Audit challenge partly annulled for lack of interest; remaining claims rejected

Şedinţa publică din data de 15 mai 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamantul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Dolj a solicitat în temeiul art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României:

1. anularea, în partea ce priveşte OCPI Dolj, a măsurii dispusă la pct. II.5 din Decizia nr. Ml/2/14.01.2022 emisa de Direcţia 1 din cadrul Departamentului III al Curţii de Conturi a României;

2. anularea, în partea ce priveşte OCPI Dolj, a măsurii dispusă la pct. I.3 din Decizia nr. 111/2/1-1.01.2022 emisă de Direcţia 1 din cadrul Departamentului III al Curţii de Conturi a României;

3. anularea, în partea ce priveşte OCPI Dolj, a măsurii dispusă la pct. II.4 din Decizia nr. 111/2/14.01.2022 emisă de Direcţia 1 din cadrul Departamentului III al Curţii de Conturi a României;

4. anularea pct. 204 - 233 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi (denumit în continuare RODAS), precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea plenul Curţii de Conturi nr. 155/2014, cu modificările şi completările ulterioare.

Reclamanta a completat cererea de chemare în judecată la data de 31 mai 2022, în sensul că a solicitat şi anularea încheierii nr. III/36/16.05.2022 a Comisiei de soluţionare a contestaţiei, având în vedere că aceasta a fost comunicată în timpul procesului către reclamantă.

2. Hotărârile atacate în cauză

Prin sentinţa civilă nr. 2057 din 15 noiembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, invocată cu referire la anularea pe fond a actelor administrative;

- a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Dolj, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, cu completare ulterioară;

- a anulat încheierea nr. III/36/16.05.2022 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, prin care a fost respinsă contestaţia reclamantei în procedura prealabilă;

- a respins contestaţia reclamantei împotriva măsurilor dispuse la punctele I.3, II.4 şi II.5 din Decizia nr. III/2/14.01.2022 emisă de Curtea de Conturi;

- a respins cererea privind anularea pct. 204-233 din RODAS, aprobat prin Hotărârea plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin sentinţa civilă nr. 238 din 14 februarie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate şi a respins ca neîntemeiată cererea de completare dispozitiv formulată de reclamantul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Dolj, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Reclamantul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Dolj a formulat recursuri împotriva sentinţei civile nr. 2057 din 15 noiembrie 2022 şi a sentinţei civile nr. 238 din 14 februarie 2023 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, iar pârâta Curtea de Conturi a României recurs incident împotriva sentinţei civile nr. 2057 din 15 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

3.1. Reclamantul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Dolj a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 2057 din 15 noiembrie 2022 în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea în integralitate a cererii de chemare în judecată.

Solicită constatarea nulităţii absolute, în partea ce priveşte OCPI Dolj, a Deciziei nr. lll/2/14.01.2022 emisă de Direcţia 1 din cadrul Departamentului III al Curţii de Conturi a României, cu privire la măsurile dispuse la pct. I.3, pct. II.4 şi pct. M.5, constatarea nulităţii absolute a pct. 204 - 233 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi (denumit în continuare RODAS), precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea plenul Curţii de Conturi nr. 155/2014, cu modificările şi completările ulterioare, anularea, în partea ce priveşte OCPI Dolj, a măsurii dispuse la pct. 11.5 din Decizia nr. 111/2/14.01.2022, emisă de Direcţia 1 din cadrul Departamentului III al Curţii de Conturi a României, anularea, în partea ce priveşte OCPI Dolj, a măsurii dispuse la pct. I.3 din Decizia nr. 111/2/14.01.2022 emisă de Direcţia 1 din cadrul Departamentului III al Curţii de Conturi a României, anularea în partea ce priveşte OCPI Dolj, a măsurii dispuse la pct. II.4 din Decizia nr. 111/2/14.01.2022 emisă de Direcţia 1 din cadrul Departamentului III al Curţii de Conturi a României, anularea pct. 204 - 233 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi(denumit în continuare RODAS), precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea plenul Curţii de Conturi nr. 155/2014, cu modificările şi completările ulterioare.

Arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 1247 alin. (3) C. civ. (motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.) deoarece nu a invocat din oficiu, nu a analizat şi nici nu s-a pronunţat asupra nulităţilor absolute invocate în cauză.

Nepronunţarea asupra nulităţilor invocate a influenţat decisiv soluţia de respingere pronunţată de instanţa de fond deoarece, în ipoteza constatării nulităţii absolute astfel cum a fost inovocată, erau pe deplin justificate pretenţiile formulate de OCPI Dolj cu privire la anularea în partea ce priveşte OCPI Dolj, a Deciziei nr. lll/2/14.01.2022 emisă de Direcţia 1 din cadrul Departamentului III al Curţii de Conturi a României, cu privire la măsurile dispuse la pct. I.3, pct. II.4 şi pct. ll. 5, nefiind necesară analizarea motivelor intrinseci de netemeinicie şi/sau nelegalitate ale deciziei.

În cauză, prin cererea incidentală înregistrată la OCPl Dolj sub nr. x/31.05.2022 şi la Registratura Curţii de Apel Bucureşti în data de 02.06.2022, formulată sub denumirea "Critici şi apărări suplimentare" (depusă odată cu Cererea de completare despre care instanţa vorbeşte la pct. 1.2. la pag. 6 în sentinţă) recurentul reclamant a solicitat să se constate nulitatea absolută, în partea ce priveşte OCPl Dolj, a deciziei contestate, motivat de încălcarea prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 153/2017 şi art. 40 alin. (2) lit. c) din Codul Muncii.

