Public procurement: obligation to publish OJEU notice based on cumulative value of similar urban works

Şedinţa publică din data de 23 ianuarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2020, reclamanta Municipiul Zalău a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, dezvoltării şi Administraţiei - Direcţia Generală Programul Operaţional Regional,

- anularea Deciziei nr. 143/12.03.2020 şi, în consecinţă, anularea în parte a Adresei nr. x/22.01.2020 a Direcţiei Generale Programul Operaţional Regional şi a Notei de neconformitate nr. x/19.12.2019

- anularea Deciziei nr. 180/24.03.2020 şi, în consecinţă, anularea în parte a Adresei nr. x/16.12.2019 a Direcţiei Generale Programul Operaţional Regional şi a Notei de neconformitate nr. x/04.12.2019

- obligarea la rambursarea tuturor sumelor reţinute cu titlu de corecţii financiare în procent de 25% din facturile trimise spre decontare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1354 din 16 august 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamantul Municipiul Zalău în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

A susţinut recurenta - reclamantă că aspectele reţinute de instanţa de fond privind stabilirea valorii estimate pentru alegerea procedurii de achiziţie prin cumularea valorii estimate a celor 5 contracte de lucrări similare din cadrul proiectului Mobilitate Urbană, în aplicarea art. 17 alin. (1) din H.G. nr. 395/2016, sunt străine de natura cauzei atâta timp cât pârâtul nu susţine în nota de neconformitate că nu s-au cumulat valorile celor cinci contracte de lucrări din cadrul proiectului, ci doar a făcut trimitere şi la prevederile art. 17 alin. (3) şi (4) din H.G. nr. 395/2016, în cuprinsul notei de neconformitate nr. x/19.12.2019, ceea ce a indus în eroare instanţa de fond.

Curtea de apel a apreciat că este vorba de o singură lucrare privită ca întreg şi care a fost divizată în două contracte având în vedere că aprobarea surselor de finanţare s-a făcut în aceeaşi zi, iar anunţurile de participare au fost publicate la o distanţă mică de timp, însă, aşa cum se poate observa, dată fiind procedura de achiziţie aleasă de către reclamantă, respectiv aceea a licitaţiei deschise se dovedeşte faptul că nu s-a dorit divizarea artificială în scopul evitării asigurării transparenţei procedurilor.

Chiar instanţa de judecată a reţinut în cuprinsul considerentelor hotărârii faptul că pârâtul-intimat nu a considerat ca fiind vorba despre un contract fragmentat, ci doar că publicarea anunţului în JOUE era obligatorie pentru toate contractele datorită faptului că valoarea totală a achiziţie este peste pragul stabilit de lege.

Motivul sancţionării constă în nepublicarea în JOUE a anunţului de participare în vederea atribuirii contractelor de lucrări nr. x/28.08.2019 şi nr. y/10.07.2019, acesta fiind aspectul de nelegalitate care se impunea a fi analizat de către instanţa de fond.

Prin urmare, nu numai că motivarea instanţei de fond se referă la cu totul alte motive decât cele avute în vedere în notele de constatare respectiv divizarea artificială a contractului cu toate că, chiar pârâtul-intimat, arată în cuprinsul notei de neconformitate faptul că este posibilă încheierea a câte unui contract pentru fiecare obiectiv de investiţii, dar respinge şi toate susţinerilor autorităţii contractante cu privire la corectitudinea alegerii procedurii de achiziţie pe motiv că nu aceasta ar fi neregula stabilită în sarcina acesteia.

Art. 17 alin. (2) din H.G. nr. 395/2016 reglementează în mod imperativ, în aplicarea art. 11 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, obligaţia autorităţii locale ca la alegerea procedurii de atribuire să se raporteze la valoarea estimată a lucrărilor care sunt considerate similare, iar în cadrul art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016 care reglementează obligaţia publicării unui anunţ de participare în JOUE, nu este reglementată raportarea la valoarea estimată a lucrărilor care sunt considerate similare sau vreo altă trimitere la prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 98/2016.

Pe fondul cauzei recurenta - reclamantă a reiterat susţinerile din faţa instanţei de fond, arătând că obligaţia de a trimite spre publicare în JOUE, apare atunci când valoarea contractului o impune, respectiv când valoarea contractului depăşeşte pragul valoric de 24.977.096 RON, iar la o minimă analiză a valorii celor două contracte de lucrări nr. x/28.08.2019 şi nr. y/10.07.2019 ce fac obiectul contractului de finanţare nr. x/01.07.2019, se poate constata că nu se impune publicarea anunţului de participare.

