Admissibility of administrative action for damages arising from a government ordinance under Article 9 of Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 6 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub numărul de dosar x/2021 la data de 10 februarie 2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. şi O. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României:

• Anularea art. 42 din O.U.G. 135/14.08.2020, privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor masuri bugetare, adoptata în şedinţa de Guvern din data de 14.08.2020 şi publicata în MO nr. 751/18 august 2020;

• Obligarea paratei Guvernul României la plata cheltuielilor de judecata generate de acest proces.

Reclamanţii au formulat cererea modificatoare la cererea introductiva de instanţa prin care au solicitat să fie obligat Guvernul României la plata de despăgubiri, conform art. 1 din Legea nr. 554/2004 privind Contenciosul administrativ, în solidar cu Ministerul Finanţelor Publice la plata unor despăgubiri în cuantum de 3000 RON pentru fiecare reclamant şi acordarea sumelor de bani ce ar fi rezultat din diferenţa dintre pensiile achitate efectiv în intervalul 1 septembrie 2020 la zi şi pensiile la care ar fi fost îndreptăţiţi dacă s-ar fi luat în considerare valoarea punctului de pensie de 1.775 RON, potrivit art. 86 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1004 pronunţată la 19 mai 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, ca neîntemeiată, a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea modificată şi precizată formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. Şi O., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Guvernul României şi Ministerul Finanţelor şi intervenientul în interesul altei persoane Ministerul Finanţelor, ca inadmisibilă, a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, ca fiind inadmisibilă şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată în favoarea pârâtului Guvernul României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1004 pronunţate la 19 mai 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N. Şi O. solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei şi rejudecarea litigiului pe fond.

În cuprinsul motivelor de recurs reclamanţii au aratat că instanta de fond în mod gresit a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, a respins cererea de sesizare a Curţii Constitutionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 şi a admis cererile de intervenţie accesorie.

Recurentii-reclamanti susţin că au investit instanta de fond a contenciosului administrativ în principal, după precizările formulate doar cu o cerere de suspendare a cauzei pe fond privind cererea de despăgubire, care urma sa fie soluţionată după anularea actului de către Curtea Constituţionala. Au solicitat să se aplice şi procedura de sesizare a Curţii Constitutionale privind excepţia de neconstitutionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020.

Au mai susţinut că, în realitate excepţia de neconstituţionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 a fost soluţionată de către Curtea Constituţională încă din luna ianuarie 2021, astfel că instanţa avea obligaţia legală astfel cum dispune Legea 554/2004 să soluţioneze fondul cauzei şi nu să admită excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

Curtea de Apel Bucuresti trebuia sa aibă in vedere prevederile Deciziei nr. 1/13. 01.2021, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1, pct. 1-6, 8 si 9 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative si stabilirea unor masuri bugetare, publicata in MO nr 77/25.01. 2021.

Recurenţii-reclamanţi au solicitat instanţei sa constate ca sunt îndeplinite conditiile prevăzute de art. 29 alin. (1) si (3) din Legea nr. 47/1992 pentru a sesiza Curtea Constituţională si suspenda cauza până la pronunţarea instanţei constituţionale.

Instanta de fond gresit a admis exceptia de inadmisibilitate a cererii de chemare in judecata si a respins cererea de chemare in judecata ca inadmisibila, deşi CCR a admis obiecţia de neconstituţionalitate si a constatat ca dispoziţiile art. I pct. 8 si 9 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr 135/2020 sunt neconstituţionale.

Susţin că dispoziţiile art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 au produs prejudicii directe în patrimoniile lor, întrucât ar fi fost îndreptăţiţi la pensii mai mari.

Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea sentintei si rejudecarea litigiului pe fond, întrucât instanta de fond gresit a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii din perspectiva dispoziţiilor art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004 având în vedere că recurenţii-reclamanţi au depus cerere de suspendare a soluţionării cererii de despăgubire, care urma sa fie soluţionată după anularea actului de către CCR.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârâtă Ministerul Finanţelor a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Intimatul-pârâtă Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile de nelegalitate invocate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat este fondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată întemeiate criticile formulate de recurenţii-reclamanţi cu privire la greşita aplicare a prevederilor legale de către instanţa de fond, în legătură cu aprecierea obiectului litigiului dedus judecăţii, respectiv a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Reclamanţii au formulat cerere de chemare în judecată prin care au solicitat anularea art. 42 din O.U.G. 135/14.08.2020, privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor masuri bugetare, adoptată în şedinţă de Guvern din data de 14.08.2020 şi publicata în MO nr. 751/18 august 2020.

