Judicial transfer denial: scope of discretion over statutory criteria and weight of court opinions in staffing management

Şedinţa publică din data de 17 mai 2024

Asupra contestaţiei de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Contestaţia judiciară

Prin contestaţia înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2024, la data de 19 februarie 2024, contestatoarea A. a solicitat, în contradictoriu cu intimatul Consiliul Superior al Magistraturii:

1) anularea Hotărârii nr. 2885 din 21 noiembrie 2023 emise de secţia pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii;

2) obligarea intimatului Consiliul Superior al Magistraturii să emită o hotărâre prin care să dispună transferul contestatoarei de la Judecătoria Târgu- Mureş la Judecătoria Cluj-Napoca.

În motivarea contestaţiei, partea a arătat că niciunul dintre cei trei colegi magistraţi care au obţinut transferul la Judecătoria Cluj-Napoca în aceasta sesiune nu are o vechime efectivă în funcţia de judecător sau la instanţa de la care solicită transferul superioară cu cea deţinută de contestatoare.

Astfel, doamna judecător B. are o vechime în magistratură de 5 ani şi 10 luni, dintre care 2 ani şi 4 luni în funcţia de Judecător la Judecătoria Huedin, domnul C. are o vechime de 5 ani şi 9 luni în funcţia de judecător, dintre care 3 ani şi 10 luni vechime la Judecătoria Dej, iar domnul judecător D. are o vechime de 3 ani şi 5 luni în funcţia de judecător, dintre care 5 luni vechime la instanţa de la care solicită transferul, spre deosebire de contestatoare, care are o vechime de 7 ani şi. 9 luni în funcţia de judecător şi 5 ani şi 10 luni Ia Judecătoria Târgu Mureş.

Referitor la volumul de activitate şi numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele implicate, unicul criteriu care practic a fost luat în considerare în cadrul analizei efectuate cu ocazia soluţionării cererii sale este cel ce a vizat încărcătura cauzelor/judecător (831,5), respectiv încărcătura cauzelor/schemă (745,4) la Judecătoria Târgu Mureş, care este cu mult sub media naţională, Judecătoria Dej (de la care a fost transferat domnul C.), fiind singura dintre cele trei instanţe de la care s-au aprobat cereri de transfer (respectiv Dej, Huedin şi Sibiu), cu o încărcătură mai mică.

Cu privire la procentul de ocupare efectivă, la Judecătoria Târgu Mureş (respectiv 21 din 28 de posturi - 75%) comparativ cu Judecătoria Cluj Napoca (36 din cele 45 de posturi - 80%), se poate observa că diferenţa dintre cele două instanţe este minimă, acest criteriu neputând fi determinant pentru respingerea cererii sale, în condiţiile în care, spre exemplu, gradul de ocupare efectivă Ia Judecătoria Sibiu (18 din 25 de posturi - 72%), era inferior celui de la Judecătoria Târgu Mureş sau Cluj-Napoca, însă cu toate acestea, s-a dispus transferul unui judecător din cadrul acestei instanţe (domnul D.).

Este relevat modul selectiv şi arbitrar în care secţia pentru Judecători a tratat şi acest criteriu, cu ignorarea totală şi nejustificată a altor criterii prevăzute de dispoziţiile legale anterior redate.

La momentul soluţionării cererilor de transfer, doamna judecător B. şi domnul judecător C. erau deja delegaţi în cadrul Judecătoriei Cluj-Napoca, însă această împrejurare nu se regăseşte printre criteriile prevăzute de art. 192 din Legea 303/2022.

Raportat la circumstanţele personale, prin prisma domiciliului, a distanţei dintre domiciliul şi sediul instanţei la care funcţionează judecătorul şi posibilităţile reale de naveta, inclusiv timpul afectat acesteia, respectiv a situaţiei familiale, motivele redate de către aceasta în cuprinsul cererii de transfer nu au fost avute în vedere de către intimat, aceste elemente nefiind nici măcar analizate, spre deosebire de situaţia colegilor săi care au fost transferaţi la Judecătoria Cluj-Napoca in aceasta sesiune.

