CNA fine for excessive TV advertising annulled as duplicate sanction under non bis in idem

Şedinţa publică din data de 21 mai 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 30.03.2018 sub numărul de dosar x/2018 reclamantul A. S.A a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului solicitând:

În principal,

1) anularea Deciziei nr. 189 din 13.03.2018 a Consiliului Naţional al Audiovizualului, precum şi exonerarea de la plata amenzii în cuantum de 200.000 RON - în temeiul dispoziţiilor art. 5 alin (7) din O.G nr. 2/2001 şi art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002;

În subsidiar,

2) înlocuirea sancţiunii amenzii cu cea a somaţiei publice sau diminuarea amenzii aplicate spre minimul prevăzut dc lege, pe motiv că la aplicarea amenzii au fost încălcate dispoziţiile art. 90 alin (4) din Legea nr. 504/2002;

3) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Primul ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 4085 din 12 octombrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A, în contradictoriu cu pârâta Consiliul Naţional al Audiovizualului, ca neîntemeiată.

Prin decizia nr. 1686 din 17 martie 2021 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul formulat de A. împotriva sentinţei civile nr. 4085 din 12 octombrie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Al doilea ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 493/2022 din 11 martie 2022 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea privind pe reclamantul A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului.

A anulat în parte decizia CNA nr. 189/13.03.2018 în sensul că înlocuieşte sancţiunea amenzii în cuantum de 200000 RON cu sancţiunea amenzii în cuantum de 50000 RON. A menţinut în rest decizia atacată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 493/2022 din 11 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanta A. S.A. şi pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului.

Recurenta reclamantă A. S.A. în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecare admiterea acţiunii.

Recurenta-reclamantă a criticat sentinţa atacată, în esenţă pentru următoarele motive:

Sentinţa atacată a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 5 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 şi a principiului de drept non bis in idem, cuprins în art. 4 al Protocolului 7 la Convenita pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale;

Sentinţa recurată este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002.

Recurentul părăt Consiliul Naţional al Audiovizualului, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecare respingerea acţiunii.

În motivarea recursului declarat recurentul părăt Consiliul Naţional al Audiovizualului a apreciat că în cauză au fost respectate criteriile de individualizare a sancţiunii prevăzute de dispoziţiile art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului nr. 504/2022 în ceea ce priveşte emiterea deciziei nr. 189/13.03.2018, instanţa de fond interpretând în mod greşit aceste dispoziţii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 5 februarie 2019, intimatul-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A este fondat, recursul declarat de părâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului fiind nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reţine că, prin decizia nr. 189/13.03.2018 contestată, CNA a sancţionat recurenta A. S.A. pentru postul de televiziune B. cu amendă în cuantum de 2000.000 RON pentru încălcarea prevederilor art. 35 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, reţinându-se că în luna noiembrie 2017, în intervalul orar 7:00-18:00, s-a constatat depăşirea duratei publicităţii difuzate în cadrul unei ore date, radiodifuzorul având depăşiri ale duratei orare a publicităţii de 2h 59 minute 31 secunde .

Potrivit dispoziţiilor precitate, proporţia de spoturi publicitare televizate şi spoturi de teleshopping dintr-un interval de o oră nu poate depăşi 20%, respectiv 12 minute.

Deopotrivă, prin Decizia nr. 24/18.01.2018, radiodifuzorul S.C. A. S.A. a fost sancţionat cu amendă în cuantum de 200.000 de RON, pentru încălcarea prevederilor art. 35 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, reţinându-se că în luna noiembrie 2017, în intervalul orar 18:00-23:00, s-a constatat depăşirea duratei publicităţii difuzate în cadrul unei ore date, radiodifuzorul având 115 depăşiri ale timpului legal în luna 2017, însumând peste 3 ore .

Pentru calculul acestor durate s-au preluat măsurătorile efectuate de C. şi s-au prelucrat ţinându-se seama de prevederile din Legea audiovizualului nr. 504/2002.

În esenţă, reclamanta a fost sancţionată pentru că în perioada monitorizată, respectiv noiembrie 2017, în intervalele orare 7.00-18.00 şi 18.00 - 23.00, nu a respectat prevederile invocate, în sensul că durata publicităţii a depăşit timpul legal permis difuzării acesteia în cadrul un ei ore date; aşa cum rezultă din rapoartele de monitorizare, măsurarea duratelor orare ale publicităţii televizate s-a făcut fără a se lua în calcul duratele mesajelor de avertizare cu caracter obligatoriu şi ale copertelor de separare, duratele anunţurilor de sponsorizare, duratele secvenţelor de publicitate promoţională, precum şi cele ale anunţurilor care nu constituie comunicare comercială (anunţuri umanitare sau ale celor de utilitate publică, identificate între coperte cu menţiunea «Mesaj/mesaje de in teres public»).

Conform datelor reţinute în deciziile emise de pârât, în perioadele menţionate anterior, postul de televiziune B. a depăşit lunar cele 720 de secunde de publicitate permise a fi difuzate într-un interval de o oră, durata totală a depăşirilor pe parcursul lunii noiembrie fiind o dată de peste 3 ore (Decizia nr. 24/18.01.2018) şi altă dată aproximativ 2 ore şi 59 de minute (Decizia nr. 189/13.03.2018, decizia contestată în cauză).