Obligaţia publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene prin raportare la valoarea contractului este reglementată şi de dispoziţiile art. 144 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, indicate ca fiind încălcate de către reclamantă, însă atâta vreme cât valoarea contractelor încheiate pentru fiecare obiectiv de investiţii, nu depăşeşte pragul prevăzut de dispoziţiile art. 7 alin. (1) lit. a) din Lege 98/2016, nu se poate vorbi de încălcarea acestor dispoziţii legale.

Având în vedere dispoziţiile art. 17 alin. (1), alin. (2) şi alin. (4) din H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, s-a arătat că procedura de atribuire, aleasă pentru fiecare obiectiv de investiţii în parte, este corectă, iar faţă de valoarea contractelor reclamanta nu avea obligaţia publicării anunţului de participare şi/sau atribuire în JOUE, fiind respectate toate dispoziţiile legale incidente în cauză.

Totodată, s-a arătat că autoritatea pârâtă face confuzie între ceea ce înseamnă valoarea unui contract şi valoarea estimată a achiziţiilor pentru alegerea procedurii, dar şi în ceea ce priveşte modalitatea de calcul a valorii estimate pentru alegerea procedurii şi valoarea achiziţiilor prevăzute de Strategia Integrată de Dezvoltare Urbană a Municipiului Zalău. Dispoziţiile legale fac distincţie între valoarea estimată pentru alegerea procedurii (care se calculează având în vedere similaritatea lucrărilor pe care autoritatea contractantă intenţionează să le achiziţioneze pe parcursul unui an bugetar) şi valoarea estimată a contractului de lucrări (care se calculează pentru fiecare obiectiv de investiţii în parte).

La alegerea procedurii reclamanta a avut în vedere nu numai valoarea estimată a achiziţiei ci şi complexitatea fiecăruia dintre contracte precum şi valoarea estimată a tuturor lucrărilor similare, motiv pentru care a ales procedura de atribuire prin licitaţie deschisă, chiar dacă valoarea estimată a fiecărui contract nu depăşea pragul valoric stabilit pentru această procedură, fiind astfel respectate prevederile art. 11 -(1) din Legea nr. 98/2016.

În plus, recurenta reclamantă a ales procedura "licitaţie deschisă", pentru fiecare din cele cinci contracte de lucrări, deşi valoarea estimată a fiecăruia din aceste contracte ar fi permis alegerea "procedurii simplificate".

Cele cinci contracte care sunt menţionate în cuprinsul notelor de neconformitate si al deciziilor de soluţionare a contestaţiilor, si care fac obiectul celor două contracte de finanţare, vizează obiective de investiţii distincte.

Din coroborarea tuturor dispoziţiilor prezentate, reiese că reclamanta a respectat toate prevederile legale aplicabile în materia achiziţiilor publice, motiv pentru care s-a solicitat admiterea cererii de recurs şi, în rejudecare, a acţiunii, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a formulat întâmpinare.

În ceea ce priveşte motivele de casare întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., s-a arătat că instanţa de fond a pronunţat hotărârea în conformitate cu dispoziţiile legale aplicabile la prezenta speţă, dar şi ţinând cont de probele administrate. Astfel, judecătorul fondului a analizat, în paginile 12 - 16 din hotărârea atacată, în mod efectiv, argumentele U.A.T. Municipiul Zalău, a procedat la înlăturarea, în mod motivat, a susţinerilor din acţiunea în contencios administrativ şi a prezentat, în concret, motivele de fapt şi de drept care au format convingerea sa şi, pe cale de consecinţă, a respins cererea de chemare în judecată.

În raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a arătat că recursul nu conţine precizări care să reprezinte o veritabilă argumentare în drept a vreunei critici de ne legalitate.

În mod corect prima instanţă a constatat faptul că valoarea estimată cumulată a lucrărilor similare pe care recurenta-reclamantă a dorit să le contacteze, atât potrivit Strategiei Integrate de Dezvoltare Urbană (SIDU), cât şi potrivit PAAP 2018, depăşeşte pragul de 24.977.096 RON precizat la art. 7 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 98/2016, valoare peste care este obligatorie publicarea anunţului de participare în JOUE, potrivit art. 144 alin. (2) din lege.

