în judecată, prin care a cerut suspendare actelor administrative şi urmează a nu răspunde, el ţinând de fondul cauzei.

Totodată, instanţa de recurs precizează că, în procedura specială prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu are importanţă dacă actele administrative a căror suspendare se solicită au un caracter individual sau normativ, procedura şi criteriile fiind aceleaşi.

În ce priveşte critica vizând faptul că judecătorul fondului a încălcat şi aplicat greşit prevederile art. 3 şi art. 11 din Legea nr. 24/2000, art. 7 din Legea nr. 52/2003, punctul 8.3 lit. i) şi l) din Anexa la H.G. nr. 1188 din 29 septembrie 2022, Art. 90 lit. b) din Legea nr. 367/2022 privind dialogul social, Înalta Curte constată că este nefondată.

Sub aspectul îndeplinirii condiţiei existenţei unui caz bine justificat, recurenta-reclamantă încearcă, atât în fond, cât şi în recurs, să obţină soluţionarea cauzei pe fond, în sensul că a solicitat instanţei de fond să constate că ordinele sunt nule absolut prin nepublicarea lor în Monitorul oficial; că Legea 52/2003 are norme imperative de strictă interpretare, conform art. 7 din Legea nr. 52/2003 ordinele sunt nule, întrucât trebuiau publicate în integralitate pe site-ul propriu al instituţiei pârâte şi, în final apreciază că, în mod greşit prima instanţă nu a observat că introducerea unui nou evaluator nu elimină situaţia existenţei unei diferenţe de 10 puncte între doi evaluatori, tocmai situaţia prevăzută în punctul 8.3 lit i) din Anexa la H.G. pentru eliminarea acestor situaţii, în care între doi evaluatori există o diferenţă de punctaj mai mare de 10%.

Practic prin cererea de recurs s-au reiterat susţinerile din cererea de chemare în judecată şi s-a solicitat Înaltei Curţi să constate că, în mod eronat judecătorul fondului nu a observat că Ordinele MCID nr. 20667/31.05.2023 şi nr. 20668/31.05.2023 sunt nule.

Înalta Curte reiterează, ceea ce s-a statuat prin practica sa constată, că pe calea cererii de suspendare executare act administrativ doar se pipăie fondul, solicitările trebuind a fi cu titlu explicativ, pentru a forma convingerea instanţei că există o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 .

Fără a antama fondul cauzei, instanţa de recurs constată că, aparent, prevederile ordinelor a căror suspendare se cere nu derogă de la prevederile actului normativ cu forţă juridică superioară, ele fiind emise în temeiul şi în vederea executării în concret a legii. Astfel cum în mod corect judecătorul fondului a observat, cele două ordine a căror suspendare se solicită au fost emise în aplicarea Hotărârii de Guvern nr. 1265/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind contractarea, finanţarea, monitorizarea şi evaluarea programelor, proiectelor de cercetare-dezvoltare şi inovare şi a acţiunilor cuprinse în Planul naţional de cercetare-dezvoltare şi inovare şi a Hotărârii nr. 1188/2022 privind aprobarea Planului naţional de cercetare, dezvoltare şi inovare 2022-2027, acte normative care stabilesc reguli cu caracter general cu priviră la derularea proiectelor şi care sunt publicate în Monitorul Oficial.

Din cuprinsul hotărârii atacate cu calea extraordinară de atac a recursului, rezultă cu prisosinţă că instanţa de fond a răspuns clar criticilor, judecătorul fondului condensându-le în 4 puncte principale vizând faptul că cele două ordine: nu au fost publicate în Monitorul Oficial; nu au fost puse în dezbatere publică încălcându-se art. 7 din Legea 52/2003 privind transparenţa decizională; prin anexe se încalcă prevederile H.G. 1188/29.09.2022 şi nu au fost dezbătute şi avizate de Comisia de Dialog Social.

Prima instanţă în mod legal a conchis următoarele: motivele de nulitate sunt concomitente emiterii actului în timp ce aspectul publicării acestuia este ulterior adoptării şi nu vizează nulitatea, ci opozabilitatea actului şi nu poate fundamenta existenţa cazului bine justificat; o apreciere în concret asupra modului de publicare a celor 2 ordine, respectiv dacă publicarea pe site-ul UEFISCDI răspunde exigenţelor art. 7 din Legea 52/2003 privind transparenţa decizională, depăşeşte limitele de verificare permise de art. 14 din Legea 554/2004; nu pot releva elemente de nelegalitate evidentă, care să contureze condiţia cazului bine justificat, fiind necesară analiza aprofundată a prevederilor Pachetului de informaţii adoptat prin Ordine, în sensul dacă a operat o modificare a procedurii de evaluare a punctajului obţinut de către instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare; faptul că ordinele nu au fost dezbătute şi avizate de Comisia de Dialog Social nu poate fi verificat şi nici nu pot contura îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

În egală măsură, Înalta Curte are în vedere şi faptul că prin sentinţa civilă nr. 432 pronunţată la data de 15 martie 2024, în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Federaţia Sindicală A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării, ca fiind promovată de o persoană fără calitate procesuală activă.

Pronunţarea acestei hotărâri judecătoreşti pe fondul cauzei exclude îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, astfel încât nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, hotărârea menţionată, chiar dacă nu este definitivă, constituind un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate ţinând cont de faptul că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În consecinţă, în mod corect prima instanţă a constatat inexistenţa elementelor care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat pentru suspendarea efectelor Ordinelor nr. 20667 şi 20668 emise în anul 2023.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, din analiza prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că această noţiune are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Recurenta a susţinut, în esenţă, că cerinţa pagubei iminente este îndeplinită prin faptul că existenţa ordinelor afectează veniturile şi avansarea în carieră a membrilor săi - cercetătorii care nu pot participa la cele două competiţii în condiţii de legalitate şi transparenţă.

Înalta Curte reţine că, în justificarea îndeplinirii condiţiei pagubei iminente, reclamanta are obligaţia de a dovedi producerea unui prejudiciu concret, real, prin punerea în executare a ordinelor.

Din această perspectivă, se constată că sunt neîntemeiate criticile recurentei, instanţa de fond reţinând în mod corect că, deşi este evident că, prin punerea în executare a ordinelor a cărui suspendare se cere, membrii-cercetători din cadrul Federaţiei reclamante pot suferi o pierdere patrimonială, întrucât nu toţi pot câştiga competiţiile de proiecte de cercetare, condiţia pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente, hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Federaţia Sindicală A. împotriva sentinţei civile nr. 1469 pronunţate la 29 septembrie 2023 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Federaţia Sindicală A. împotriva sentinţei civile nr. 1469 pronunţate la 29 septembrie 2023 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 iunie 2024.