Ulterior, au depus la dosar cerere modificatoare şi precizare la acţiune, prin care au solicitat, în baza art. 1 din Legea nr. 554/2004 obligarea pârâţilor la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin dispoziţiile O.U.G. nr. 135/2020, în cuantum de 3000 RON pentru fiecare reclamant plus diferenţa dintre pensiile achitate efectiv în intervalul 1 septembrie 2020-zi şi pensiile la care ar fi fost îndreptăţiţi dacă s-ar fi luat în considerare valoarea punctului de pensie de 1.775 RON, potrivit art. 86 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii.

Totodată, au formulat excepţie de neconstituţionalitate, arătând că art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare, este neconstituţional.

Instanţa de primă jurisdicţie a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţi, prin raportare la dispoziţiile exprese ale art. 9 din Legea nr. 554/2004, apreciind că demersul juridic iniţiat de reclamanţi are ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii unor dispoziţii din O.U.G. nr. 135/2020, fără a exista o solicitare de reparare a unui prejudiciu cert, produs printr-un act administrativ sau refuzul nejustificat de a emite un astfel de act sau de a răspunde unei cereri.

Înalta Curte reţine că art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reprezintă cadrul general în care persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) din lege, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

În schimb, art. 9 din aceeaşi lege vizează situaţiile în care o persoană se consideră vătămată în mod direct printr-o ordonanţă a Guvernului, independent de existenţa unui act administrativ individual adoptat în baza acelei ordonanţe. Atât timp cât acţiunea reclamantului are ca scop înlăturarea efectelor ordonanţei Guvernului care se produc direct asupra unui drept sau interes legitim, vătămându-le, reclamantul are deschisă procedura specială prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din Ordonanţe, poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.

Aşadar, reclamantul poate promova o acţiune care are ca obiect repararea unei vătămări produse de o ordonanţă a Guvernului, ca act administrativ normativ, vătămarea provenind, într-o atare situaţie, din însăşi conformarea cu măsurile dispuse prin actul Guvernului. Formularea textului normativ menţionat arată fără echivoc faptul că nu se poate cere în mod direct anularea unei ordonanţe sau a unor dispoziţii dintr-o ordonanţă, acţiunea în contencios administrativ putând avea ca obiect numai repararea vătămării cauzate prin acest tip de act administrativ normativ, cu invocarea neconstituţionalităţii ordonanţei, pe calea incidentală a unei excepţii, ca un mijloc de apărare.

Raportat la motivele de fapt şi de drept invocate de reclamanţi în susţinerea cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată că din punct de vedere cronologic, cererea de chemare în judecată a vizat în primă fază anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020. Ulterior, părţile reclamante au depus cereri de modificare, precizări şi excepţia de neconstituţionalitate, cereri care nu au fost puse în discuţia părţilor şi faţă de care nu s-a invocat excepţia tardivităţii depunerii lor (doar comunicate), potrivit art. 204 C. proc. civ.

În acest context instanţa de fond a rămas investită cu soluţionarea ambele capete de cerere principale, respectiv anularea art. 42 din O.U.G. 135/14.08.2020 şi acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin dispoziţiile O.U.G. nr. 135/2020.

Având în vedere că acţiunea principală a fost modificată şi precizată, astfel că se află într-o legătură strânsă şi directă în raport de efectele declarării neconstituţionale a dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, nu mai este de natură să conducă la inadmisibilitatea acţiunii, ci reprezintă una din condiţiile prevăzute de lege pentru procedura specială prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Atât timp cât acţiunea reclamanţilor are ca scop înlăturarea efectelor Ordonanţei Guvernului, aceştia au deschisă procedura specială prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ care prevede sesizarea Curţii Constituţionale în vederea efectuării controlului de constituţionalitate a actului Guvernului.

Instanţa de control judiciar constată că instanţa de fond este datoare să analizeze şi acţiunea modificată de către reclamanţi în scopul reparării prejudiciului produs în patrimoniul lor ca urmare a aplicării prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, pe care aceştia le apreciază ca fiind neconstituţionale.

Având în vedere considerentele care au determinat soluţia recursului de faţă şi pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond în vederea continuării judecăţii, pentru asigurarea respectării principiilor fundamentale ale procesului civil.

În raport cu soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte reţine că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate prin cererea de recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A., J., L., F., E., K. şi O. împotriva sentinţei civile nr. 1004 pronunţate la 19 mai 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 iunie 2024.