A arătat că are domiciliul în loc. Floreşti, judeţul Cluj de peste 15 ani, unde împreună cu soţul său, care lucrează în Cluj-Napoca, deţine un apartament. Totodată, a precizat că are un băieţel în vârstă de 3 ani care frecventează cursurile unei grădiniţe aflate în Cluj Napoca.

În opinia contestatoarei, ca urmarea analizei comparative, situaţia sa personală era defavorabilă în raport cu ceilalţi solicitanţi ai transferului, motivele sale de ordin personal neputând fi echivalate cu împrejurarea că un coleg dorea să se stabilească în oraşul natal.

A precizat că avizele emise pentru ceilalţi titulari de cereri de transfer au fost motivate mai puţin avizul negativ emis de Judecătoria Cluj-Napoca pentru contestatoare a fost nemotivat acesteia fiindu-i imposibil să cunoască raţiunile avute în vedere de instanţa la care a solicitat transferul.

A mai precizat că nu se motivează în niciun fel de ce s-a dat o mai mare importanţă avizului negativ emis de Curtea de Apel Târgu-Mureş, în detrimentul celui pozitiv emis de Curtea de Apel Cluj.

În cadrul acestei sesiuni de transferuri, niciunul dintre avizele sau punctele de vedere transmise, şi nici hotărârea atacată, nu analizează obiectiv toate criteriile legale, deşi ele sunt menţionate expres de Legea nr. 303/2022. Nu s-au arătat nici argumentele pentru care s-a acordat prevalentă anumitor criterii în detrimentul altora, deşi imperativul unei motivări adecvate a actului administrativ, cu respectarea prevederilor care reglementează transferul judecătorilor, impunea o atare abordare a motivării actului contestat.

Motivarea unui act administrativ reprezintă o condiţie de legalitate a actului, este obligatorie şi constituie o garanţie împotriva arbitrariului. Aceasta trebuie sa conţină elemente de fapt care să permită destinatarilor să cunoască, să evalueze temeiurile deciziei şi, de asemenea, să permită exercitarea controlului de legalitate. De asemenea, motivarea este menită să asigure subiectului de drept căruia i se adresează exercitarea dreptului la apărare şi a unui proces echitabil, reglementat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, condiţie a cărei nesocotire atrage anulabilitatea actului.

În drept, a invocat dispoziţiile art. 191 şi art. 192 din Legea nr. 303/2022, raportat la art. 29 alin. (6) din Legea nr. Legea! 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii.

În probaţiune, a solicitat administrarea probei cu înscrisuri.

2. Apărările formulate în cauză

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea contestaţiei, ca neîntemeiată, faţă de împrejurarea că hotărârea atacată este temeinică şi legală.

Intimatul a susţinut, în esenţă, că hotărârea a cărei anulare o solicită contestatoarea a fost adoptată în limitele competenţelor legale şi cu respectarea dispoziţiilor prevăzute la art. 192 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, iar normele care reglementează instituţia transferului au caracter supletiv şi conferă doar o vocaţie în sensul arătat, fără a crea în mod automat un drept solicitantului.

În acest sens, a mai învederat şi că la soluţionarea cererii de transfer a contestatoarei a analizat coroborat şi unitar toate criteriile de transfer prevăzute de lege, inclusiv motivele de ordin personal invocate în cerere, în cauza de faţă fiind determinant criteriul privind motivele exprimate în avizele emise de instanţele implicate în procedura de transfer.

Sub acest aspect, secţia pentru judecători a analizat în mod efectiv şi motivele de ordin personal invocate, care au fost coroborate cu datele obiective privind situaţia posturilor, încărcătura pe judecător şi pe schemă de la instanţele implicate în procedura transferului, avizele consultative ale instanţelor implicate, vechimea în funcţie, precum şi necesitatea asigurării bunei funcţionări a acestor instanţe.