A precizat intimatul că în elaborarea proiectelor sau strategiilor de dezvoltare locală, autorităţile trebuie să ţină cont de interpretarea termenului de "lucrare" astfel cum reiese din Hotărârea C-16/98 - 5 octombrie 2000 a Curţii Europene de Justiţie şi cu toate că motivarea hotărârii Curţii Europene de Justiţie a fost făcută în contextul juridic al Directivei 2004/18/CE, aceasta este valabilă şi în contextul directivei 2014/24/UE.

Astfel, dacă lucrările sunt legate de aceeaşi zonă, sunt realizate de către aceeaşi autoritate contractantă şi vizează, în ansamblu, îndeplinirea aceleiaşi funcţii economice şi tehnice, acestea vor fi considerate "o lucrare" în sensul prevăzut în directivă.

Recurenta - reclamantă a interpretat eronat dispoziţiile art. 17 alin. (4) din H.G. nr. 395/2016, considerând că estimarea se face pentru fiecare obiectiv în parte, alegerea modalităţii de achiziţie prin stabilirea valorii estimate a tuturor achiziţiilor făcându-se prin raportare la proiect (după ultimele modificări, prin raportare la durata proiectului, în conformitate cu art. 17 alin. (3) din H.G. nr. 395/2016) sau prin raportare la obiectivul de investiţie (în conformitate cu art. 17 alin. (4) din H.G. nr. 395/2016) numai în măsura în care nu se încalcă vreo dispoziţie a Legii nr. 98/2016.

Pentru toate aceste motive s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

5.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Între Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în calitate de AM POR 2014-2020, Agenţia de Dezvoltare Regională Nord-Vest, în calitate de OI, şi Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Zalău, în calitate de beneficiar al finanţării, s-a încheiat contractul de finanţare nr. x/01.07.2019, având ca obiect acordarea finanţării nerambursabile de către AM, după caz OI, pentru implementarea Proiectului nr. 124166 (cod SMIS2014+), intitulat Modernizare coridoare de mobilitate urbană durabilă - Zalău 2023. Valoarea totală a contractului de finanţare a fost de 59.711.886,48 RON, din care AM/OI s-a angajat să acorde o finanţare nerambursabilă în sumă maximă de 54.690.939,86 RON.

În vederea realizării obiectivului finanţării, reclamanta, anterior încheierii contractului de finanţare nr. x/01.07.2019, a lansat procedura de achiziţie cu clauză suspensivă (încheierea contractului de lucrări era condiţionată de încheierea contractului de finanţare, conform prevederilor art. 12 alin. (31) din O.U.G. nr. 40/2015), prin care s-a urmărit achiziţionarea unor lucrări, procedura fiind finalizată prin încheierea (printre altele) a două contracte de lucrări cu S.C. A. S.R.L., după cum urmează:

Contractul de lucrări nr. x/10.07.2019, contract în virtutea căruia S.C. A. S.R.L. s-a obligat să execute şi să finalizeze lucrările pentru realizarea obiectivului de investiţii "Modernizare coridor integrat de mobilitate urbană axa est-vest: str. x - Voievod Gelu", SMIS 124166, în conformitate cu proiectul tehnic şi cu documentaţia de atribuire care au stat la baza achiziţiei lucrărilor, cu obligaţiile asumate prin contract şi prin oferta prezentată la procedura de licitaţie deschisă, publicată în SEAP, prin anunţul de participare nr. x din 17.01.2019, achizitorului revenindu-i obligaţia de a plăti preţul al finalizarea lucrărilor;

Contractual de lucrări nr. x/28.08.2019, contact în virtutea căruia S.C. A. S.R.L. s-a obligat să execute şi să finalizeze lucrările pentru realizarea obiectivului de investiţii "Trotuare şi pistă de biciclete Bulevardul x", SMIS 124166, în conformitate cu proiectul tehnic şi cu documentaţia de atribuire care au stat la baza achiziţiei lucrărilor, cu obligaţiile asumate prin contract şi prin oferta prezentată la procedura de licitaţie deschisă, publicată în SEAP, prin anunţul de participare nr. x din 05.02.2019, achizitorului revenindu-i obligaţia de a plăti preţul al finalizarea lucrărilor.

Pentru încheierea fiecăruia dintre celor două contracte reclamanta a iniţiat procedura de licitaţie deschisă, publicând în SICAP un anunţ de participare.

