Validity of mandatory "favorable" mayoral opinion required for county-issued urbanism certificates under Law 50/1991

Şedinţa publică din data de 10 ianuarie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov sub nr. x/2020 reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a solicitat anularea în parte a actului administrativ cu caracter normativ - Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 aprobate prin Ordinul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Locuinţei nr. 839/2009 în ceea ce priveşte sintagma "favorabil" din cuprinsul art. 22 alin. (1) .

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 29 din data de 26 martie 2021, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 29 din data de 26 martie 2021 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A., invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac exercitate, recurenta - reclamantă a arătat că hotărârea recurată este pronunţată cu greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material, art. 4, art. 6 din Legea nr. 50/1991, art. 4, art. 13 din Legea nr. 24/2000.

Astfel, în mod eronat a interpretat şi aplicat instanţa de fond dispoziţiile de drept material citate, care conduc la concluzia că prevederile art. 22 alin. (1) din Normele Metodologice exced cadrului normativ instituit prin dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. a) - astfel cum este referit de art. 6 alin. (1) - din Legea nr. 50/1991 prin aceea că, în timp ce legea prevede că preşedinţii consiliilor judeţene emit certificate de urbanism cu avizul primarilor, normele prevăd în mod suplimentar că este necesar avizul favorabil al primarului unităţii administrativ-teritoriale.

Contrar aprecierilor instanţei, recurenta - reclamantă apreciază că dispoziţiile care impun ca avizul primarului să fie unul favorabil schimbă în mod esenţial modalitatea de emitere a certificatului de urbanism.

Astfel, condiţionarea emiterii certificatului de urbanism de avizul favorabil emis de o altă instituţie echivalează cu transferul acestei atribuţii legale de la preşedintele consiliului judeţean la primarul unităţii administrativ-teritoriale.

În acest context, dispoziţiile criticate conduc la o situaţie contrară intenţiei legiuitorului în care, deşi formal atribuţia de emitere a certificatului de urbanism aparţine unei instituţii superioare ierarhic, aceasta este, în fapt, exercitată de o altă autoritate, ierarhic inferioară, care, prin simpla emitere a unui aviz nefavorabil, poate bloca o asemenea procedură fără ca solicitantul să aibă un remediu efectiv.

Cu privire la cea de-a doilea argument reţinut de instanţa de fond, recurenta a susţinut că avizul cerut de dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 nu se încadrează în definiţia prevăzută în Anexa nr. 2 la lege, deoarece acesta este emis de primar şi nu de o "comisie tehnică din structura administraţiei publice locale ori a altor organisme centrale sau teritoriale interesate".

Astfel, fiind vorba de un aviz emis de primar şi nu de o structură tehnică de specialitate, acesta nu are caracterul "tehnic de obligativitate" cerut de lege.

Recurenta - reclamantă a precizat că interpretarea corectă a dispoziţiilor legale şi normelor de aplicare ce reglementează emiterea certificatului de urbanism de către preşedinţii consiliilor judeţene trebuie si fie în sensul că aceasta se poate realiza doar după obţinerea unui aviz din partea primarului unităţii administrativ teritoriale ale cărui concluzii pot fi avute în vedere la soluţionarea cererii dar care nu impun o soluţie anume, iar, în care preşedintele consiliului judeţean înţelege să-şi însuşească concluziile avizului primarului, acestea trebuie reproduse în motivarea actului administrativ deoarece stau la baza soluţionării acestuia, solicitantul unui certificat de urbanism având dreptul să le cunoască şi, desigur, să le conteste prin exercitarea căilor de atac specifice.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimatul -pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a invocat excepţia nulităţii recursului întrucât motivele invocate nu se pot încadra în cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ.. Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de recurs

Examinând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât prin întâmpinarea depusă în cauză, Înalta Curte, în raport cu dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 488 din C. proc. civ., constată că argumentele invocate de recurenta-reclamantă se pot circumscrie motivului de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi Cod, motiv pentru care va fi respinsă excepţia nulităţii recursului.

Analizând actele şi lucrările dosarului, prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs şi în raport de dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. a sesizat instanţa de contencios administrativ cu o acţiune în anularea în parte a actului administrativ cu caracter normativ - Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 aprobate prin Ordinul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Locuinţei nr. 839/2009, în ceea ce priveşte sintagma "favorabil" din cuprinsul art. 22 alin. (1).