3. Soluţia instanţei

Examinând Hotărârea nr. 2885 de la data de 21 noiembrie 2023 emise de secţia pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii prin prisma criticilor formulate de contestator, a apărărilor intimatului şi în raport de probele administrate şi prevederile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte apreciază că prezenta contestaţie este neîntemeiată, pentru următoarele considerente:

Contestatoarea A. a învestit instanţa de contencios administrativ, în temeiul art. 29 alin. (6) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii, cu cererea de verificare a legalităţii Hotărârii nr. 2885 din 21 noiembrie 2023 prin care secţia pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii i-a respins cererea de transfer de la Judecătoria Târgu-Mureş la Judecătoria Cluj - Napoca.

În esenţă, sistematizând criticile prezentate de parte, Înalta Curte reţine că actul administrativ unilateral cu caracter individual dedus judecăţii este contestat sub următoarele aspecte: (i) motivarea deficitară/vagă a soluţiei de respingere a cererii de transfer, deoarece nu au fost examinate în concret motivele expuse în susţinerea acesteia; (ii) aplicarea greşită a dispoziţiilor legale de la art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, art. 188 alin. (1) şi art. 192 din Legea nr. 303/2022 .

Potrivit dispoziţiilor art. 188 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată:

"Transferul judecătorilor şi procurorilor de la o instanţă la altă instanţă sau de la un parchet la alt parchet, inclusiv la şi de la instanţele şi parchetele militare, ori la o instituţie publică se aprobă, la cererea celor în cauză, de secţia corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, cu avizul motivat al preşedintelui instanţei sau al conducătorului parchetului de unde se transferă şi unde se transferă, însoţite de punctul de vedere al preşedinţilor curţilor de apel sau al procurorilor generali ai parchetelor de pe lângă curţile de apel în circumscripţia cărora se află instanţa sau parchetul de unde se transferă şi unde se transferă. În cazul în care transferul se solicită în circumscripţia aceleiaşi curţi de apel sau a aceluiaşi parchet de pe lângă curtea de apel este necesar punctul de vedere al preşedintelui respectivei curţi de apel sau al procurorului general al parchetului de pe lângă respectiva curte de apel."

Potrivit art. 190 alin. (1) din acelaşi act normativ:

"(1) Cererile de transfer se depun la Consiliul Superior al Magistraturii în termen de 15 zile de la data publicării anunţului prevăzut la art. 189 alin. (1). Cererea de transfer va conţine informaţii privind specializarea judecătorului sau a procurorului şi, dacă este cazul, disponibilitatea asumată a acestuia de a activa la instanţa sau la parchetul la care solicită transferul, în oricare dintre secţiile sau completurile ori compartimentele la care cerinţele acestei instanţe sau acestui parchet o impun."

Art. 192 din Legea nr. 303/2022 prevede criteriile ce trebuie avute în vedere la soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor la alte instanţe şi ale procurorilor la alte parchete, respectiv:

a) motivele cuprinse în avizele motivate şi punctele de vedere prevăzute la art. 188 alin. (1);

b) volumul de activitate al instanţei sau al parchetului de la care se solicită transferul şi la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele sau la parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora;

c) specializarea judecătorului sau a procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei sau completului corespunzător specializării;

d) vechimea la instanţa sau la parchetul de la care se solicită transferul;

e) vechimea efectivă în funcţia de judecător sau, după caz, de procuror;

f) vechimea în gradul aferent instanţei sau parchetului la care se solicită transferul;

g) disponibilitatea de a activa în secţia sau în completul corespunzător specializării postului vacant;

h) domiciliul sau, după caz, reşedinţa solicitantului;

i) distanţa dintre domiciliul sau, după caz, reşedinţa şi sediul instanţei sau al parchetului la care funcţionează judecătorul sau procurorul şi posibilităţile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

j) starea de sănătate şi situaţia familială.

Înalta Curte reiterează, aşa cum rezultă din jurisprudenţa sa constantă, că art. 192 din Legea nr. 303/2022 nu stabileşte o ordine de prioritate a criteriilor de transfer, incidenţa fiecăruia dintre acestea urmând a fi apreciată în fiecare caz individual, prin prisma raportului dintre interesul individual şi cel general.

