Presidential order request to suspend political party state subsidies; application of strict suspension conditions under Law 334/2006

Şedinţa publică din data de 6 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cerere a de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2023 la data de 15 decembrie 2023 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Electorală Permanentă şi Preşedintele Autorităţii Electorale Permanente, pe cale de ordonanţă preşedinţială obligarea pârâţilor să emită de îndată o decizie prin care acordarea subvenţiei de la bugetul de stat către partidele politice să fie suspendată temporar, până la pronunţarea Curţii Constituţionale a României asupra excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea 334/2006 şi asupra a legii menţionate anterior în întregul acesteia cu privire la cuantumul subvenţiei primite de partidele politice de la bugetul de stat.

Totodată a invocat şi excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea 334/2006 prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (3), art. 16 alin. (1), art. 56 alin. (2), şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2136 pronunţată la 21 decembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Preşedintele Autorităţii Electorale Permanente, a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea 334/2006 şi a Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, în ansamblul acesteia şi a respins, ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Electorală Permanentă şi Preşedintele Autorităţii Electorale Permanente.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2136 pronunţată la 21 decembrie 2023 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii.

După prezentarea istoricului speţei, recurenta-reclamantă a susţinut următoarele:

- instanţa de fond a pus în discuţie introducerea în cauză a altor persoane, respectiv a partidelor politice care primesc subvenţie de la bugetul de stat fără a informa reprezentantul reclamantei că refuzul său ar putea duce la respingerea cererii fără a se pronunţa pe fond. Dacă toate celelalte motive de respingere a cererii vor fi înlăturate, instanţa de recurs fie va înlătura acest motiv, fie, dacă va considera absolut necesară prezenţa în cauză a partidelor politice, să dispună introducerea în cauză a acestora fie să caseze sentinţa recurată şi să trimită cauza spre rejudecare instanţei de fond, aplicând prevederile art. 20 alin. (3) din Legea 554/2004, dar înlăturând explicit celelalte motive de respingere a cererii.

- Instanţa de fond susţine că a analizat cererea de ordonanţă preşedinţială raportându-se şi la art I alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dar nu a oferit alte detalii şi nu a motivat legătura concretă cu aceste prevederi legale.

- temeiul de drept al cererii de ordonanţă preşedinţială este art. 997-1003 din C. proc. civ., iar dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a fost invocată doar în subsidiar, având în vedere că pârâta este o autoritate publică iar decizia ce ar trebui emisă este un act administrativ. Aplicarea sau neaplicarea în cauză a Legii nr. 554/2004 determină competenţa instanţei. În consecinţă, dacă instanţa de fond a considerat că nu pot fi aplicabile prevederi ale Legii nr. 554/2004 de care depinde soluţionarea cauzei, în virtutea principiului disponibilităţii părţilor ar fi trebuit să-şi decline competenţa şi nu să respingă cererea. Consideră că soluţia legală era declinarea competenţei şi nu respingerea cererii, întrucât că instanţa este cea care trebuie să stabilească încadrarea juridică corectă, deşi a reţinut că reclamanta are interesul de acţiona în baza dreptului comun, respectiv pentru a "preîntâmpina producerea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara" (art. 33 C. proc. civ.).

Mai mult, există decizii ale Preşedintelui Autorităţii Electorale Permanente prin care se distribuie partidelor politice subvenţia de la bugetul de stat şi, faţă de aceste acte Asociaţia are calitatea de terţ vătămat. Asociaţia nu are cum să ceară anularea acelor acte administrative prin care s-au dat banii partidelor politice, deoarece acestea îşi produc efectele imediat. Asociaţia nu poate cere nici obligarea Preşedintelui Autorităţii Electorale Permanente să nu mai emită astfel de decizii deoarece sunt emise cu respectarea legii, nu se poate cere unei instanţe de judecată să oblige o autoritatea publică să nu respecte legea atât timp cât legea este în vigoare. Problema este existenţa şi aplicarea acestei legi.

- Susţine că le sunt încălcate drepturi fundamentale garantate de Constituţie, fiind persoane vătămate, dar nu neapărat în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) a Legii nr. 554/2004 ci în sensul comun al cuvântului, adică persoană prejudiciată.

În mod greşit instanţa de fond consideră că măsură suspendării ar produce o pagubă partidelor politice deoarece acestea nu şi-au putut exprima punctul de vedere.

Preciezază că nu a susţinut şi nu susţine că paguba s-ar datora excesului de putere al pârâţilor, ci doar că aplicarea Legii nr. 334/2006 este ceea ce generază prejudiciul. Pentru a nu fi îndeplinită condiţia urgenţei aşa cum a fost invocată de reclamantă, justiţia trebuie să se pronunţe în sensul că, fie nu există pabugă iminentă (să explice de ce), fie că, deşi există o pagubă iminentă, aceasta ar putea fi reparată şi să indice modul în care paguba ar putea fi reparată.

Caracterul provizoriu (vremelnicia) apreciază necesar a exista menţiune privind durata ordonanţei, respectiv până la pronunţarea Curţii Constituţionale asupra excepţiei invocate.