Curtea de Apel Braşov a respins acţiunea ca neîntemeiată.

Recurenta - reclamantă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material .

Contrar celor susţinute de recurenta - reclamantă, instanţa de control judiciar constată că hotărârea recurată a fost pronunţată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 50/1991.

Înalta Curte reţine că, în cauză, disputa juridică presupune analizarea naturii juridice a avizului prevăzut de art. 22 din Normele metodologice de aplicare a Legii 50/1991 aprobate prin Ordinul MDRL 839/2009, respectiv dacă avizul primarului este unul consultativ sau conform.

Potrivit art. 22 alin. (1) din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 aprobate prin Ordinul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Locuinţei nr. 839/2009, "În situaţia în care emiterea certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de construire/desfiinţare este de competenţa preşedintelui consiliului judeţean/primarului general al municipiului Bucureşti, este necesar avizul favorabil al primarului unităţii administrativ-teritoriale/sectorului municipiului Bucureşti, pe al cărei/cărui teritoriu este situat imobilul în cauză, în care vor fi menţionate elementele caracteristice ale regimului juridic, economic şi tehnic ale imobilului - teren şi/sau construcţii -, rezultate din documentaţiile de urbanism şi amenajarea teritoriului aprobate, precum şi din hotărârile consiliului local."

Potrivit disp. art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 "autorizaţiile de construire se emit […] a) de preşedinţii consiliilor judeţene, cu avizul primarilor, pentru lucrările care se execută:

1.pe terenuri care depăşesc limita unei unităţi administrativ-teritoriale;

2.în intravilanul şi extravilanul unităţilor administrativ-teritoriale ale căror primării nu au niciun angajat - funcţionar public cu atribuţii în domeniul urbanismului, amenajării teritoriului şi autorizării executării lucrărilor de construcţii, în structurile de specialitate organizate conform legii"

Înalta Curte constată că din coroborarea art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi art. 22 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, rezultă că una din condiţiile de emitere a certificatului de urbanism/autorizaţiei de construire este acea a existenţei unui aviz favorabil emis de primarul unităţii administrativ teritoriale pe al cărei teritoriu este situat imobilul.

Din normele precitate rezultă că acest aviz este unul obligatoriu, conform si nu unul consultativ, aşa cum susţine recurenta.

Avizele conforme sau obligatorii, sunt opiniile pe care organul care adoptă sau emite un act administrativ de autoritate este obligat, potrivit legii, să le ceară unul anumit organ al administraţiei publice şi la emiterea actului, trebuie să se conformeze acestuia. Asemenea avize sunt expres prevăzute de lege, iar lipsa lor atrage nulitatea actului administrativ de autoritate.

Aşa cum rezultă din Anexa 2 din Legea nr. 50/1991, avizarea presupune procedura de analiză şi exprimare a punctului de vedere al unei comisii tehnice din structura ministerelor, administraţiei publice locale ori a altor organisme centrale sau teritoriale interesate şi se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) cu caracter tehnic şi obligatoriu.

Aşadar, sintagma "favorabil" cuprinsă în art. 22 din normele metodologice nu schimbă modalitatea de emitere a actului administrativ prin adăugarea unor condiţii suplimentare, ci vine să expliciteze norma cuprinsă în art. 4 din Legea nr. 50/1991.

Împrejurarea că avizul este emis de primarul unităţii administrativ - teritoriale pe al cărui teritoriu este situat imobilul nu schimbă ierarhia instituţiilor publice emitente ale documentaţiilor tehnice.

Contrar celor susţinute de recurentă, instanţa de control judiciar reţine că implicarea altor instituţii publice în procedura de întocmire a documentaţiei tehnice nu echivalează cu transferul atribuţiei legale de emitere a certificatului de urbanism de la preşedintele consiliului judeţean.

Prin urmare, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că din ansamblul dispoziţiilor Legii nr. 50/1991 rezultă că toate avizele solicitate în vederea emiterii certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de construire/desfiinţare au caracter conform.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 29/2021 din 26 martie 2021 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 ianuarie 2023.