Prealabil prezentării, în concret, a argumentelor pe care îşi întemeiază concluzia în sensul netemeiniciei criticilor contestatoarei, Înalta Curte aminteşte, astfel cum a statuat deja în jurisprudenţa sa constantă, că, în exercitarea atribuţiilor lor, Consiliul Superior al Magistraturii, ca de altfel şi entităţile administrative în general, dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situaţia în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporţionalităţii între interesul public şi cel privat, o evaluare a substanţei măsurilor dispuse, făcută de instanţa de contencios administrativ însăşi, ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.

Intimatul are posibilitatea, în funcţie de interesul public al desfăşurării actului de justiţie, să ia în considerare şi alte aspecte relevante în cauză sau invocate de partea interesată. Este important însă ca eventualul refuz al autorităţii să nu se transforme în ceea ce dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ denumesc excesul de putere, respectiv depăşirea limitelor dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.

Analizând conţinutul actului administrativ atacat în cadrul coordonatelor astfel configurate, Înalta Curte constată că hotărârea contestată respectă limitele şi scopul prevederilor legale în executarea cărora a fost adoptată, iar măsura dispusă a fost în mod exhaustiv şi adecvat motivată, neexistând elemente pe baza cărora să poată fi decelată o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, este de remarcat că, în cauză, întreaga procedură s-a desfăşurat cu respectarea prevederilor art. 188 - 192 din Legea nr. 303/2022, privind Statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată.

Raportat la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, analiza cererii de transfer a contestatorului s-a efectuat prin prisma acestor criterii, tocmai pentru a asigura luarea unei decizii obiective, în condiţii de legalitate şi oportunitate şi în raport de circumstanţele concrete ale fiecărei solicitări, cu menţinerea unui echilibru între interesul public pe care Consiliul Superior al Magistraturii are obligaţia să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenţei justiţiei şi interesul legitim privat.

Pe de altă parte, din interpretarea tuturor dispoziţiilor legale privitoare la transferul judecătorilor şi procurorilor rezultă că gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul Consiliului Superior al Magistraturii, astfel încât ocuparea posturilor vacante trebuie să se raporteze la raţiunile şi la necesităţile sistemului judiciar, pentru evitarea provocării unor grave disfuncţionalităţi în activitatea parchetelor şi a instanţelor, cu păstrarea unui just echilibru între interesele parchetului/instanţei implicate în procedură şi interesul privat al solicitantului.

Normele care reglementează instituţia transferului au caracter supletiv şi conferă doar o vocaţie în sensul arătat, fără a crea în mod automat un drept solicitantului, iar în speţă, intimatul a fost consecvent, în sensul în care, analizând cererea formulată, în raport de motivele invocate, precum şi în raport de criteriile prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022, corelând şi avizele emise în temeiul art. 188 alin. (1) din aceeaşi lege, de instanţele implicate în procedura transferului, a apreciat că nu este oportună admiterea cererii de transfer a contestatorului.

În ceea ce priveşte avizele comunicate de instanţele implicate, acestea sunt cuprinse printre criteriile prevăzute de lege, se solicită în mod obligatoriu de Consiliu Superior al Magistraturii, potrivit art. 188 alin. (1) din Legea nr. 303/2022 şi sunt consultative, fiind relevante în adoptarea unei soluţii cu privire la cererile de transfer formulate de magistraţi.

Aşadar, intimatul a avut în vedere avizele negative emise de Judecătoria Târgu -Mureş, Judecătoria Cluj - Napoca şi de Curtea de Apel Cluj în raport de datele statistice oferite de direcţia de resort cu privire la situaţia de personal şi la volumul de activitate ale instanţelor la care s-a solicitat transferul şi al instanţei de la care provine solicitanta transferului.

Din punct de vedere al cerinţei legale a motivării, instanţa de contencios administrativ poate pronunţa o soluţie de anulare a actului administrativ, dacă este vorba despre o nemotivare totală a acestuia sau dacă din cuprinsul motivelor sumar expuse, judecătorul, dar şi partea vătămată, nu pot analiza şi decela raţionamentul autorităţii emitente. Se constată, însă, că hotărârea contestată respectă cerinţele prevăzute de lege din perspectiva motivării, fiind expuse corespunzător atât obiectul cererii de transfer şi împrejurările pe care acestea se întemeiază, cât şi argumentele secţiei pentru judecători pentru care a fost respinsă solicitarea contestatoarei, respectiv datele obiective privind situaţia posturilor, volumul de activitate la instanţele implicate în procedura transferului, avizele instanţelor implicate, precum şi argumente referitoare la asigurarea bunei funcţionări a judecătoriei de la care se solicită transferul, care au determinat intimatul să adopte soluţia de respingere a solicitării de transfer.