În al doilea rând printr-o eventuală decizie de admitere a excepţiei invocate, Curtea Constituţională va declara neconstituţionale prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 şi va constanta că sumele acordate partidelor politice din bugetul statului sunt nejustificat de mari. Dar hotărârile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii adică obligatorii atât pentru instanţele de judecată cât şi pentru toate autorităţile publice, inclusiv autoritatea publică pârâtă. Preşedintele Autorităţii Electorale Permanente nu va mai putea emite decrete prin care acorda sume aberant de mari partidelor politice pentru că altfel ar însemna să nesocotească decizia Curţii Constituţionale, adică să încalce legea.

Faptul că a fost soluţionat în fond dosarul nr. x/2023 nu are cum să ducă la neîndeplinirea cerinţei caracterului provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispuse deoarece hotărârea în acel dosar nu este definitivă, iar prezenta cerere de ordonanţă preşedinţială nu este legată de hotărârea din dosarul nr. x/2023 ci de modul de soluţionare a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu prevederea legală care permite finanţarea partidelor politice.

Sub aspectul aperenţei dreptului, arată că vătămarea Asociaţiei este datorată existenţei şi aplicării Legii nr. 334/2006 prin care se fură practic sume imense de bani din bugetul statului. Existenţa, încetarea şi necesitatatea reparării acestui prejudiciu sunt motivele pentru care Asociaţia a sesizat instanţele de judecată, rezultând şi dosarul nr. x/2023. Aceste lucruri pot fi înţelese fără o analiză amănuţită a documentelor din dosarul antereferit. Mai mult, ceea ce trebuie probat este doar aparenţa dreptului şi nu dreptul în sine, iar aparenţa dreptului rezultă, cu evidenţă, din susţinerile expuse în dosar.

Deşi instanţa de fond susţine că nu este îndeplinită nici neprejudicierea fondului ca şi condiţie de admisibilitate a acţiunii, nu spune exact de ce. Măsura provizorie cerută în cauză nu poate rezolva problema de fond pentru că asta ar însemna să se substituie Curţii Constituţionale şi să decidă în locul acesteia ce este constituţional şi ce nu. În dosarul nr. x/2023, prin faptul că a cerut daune morale şi materiale, încercă repararea prejudiciului care îi este cauzat Asociaţiei. Măsura solicitată pe calea ordonanţei preşedinţiale nu are nici un efect asupra sumelor de bani cerute pârâţilor în dosarul nr. x/2023.

4. Apărări formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi au depus întâmpinari, în cuprinsul cărora au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor invocate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat.

Pe fondul cauzei se reţine că, prin intermediul procedurii speciale a ordonanţei preşedinţiale, reclamanta a solicitat obligarea pârâţilor Autoritatea Electorală Permanentă şi B. al Autorităţii Electorale Permanente să emită de îndată o decizie prin care acordarea subvenţiei de la bugetul de stat către partidele politice să fie suspendată temporar, până la pronunţarea Curţii Constituţionale a României asupra excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea 334/2006 şi asupra a legii menţionate anterior în întregul acesteia cu privire la cuantumul subvenţiei primite de partidele politice de la bugetul de stat.

Soluţia primei instanţe, de respingere ca neîntemeiată, a cererii de ordonanţă preşedinţială, este împărtăşită de Înalta Curte, care reţine că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări şi interpretări greşite a normelor de drept material şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurenta-reclamntă A..

Înalta Curte reţine că ordonanţa preşedinţială este o instituţie de drept, reglementată de C. proc. civ. în cadrul procedurilor speciale, prin intermediul căreia reclamantul, care afirmă o aparenţă de drept, solicită instanţei să ordone măsuri provizorii, în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept, pentru prevenirea unei pagube iminente ori pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări.

Astfel, în art. 997 C. proc. civ., având denumirea marginală "condiţii de admisibilitate", se arată:

"(1) Instanţa de judecată, stabilind că în favoarea reclamantului există aparenţa de drept, va putea să ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara, precum şi pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări. (...) (5) Pe cale de ordonanţă preşedinţială nu pot fi dispuse măsuri care să rezolve litigiul în fond şi nici măsuri a căror executare nu ar mai face posibilă restabilirea situaţiei de fapt".

Aşadar, din acest text legal rezultă că cererea de ordonanţă preşedinţială este admisibilă când sunt îndeplinite cumulativ cerinţele: (a) aparenţei dreptului, (b) caracterului provizoriu al măsurilor, (c) existenţa unor cazuri grabnice şi (d) neprejudecării fondului.

Verificând condiţiile de admisibilitate enumerate mai sus, instanţa de fond a apreciat în mod judicios că acestea nu sunt întrunite cumulativ în cauză.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că acţiunea de obligare la emiterea deciziei de suspendare a Legea nr. 334/2006 promovată pe calea ordonanţei preşedinţiale nu îndeplineşte nici una dintre condiţiile stabilite de Legea nr. 334/2006 prin art. 24 pentru suspendarea temporară a acordării subvenţiei de la bugetul de stat pentru partidele politice.