Prin Nota de neconformitate nr. x/19.12.2019, urmare a verificărilor efectuate cu privire la procedura de achiziţie publică derulată pentru atribuirea contractului nr. x/28.08.2019, AM POR a constatat existenţa abaterilor prevăzute în O.U.G. nr. 66/2011, Partea I, lit. A), "Anunţul de Participare", pct. 1 - Nepublicarea unui anunţ de participare şi pct. 2 - Divizarea artificială a contractelor de lucrări/produse/servicii.

Concret, beneficiarului finanţării i s-a imputat că proiectul "Trotuare şi pistă de biciclete Bulevardul x" face parte, alături de alte 4 proiecte, din Proiectul Anual al Achiziţiilor Publice nr. 59939/01.1.2018, în cuprinsul căruia s-a prevăzut achiziţionarea a 5 contracte de lucrări cu obiect similar, titulatura generică fiind "Mobilitatea urbană", astfel că, în raport de valoarea însumată a celor 5 contracte, exista obligaţia publicării anunţului de participare în JOUE.

Împotriva Notei de neconformitate nr. x/19.12.2019, reclamanta a formulat contestaţia administrativă, soluţionată prin Decizia nr. 143/12.03.2020, în sensul respingerii ca neîntemeiată.

Prin Nota de neconformitate nr. x/04.12.2019, urmare a verificărilor efectuate cu privire la procedura de achiziţie publică derulată pentru atribuirea contractului nr. x/10.07.2019, AM POR a constatat existenţa abaterilor prevăzute în O.U.G. nr. 66/2011, Partea I, lit. A), "Anunţul de Participare", pct. 1 - Nepublicarea unui anunţ de participare şi pct. 2 - Divizarea artificială a contractelor de lucrări/produse/servicii.

Concret, beneficiarului finanţării i s-a imputat că proiectul "Modernizare coridor integrat de mobilitate urbană axa est-vest: str. x - Vloievod Gelu" face parte, alături de alte 4 proiecte, din Proiectul Anual al Achiziţiilor Publice nr. 59939/01.1.2018, în cuprinsul căruia s-a prevăzut achiziţionarea a 5 contracte de lucrări cu obiect similar, titulatura generică fiind "Mobilitatea urbană", astfel că, în raport de valoarea însumată a celor 5 contracte, exista obligaţia publicării anunţului de participare în JOUE.

Împotriva Notei de neconformitate nr. x/04.12.2019, reclamanta a formulat contestaţia administrativă soluţionată prin Decizia nr. 180/24.03.2020, în sensul respingerii ca neîntemeiată.

În drept, temeiurile neregulii reţinute au fost reprezentate de dispoziţiile:

- Art. 7 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice:

"(1) Autoritatea contractantă are obligaţia publicării unui anunţ de participare şi/sau de atribuire în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la atribuirea contractelor de achiziţie publică/acordurilor-cadru a căror valoare estimată, fără TVA, este egală sau mai mare decât următoarele praguri valorice:

a) 23.227.215 RON, pentru contractele de achiziţie publică/acordurile-cadru de lucrări;

- Art. 11 din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice:

"(1) Autoritatea contractantă nu are dreptul de a utiliza metode de calcul al valorii estimate a achiziţiei cu scopul de a evita aplicarea procedurilor de atribuire prevăzute de prezenta lege.

(2) Autoritatea contractantă nu are dreptul de a diviza contractul de achiziţie publică în mai multe contracte distincte de valoare mai mică şi nici de a utiliza metode de calcul care să conducă la o subevaluare a valorii estimate a contractului de achiziţie publică, cu scopul de a evita aplicarea procedurilor de atribuire reglementate de prezenta lege";

- art. 144 alin. (2) din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice:

"(2) Publicarea anunţului de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene este obligatorie în toate situaţiile în care valoarea estimată a contractului de achiziţie publică/acordului-cadru este mai mare sau egală cu pragurile valorice prevăzute la art. 7 alin. (1)".

5.2. Analiza motivelor de recurs.

5.2.1. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat.

În acest sens, Înalta Curte reaminteşte că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 din C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că, într-adevăr, aşa cum s-a statuat într-o jurisprudenţă constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului includ obligaţia de a motiva hotărârile judecătoreşti (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părţilor să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deşi o instanţă internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor şi admiterea probelor, aceasta trebuie să-şi justifice activităţile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 şi cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).