Art. 35 alin. (1) din Legea nr. 504/2002 prevede că "Proporţia de spoturi publicitare televizate şi spoturi de teleshopping dintr-un interval de o oră nu poate depăşi 20%, respectiv 12 minute (…)".

Aşadar, legea permite difuzorului să furnizeze în cadrul programelor sale spoturi publicitare şi spoturi de teleshopping pentru cel mult 12 minute, respectiv 720 de secunde, într-un interval de o oră. Reglementarea legiuitorului are ca premisă «ora» dată, ca şi interval de timp relevant la care se face raportarea în determinarea îndeplinirii obligaţiei legale, iar nu mai multe ore sau o zi/săptămână/lună, având implicit conţinută interdicţia ca difuzorul să utilizeze restul de 48 de minute disponibile din ora respectivă pentru activităţi comerciale. În aceste condiţii, cum intervalul de 48 de minute amintit anterior rezultă a fi intangibil pentru scopul difuzării de spoturi publicitare televizate şi spoturi de teleshopping, sensul textului legal nu permite reportarea de minute/secunde neutilizate în scop comercial în orele anterioare pentru durate orare ulterioare. Apărând ca o situaţie de excepţie în activitatea unei televiziuni cea privind publicitatea lato sensu, permisiunea în discuţie acceptă o interpretare şi aplicare limitativă a normei juridice analizate.

În sens similar, art. 23 alin. (1) din Directiva 2010/13/CE a Parlamentului European şi a Consiliului privind coordonarea anumitor dispoziţii stabilite prin acte cu putere de lege sau acte administrative în cadrul statelor membre cu privire la furnizarea de servicii mass-media audiovizuale (Directiva serviciilor mass-media audiovizuale) prevede că " Proporţia de spoturi publicitare televizate şi spoturi de teleshopping dintr-un interval de o oră nu poate depăşi 20 %. ". Sub acest aspect, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut în hotărârea pronunţată în cauza C-281/09 Comisia Europeană împotriva regatului Spaniei că "45. (…) protecţia consumatorilor reprezentaţi de telespectatori împotriva publicităţii excesive constituie un aspect esenţial al obiectivului directivei (…)", dar şi că "47. (…) limitele orare, spre deosebire de limitele zilnice, afectează în mod direct orele de maximă audienţă, respectiv orele în care nevoia de protejare a telespectatorilor prezintă o importanţă mai mare ".

Potrivit dispoziţiilor art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, "Individualizarea sancţiunii în cazul săvârşirii uneia dintre contravenţiile prevăzute în prezenta lege se face ţinându-se seama de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum şi de sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an".

Decizia Consiliului Naţional al Audiovizualului nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual prevede la art. 144 alin. (3) că "În individualizarea sancţiunii Consiliul va ţine cont, după caz, de următoarele aspecte: a) gravitatea faptei şi efectele acesteia; b) sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an, şi modul în care furnizorul de servicii s-a raportat la acestea; c) ziua din săptămână şi intervalul de difuzare a emisiunii în cauză; d) durata emisiunii; e) audienţa înregistrată.".

Din lectura celor nouă norme juridice amintite în precedent, Înalta Curte constată că în activitatea sa, în scopul individualizării sancţiunii aplicate unei fapte contravenţionale, Consiliul Naţional al Audiovizualului ţine cont de o serie de criterii stabilite legal, respectiv, gravitatea faptei, efectele sale şi sancţiuni primite anterior pe o perioadă de cel mult un an, în reglementarea de rang secundar autoritatea publică detaliind aspectele privind gravitatea şi efectele prin referiri la momentul când se produce încălcarea legii, durata emisiunii şi impactul concret asupra telespectatorilor prin prisma audienţei înregistrate.

Prin raportare la conţinutul explicit al dispoziţiilor normative anterior enunţate şi la maniera concretă de derulare a emisiunii care a atras sancţionarea radiodifuzorului, astfel cum a fost prezentată pe larg în conţinutul deciziei CNA, Înalta Curte constată că instanţa de fond a stabilit corect că reclamanta a mai fost sancţionată pentru încălcarea art. 35 din Legea nr. 504/2002, tot cu amenda în cuantum maxim prevăzut de lege, şi anume suma de 200.000 RON, prin Decizia CNA nr. 24/18.01.2018.

Atât decizia CNA nr. 24/18.01.2018, cât şi decizia CNA nr. 189/13.03.2018 au vizat încălcarea art. 35 alin. (1) din Legea 504/2002 în aceeaşi lună, respectiv în luna noiembrie 2017, dar pentru intervale orare diferite.

În sensul celor anterior învederate, este necontestat în cauză faptul că partea reclamantă mai fusese anterior sancţionată pentru o contravenţie similară, în aceeaşi lună, în noiembrie 2017, înainte de emiterea deciziei litigioase.