La verificarea legalităţii hotărârii contestate se au în vedere datele existente la momentul analizării cererii contestatoarei, prioritar fiind ca intimatul să aleagă din mai multe variante posibile pe cea care corespunde cel mai bine interesului public protejat, în speţă, funcţionarea optimă a instanţelor implicate în analiză, având în vedere date statistice şi criterii concrete relevante obiective privind toate cererile formulate, iar nu scoase din context şi interpretate în mod subiectiv în raport de fiecare titular al unei cereri de transfer.

Totodată, nu pot fi reţinute criticile contestatoarei potrivit cărora în admiterea cererii de transfer a unei alte persoane s-ar fi dat eficienţă unui criteriu neprevăzut de lege, respectiv s-a luat în considerare că unul dintre ceilalţi titulari de cerere de transfer era delegat la instanţa la care i s-a încuviinţat în definitiv transferul,deoarece din structura considerentelor deciziei Consiliului Superior al Magistraturii reiese cu claritate analiza etapizată a criteriilor prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022.

Aşadar, analizând cererea de transfer a contestatoarei, în raport de interesele instanţei de la care aceasta provine, faţă de criteriile prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022, secţia pentru judecători în mod legal a apreciat cererea contestatoarei se impune a fi respinsă în scopul gestionării corecte a resurselor umane de la nivelul instanţelor implicate în procedura de transfer.

În cauză, secţia pentru judecători a avut în vedere şi a dat prioritate faptului că motivele invocate de contestatoare nu pot prevala, la momentul analizării cererii de transfer, faţă de interesele instanţei de la care aceasta provine, respectiv asigurarea resurselor umane necesare bunei desfăşurări a activităţii şi evitarea creşterii încărcăturii pe judecător.

Controlul de legalitate pe care Înalta Curte îl efectuează în temeiul art. 191 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (5) - (7) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii implică cenzurarea excesului de putere al autorităţii în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, astfel cum este acesta definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea 554/2004.

Or, de vreme ce aceste avizele reprezintă un criteriu legal, iar legiuitorul nu a stabilit o ordine de prioritate a criteriilor, acestea fiind lăsate a fi apreciate în ansamblu, iar secţia pentru judecători şi-a întemeiat hotărârea pe acest criteriu, pe care l-a analizat prin coroborare cu alte criterii legale relevante, precum volumul de activitate şi schema de personal ale instanţei de la care s-a solicitat transferul şi motivele invocate în susţinerea cererii, sens în care nu se poate vorbi despre un exces de putere, hotărârea emisă având o bază legală şi fiind fundamentată pe un raţionament obiectiv şi nediscriminatoriu.

Simpla existenţă a unor posturi vacante utile într-o sesiune de transferuri nu creează în mod automat premisele pentru admiterea cererii de transfer a contestatoarei, în competenta secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii revine şi analiza de oportunitate, prin raportare la nevoile sistemului judiciar, astfel că transferul contestatoarei a fost apreciat inoportun prin prisma procentului de ocupare efectivă a schemei de personal a Judecătoriei Târgu-Mureş care era mai mic decât cel al Judecătoriei Cluj-Napoca, instanţă care este preferată în cadrul sesiunilor de transfer.

Concluzionând, Înalta Curte constată că nu subzistă motivele de nelegalitate ale Hotărârii nr. 2885 din 21 noiembrie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători, actul administrativ atacat fiind emis în limitele competenţelor prevăzute de lege şi cu respectarea dispoziţiilor legale incidente.

Pentru considerentele expuse, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi a art. 191 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (5) - (7) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii, Înalta Curte va respinge contestaţia formulată de A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge contestaţia formulată de A. împotriva Hotărârii nr. 2885 din 21 noiembrie 2023 pronunţate de Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 17 mai 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.