Din această jurisprudenţă, Curtea reţine că, deşi art. 6 alin. (1) nu poate fi înţeles ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument [ cauzele Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, pct. 61; García Ruiz împotriva Spaniei (MC), pct. 26; Jahnke şi Lenoble împotriva Franţei (dec.); Perez împotriva Franţei (MC), pct. 81], acesta impune ca instanţa internă să fi examinat totuşi în mod real chestiunile esenţiale supuse atenţiei sale. Mai mult, instanţa europeană a recunoscut că este motivată în mod corespunzător o decizie care permite părţilor să facă uz efectiv de dreptul lor de apel (Hirvisaari împotriva Finlandei, pct. 30 în fine).

Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanţa de fond a motivat sentinţa în acord cu dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. şi cu respectarea garanţiilor implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, judecătorul fondului, răspunzând criticilor formulate de reclamantă, a analizat speţa în raport de criteriile determinate de art. 18 alin. (3) din Legea nr. 98/2016, precum şi de interpretarea dată noţiunii de "lucrare" în Hotărârea din 5 octombrie 2000, cauza C-16/98, Comisia c/a Franţa, apreciind că cele două lucrări de amenajare a coridorului de mobilitate urbană corespund aceleiaşi funcţii economice şi tehnice.

Totodată, instanţa de fond a înlăturat motivat susţinerile reclamantei cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 17 alin. (1), alin. (2) şi alin. (4) din H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice

În ceea ce priveşte argumentele primei instanţe considerate ca fiind străine de natura cauzei, Înalta Curte constată că nu poate fi reţinut acest motiv de nelegalitate, în sentinţă precizându-se în mod expres că nu se impune analiza criticilor dezvoltate de reclamantă cu privire la corectitudinea alegerii procedurii de licitaţie deschidă, întrucât nu aceasta este neregula stabilită în sarcina sa.

Reţinerile instanţei cu privire la divizarea contractului au vizat exclusiv stabilirea, în raport de cadrul legal incident, a împrejurării existenţei unei singure lucrări divizate în două contracte de achiziţie publică, în raport de care s-a constatat depăşit pragul prevăzut la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, cu consecinţa obligaţiei publicării anunţului de participare în JOUE.

5.2.2 Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este, de asemenea, nefondat.

Observă Înalta Curte că UAT Municipiul Zalău a prevăzut în PAAP nr. 59939/01.10.2018 achiziţionarea a 5 contracte de lucrări cu obiect similar: mobilitate urbană cu CPV 45233120-6 şi a căror valoare cumulată era de 68.784.989,09 RON.

Potrivit Strategiei de contractare întocmită pentru obiectivul de investiţii "Modernizare coridor integrat de mobilitate urbană axa est - vest: str. x - Voievod Gelu", rezultă că lucrarea consta în amenajare drum, piste de ciclişti şi trotuare pe str. x (tronsonul situat între străzile Mihai Viteazul şi până la intersecţia cu Strada x având o lungime de 3.170 km) şi pe strada x (tronsonul situat între străzile Mihai Viteazul şi până la intersecţia cu str. x având o lungime de 0,650 km).

Totodată, din cuprinsul Strategiei de contractare întocmită pentru obiectivul "Trotuare şi pistă de biciclete Bulevardul x", rezultă că lucrările au constat în amenajare piste de ciclişti şi trotuare, pe bulevardul x, aferente tronsonului, situate între străzile Simion Bărnuţiu - Tudor Vladimirescu până la intersecţia cu strada x, având o lungime de 4800 m şi de la intersecţia cu strada 9 Mai până la centru pe o lungime de 350 m.

Se observă astfel că lucrările necesare a fi contractate sunt similare, legate din punct de vedere tehnic şi economic întrând în definiţia "lucrării" de la art. 2 pct. 7 din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile publice în sensul de "ansamblu de lucrări de construcţii de clădiri sau lucrări de geniu civil, suficient în sine pentru a îndeplini o funcţie economică sau tehnică".

În partea introductivă a acestei directive, la pct. 20 se arată că "În scopul estimării valorii unei anumite achiziţii, ar trebui să se clarifice faptul că ar trebui să se permită ca estimarea valorii să se bazeze pe o subdiviziune a achiziţiei numai în cazul în care aceasta se justifică din motive obiective. De exemplu, ar putea să fie justificată estimarea valorilor contractuale la nivelul unei unităţi operaţionale separate a autorităţii contractante, cum ar fi şcolile sau grădiniţele, cu condiţia ca unitatea în cauză să fie responsabilă în mod independent de achiziţiile sale. Se poate presupune că această situaţie are loc în cazul în care unitatea operaţională separată derulează în mod independent procedurile de achiziţii publice şi ia deciziile de cumpărare, are o linie bugetară separată la dispoziţie pentru achiziţiile în cauză, încheie contractul în mod independent şi îl finanţează dintr-un buget pe care îl are la dispoziţie. O subdiviziune nu se justifică în cazul în care autoritatea contractantă doar organizează o achiziţie în mod descentralizat".