În acest context, părţii reclamante nu i se poate aplica o sancţiune principală, de două ori, pentru aceeaşi faptă. Depăşirea repetată şi multiplă a limitei de 12 minute în cursul unei ore, pe parcursul aceleiaşi luni - luna noiembrie a anului 2017, respectiv de 115 în total, reprezintă argumente în susţinerea unei anumite gravităţi a faptei contravenţionale de natură a permite aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale, lucru pe care pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului l-a făcut prin emiterea Deciziei nr. 24/18.01.2018. A emite o nouă decizie, respectiv Decizia nr. 189/13.03.2018 pentru aceeaşi faptă, săvârşită în aceeaşi perioadă, dar pentru un alt interval de timp, contravine elementelor constitutive ale contravenţiei în reglementarea pe care dispoziţiile Legii nr. 504/2002 şi ale Ordonanţei de Guvern nr. 2/2011 o stabileşte.

Orice contraventie are urmatoarele elemente constitutive: definiţie, obiect juridic si, dupa caz, obiect material, subiect activ, latură obiectivă, latură subiectivă, moment al consumării, forme agravante sau atenuante.

Latura obiectivă a contravenţiei conţine, la rândul ei, următoarele subelemente constitutive: elementul material constând într-o acţiune sau inacţiune, urmarea imediată, constând în atingerea adusă valorii sociale ocrotite de legea contravenţională, legătura de cauzalitate, urmarea imediată, eventualele circumstanţe speciale de mod, timp şi loc impuse pentru existenţa contravenţiei.

Consumarea contravenţiei are loc atunci cand acţiunea sau inacţiunea (care formează elementul material al laturii obiective a contravenţiei) este dusă până la capăt şi se produce atingerea uneia din valorile sociale ocrotite de legea contravenţională (adică are loc urmarea imediată).

Contravenţia care cunoaşte numai un moment al consumării reprezinta forma tipică de contravenţie.

Există însă şi forme atipice de contravenţie, respectiv contravenţiile continuate şi contravenţiile continue, acestea caracterizându-se prin aceea că atingerea adusă valorilor sociale ocrotite continuă, se prelungeşte şi după momentul consumării contravenţiei, fie din cauza continuării acţiunii/inacţiunii care reprezintă elementul material al laturii obiective, fie din cauza amplificării atingerii iniţiale a valorilor sociale ocrotite.

Aceste forme atipice de contravenţie cunosc atât un moment al consumării lor, cât şi un moment al epuizării.

Contravenţia continuă se caracterizeaza prin aceea că acţiunea sau inacţiunea care reprezintă elementul material al laturii obiective se prelungeşte în timp şi după momentul consumării contravenţiei, momentul epuizării contravenţiei fiind cel în care acţiunea/inacţiunea încetează.

Contravenţia continuată se caracterizează prin aceea că aceeaşi persoana săvârşeşte în mod repetat, la diferite intervale de timp, dar în baza aceleiaşi rezoluţii (aceleiaşi hotărâri), acţiuni sau inacţiuni care reprezintă, fiecare în parte, conţinutul aceleiaşi contravenţii. Aceasta contravenţie se consumă în momentul săvârşirii primei acţiuni/inacţiuni şi se epuizează în momentul încetării ultimei acţiuni/inactiuni, cum este situaţia în speţă.

Înalta Curte mai reţine că pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului nu prezintă niciun argument pentru care a decis emiterea unei noi decizii vizând-o pe recurenta reclamantă A. S.A., ulterior emiterii deciziei de sancţionare nr. 24/18.01.2018 pentru aceeaşi perioadă 1-30 noiembrie 2017, însă pentru un alt interval orar.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că în mod greşit a fost admisă în parte acţiunea privind reclamanta A. S.A. şi înlocuită sancţiunea amenzii în cuantum de 200.000 RON cu sancţiunea amenzii în cuantum de 50.000 RON, astfel că se impune reformarea hotărârii primei instanţe, în sensul admiterii contestaţiei formulate şi anulării deciziei CNA nr. 189/13.03.2018 în integralitate.

Considerentele şi soluţia pronunţată asupra recursului declarat de recurenta reclamantă A. S.A. impun respingerea recursului declarat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva aceleiaşi sentinţe, constatând Înalta Curte că anularea deciziei contestate lipseşte de suport criticile recurentului pârât prin intermediul cărora încearcă să demonstreze că în cauză au fost respectate criteriile de individualizare a sancţiunii prevăzute de dispoziţiile art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului nr. 504/2022.

Văzând soluţia dată recursului formulat şi cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, dosar recurs, dovedite de intimata-reclamantă, în temeiul art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., va dispune obligarea recurentului-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului la plata sumei de 2380 RON reprezentând cheltuieli de judecată, în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 493/2022 din 11 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi în rejudecare:

Admite contestaţia formulată şi anulează decizia CNA nr. 189/13.03.2018.

Respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei civile nr. 493/2022 din 11 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă pâtâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului la plata sumei de 2380 RON reprezentând cheltuieli de judecată, către recurenta reclamanta A. S.A.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 21 mai 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.