Principiul celerităţii este unul dintre principiile fundamentale ale procesului civil, iar în procedura ordonanţei preşedinţiale, imperativul celerităţii este cu prisosinţă realizat, fiind reglementată tocmai pentru evitarea neajunsurilor legate de lentoarea inerentă procedurilor de drept comun care presupun respectarea principiilor contradictorialităţii, dreptului la apărare şi libertăţii de probaţiune.

Or, tocmai pentru a nu fi sacrificate celelalte principii care compun dreptul la un proces echitabil, în favoarea celerităţii, condiţiile de admisibilitate a procedurii ordonanţei preşedinţiale sunt strict prevăzute de art. 997 C. proc. civ., iar acestea nu pot fi eludate.

Instanţa de recurs constată, în acord cu judecătorul fondului, că nu există urgenţă, deoarece măsura solicitată de reclamantă nu are o bază legală conform Legii 334/2006 privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale şi având în vedere că, în cadrul legii speciale, articolul 24 reglementează strict condiţiile suspendării temporare a subvenţiilor de la bugetul de stat pentru partidele politice.

Înalta Curte precizează că măsura specială are un caracter general şi nu se referă la un refuz administrativ concret al pârâţilor de a emite decizia de suspendare temporară a subvenţiilor, întrucât partea recurentă nu a solicitat în cadrul unei proceduri prealabile emiterea acesteia.

În mod corect judecătorul fondului a respins acţiunea, reţinând că acţiunea nu se bazează pe un raport juridic de drept administrativ "întemeiat pe articolul 24 din Legea 334/2006, aspect ce ar conduce la încălcarea prevederilor art. 8 din Constituţia României privind pluralismul politic şi rolul partidelor politice".

Susţinerea în sensul că "Aplicarea sau neaplicarea în cauză a Legii nr. 554/2004 determină competenţa instanţei", este nefondată. S-a susţinut că dacă instanţa de fond a considerat că nu pot fi aplicabile prevederi ale Legii nr. 554/2004 de care depinde soluţionarea cauzei, în virtutea principiului disponibilităţii părţilor, ar fi trebuit să-şi decline competenţa şi nu să respingă cererea.

Înalta Curte reţine că reclamanta şi-a întemeiat cererea de chemare în judecată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, Legii nr. 334/2006 şi C. proc. civ., astfel că în soluţionarea ordonanţei preşedenţiale nu se putea face abstracţie de acest temei legal pentru a dispune o declinare a competenţei de judecată către instanţa civilă, întrucât ar fi avut efectul încălcării principiului disponibilităţii specific procesului civil prin interferarea instanţei judecătoreşti în acţiunea formulată şi înlăturarea temeiului său esenţial de drept.

Aprecierea recurentei-reclamante în sensul că "instanţa are obligaţia să se pronunţe în sensul că, fie nu există pabugă iminentă (să explice de ce), fie că, deşi există o pagubă iminentă, aceasta ar putea fi reparată şi să indice modul în care paguba ar putea fi reparată", depăşeşte limitele interpretării legii, fiind o încercare a părţii de a eluda dispoziţiile legale incidente în materia suspendării finanţării partidelor politice, respectiv prevederile art. 24 din Legea nr. 334/2006.

Instanţa investită cu o cerere pe calea ordonanţei preşedinţiale constată că există sau nu pagubă iminentă în baza actelor depuse la dosar, din care rezultă acest aspect. Temeiul legal apreciat de un justiţiabil că este incident cauzei sale trebuie aplicat în integralitate şi nu în parte, prioritate în faţa normei generale având norma specială.

Este nefondată şi susţinerea recurentei că a dovedit caracterul provizoriu (vremelnicia) acţiunii sale, respectiv a solicitat suspendarea până la pronunţarea Curţii Constituţionale asupra excepţiei invocate, întrucât modul de soluţionare a excepţiei de neconstituţionalitate nu vizează fondul cauzei.

Mai mult, instanţa de recurs reţine că, în dosarul nr. x/2023 prin sentinţa nr. 1916 pronunţată la 13 decembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti a respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 şi a Legii nr. 334/2006 în ansamblu cu privire la cuantumul subvenţiei primite de partidele politice de la bugetul de stat, a respins, ca neîntemeiate: cererea de suspendare a judecăţii, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Preşedintele Autorităţii Electorale Permanente şi cererea de chemare în judecată având ca obiect obligarea pârâţilor de a soluţiona cererea reclamantei din data de 30.07.2023.

Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului că nici aspectul aparenţei dreptului nu poate fi verificat, având în vedere soluţia dată în dosarul nr. x/2023, criticile formulate de recurenta-reclamantă sub acest aspect fiind neîntemeiate, faţă de cele antereferite.

Instanţa de recurs conchide că, în mod legal curtea de apel a respins acţiunea, partea încercând prin măsura provizorie cerută să obţină obligarea unei instituţii să emită o decizie de suspendare a unor subvenţii stabilite prin Legea nr. 334/2006, fără a respecta chiar dispoziţiile de strictă interpretare ale acesteia, adică art. 24 din lege.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură că conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 2136 pronunţate la 21 decembrie 2023 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 iunie 2024.