În acest sens, în Hotărârea din 5 octombrie 2000, cauza C-16/98, Comisia c/a Franţa, cu privire la existenţa unei "lucrări", s-a reţinut că: (36)" trebuie să fie apreciată în raport cu funcţia economică şi tehnică a rezultatului lucrărilor în cauză". Totodată, potrivit aceleiaşi hotărâri: (65)" există elemente importante care pledează în favoarea grupării contractelor la acest nivel, precum simultaneitatea lansării invitaţiei de participare la licitaţie pentru contractele în litigiu, asemănările dintre anunţurile privind contractele, unitatea cadrului geografic". Or, toate aceste criterii oferite de hotărârea C.J.U.E. se regăsesc şi în prezenta speţă, având în vedere că lucrările au avut ca obiective amenajări drumuri, piste de ciclişti şi trotuare vizând asigurarea accesului auto şi pietonal, crearea de spaţii verzi şi a locurilor de parcare în aceeaşi zonă geografică, pe străzi adiacente, sursele de finanţare fiind aprobate în aceeaşi zi, din aceleaşi fonduri din în cadrul POR 2014-2020, iar anunţurile de participare au fost publicate în aceeaşi perioadă, contractele fiind atribuite aceluiaşi ofertant.

Prin urmare, în speţă este îndeplinită cerinţa ce decurge din punctul 70 din hotărârea pronunţată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C-16/98, respectiv de a se considera că "reţelele" alcătuiesc un ansamblu cu o funcţie economică şi tehnică unică la nivelul unităţii administrativ teritoriale.

Astfel, deşi atribuirea contractelor putea fi realizată pe loturi separate, valoarea estimată a achiziţiei ar fi trebuit să fie determinată prin luarea în considerare a valorii globale estimate a ambelor contracte fiind vorba despre o singură entitate locală contractantă, fiind de natura zonelor pietonale, a pistelor de biciclete şi a străzilor din interiorul unei localităţi de a fi interconectate, ele neputând fi considerate izolat şi fără legătură unele cu altele, acestea alcătuind împreună reţeaua pe care se realizează circulaţia persoanelor în interiorul localităţii.

Or, faţă de valoarea totală a proiectelor de achiziţii care depăşeşte pragul valoric de 24.977.096 RON, reclamantei îi revenea obligaţia, prevăzută de art. 7 alin. (1) lit. a) şi art. 144 alin. (2) din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, de a publica anunţurile de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

Din documentele aflate la dosar a rezultat că recurenta - reclamantă UAT Zalău a transmis spre publicare anunţurile de participare doar în SICAP, acestea nefiind publicate şi în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, ceea ce atrage incidenţa abaterilor prevăzute în O.U.G. nr. 66/2011, Partea I, lit. A), "Anunţul de Participare", pct. 1 - Nepublicarea unui anunţ de participare.

Referitor la modalitatea de interpretare a articolului 17 alin. (4) lit. b) din H.G. nr. 395/2016, Înalta Curte reţine că recurenta - reclamantă a reluat doar susţinerile din cererea de chemare în judecată fără a se raporta la argumentele expuse de prima instanţă, argumente pe care Înalta Curte şi le însuşeşte fără a le mai relua.

Se reţine astfel că prin punctul de vedere nr. 1096/08.04.2020 al Autorităţii Naţionale pentru Achiziţii Publice (care nu este obligatoriu pentru instanţă), potrivit căruia "în măsura în care valorile estimate ale contractelor de lucrări au fost calculate conform prevederilor art. 17 alin. (4) lit. b) din H.G. nr. 395/2016 şi nu depăşesc pragul prevăzut de art. 7 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 98/2016, apreciem că autoritatea contractantă nu avea obligaţia publicării anunţurilor de participare şi/sau atribuire în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene", invocat ca argument exonerator de către recurenta - reclamantă, nu se analizează particularităţie speţei. Totodată, dispoziţiile art. 17 alin. (4) lit. b) din H.G. nr. 395/2016 nu sunt aplicabile şi nici nu înlătură de la aplicare prevederile art. 11 din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Municipiul Zalău împotriva sentinţei nr. 1354 din 16 august 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 23 ianuarie 2024.