De asemenea, în cauză, prin pct. F din cererea de chemare în judecată a invocat nulitatea absolută a pct. 204 - 233 din RODAS.

Cu toate acestea, deşi art. 1247 alin. (3) C. civ. obligă instanţa să invoce din oficiu nulitatea absolută, instanţa nu a invocat-o, nu a analizat şi nici nu s-a pronunţat prin sentinţa civilă nr. 2057 din 15.11.2022, atât în considerente cât şi în dispozitiv, cu privire la nulitatea absolută a deciziei contestate motivat de încălcarea prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 153/2017 şi art. 40 alin. (2) lit. c) din Codul Muncii.

Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază (motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), fiind dată cu încălcarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi art. 6 CEDO

Se relevă lipsa totală în hotărârea recurată, atât în partea rezervată susţinerilor pe scurt ale OCPl Dolj, cât şi în partea rezervată instanţei de fond în care sunt arătate atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor, a invocării nulităţii absolute prin cererea incidentală înregistrată la OCPl Dolj sub nr. x/31.05.2022 şi la Registratura Curţii de Apel Bucureşti în data de 02.06.2022, formulată sub denumirea "Critici şi apărări suplimentare".

De asemenea, deşi în hotărârea recurată, în partea rezervată susţinerilor pe scurt ale OCPl Dolj (pag. 6 alin. (8) instanţa de fond vorbeşte de invocarea nulităţii absolute a prevederilor pct. 210 - 233 din RODAS prin pct. F din cererea de chemare în judecată, se relevă lipsa totală în partea rezervată instanţei de fond a vreunui motiv pentru care a înlăturat argumentele OCPI Dolj în susţinerea acestei nulităţi absolute, instanţa limitându-se la a aduce scurte argumente cu privire la faptul că interesul particular nu a fost vătămat. Însă interesul ce trebuie ocrotit prin constatarea nulităţii absolute a prevederilor art. 204-233 din RODAS este unul general iar instanţa a omis să motiveze soluţia de respingere a acestui petit prin această prismă, fapt ce atrage casarea sentinţei.

Un alt petit respins fără a cuprinde motivele pe care instanţa şi-a întemeiat hotărârea este acela prevăzut la capătul de cerere nr. x din cererea de chemare în judecată.

În cauză, prin pct. E.1 subpct. 3 din cererea de chemare în judecată reclamantul a invocat aspecte de netemeinicie şi nelegalitate care au susţinut şi susţin capătul de cerere nr. x (anularea, în partea ce priveşte OCPI Dolj, a măsurii dispusă la pct. ll. 5 din Decizia nr. lll/2/14.01.2022 emisă de Direcţia 1 din cadrul Departamentului III al Curţii de Conturi a României) prin aceea că emitentul deciziei contestate a interpretat greşit normele legate care permit acordarea în perioada ianuarie - mai 2019 a normei de hrană la OCPI Dolj.

Prin pct. 2.3. din Răspunsul la întâmpinare, a completat aspectele de netemeinicie şi nelegalitate care au susţinut şi susţin capătul de cerere nr. x invocând principiul securităţii raporturilor juridice generat de existenţa sentinţa civilă nr. 2972/2021 pronunţată în dosarul nr. x/2021 al Tribunalului Cluj, secţia contencios administrativ şi fiscal (anexată la dosar), definitivă prin respingerea recursului, prin Decizia1 civilă nr. 313/2022 a Curţii de Apel Cluj, secţia Contencios Administriv şi Fiscal, s-a atestat, explicit şi definitiv beneficiul cu caracter continuu al dreptului salariaţilor ANCPI şi ai instituţiilor subordonate, la norma de hrană stabilită în condiţiile O.G. nr. 26/1996, inclusiv în perioada ianuarie 2019 - mai 2019.

Cu toate acestea se relevă lipsa totală în partea rezervată instanţei de fond a vreunui motiv pentru care a înlăturat argumentele OCPI Dolj în susţinerea aspectelor de netemeinicie şi nelegalitate invocate prin pct. E.1 subpct. 3 din cererea de chemare în judecată.

Singura referire a instanţei de fond cu privire la motivarea respingerii capătului 1 de cerere este cea care în care vorbeşte despre existenţa sentinţei civile nr. 2972/2021 a Tribunalului Cluj şi a deciziei civile nr. 313/2022 a Curţii de Apel Cluj (pag. 10 alin. (3) apreciind că jurisprudenţa nu constituie izvor de drept.

Or, în cazul în care instanţa nu a reţinut şi nu a înlăturat susţinerile părţilor şi nu a explicat de o manieră convingătoare raţionamentul juridic pe care l-a adoptat, hotărârea astfel pronunţată nu creează transparenţa asupra silogismului judiciar care trebuie să explice şi să justifice dispozitivul şi graţie căreia să poată fi realizat controlul judiciar, aşa încât devin incidente dispoziţiile privind casarea.

Hotărârea judecătorească recurată este dată cu încălcarea prevederilor art. 147 alin. (4) din Constituţie (motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.)

Prin pct. 2.3. supct. a.4. din Răspunsul la întâmpinare, a invocat aplicarea principiul securităţii raporturilor juridice în susţinerea criticii de netemeinicie a deciziei contestate, sens în care a solicitat ca instanţa de fond să facă aplicarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016, în special pct. 24 şi pct. 26, prin raportare la ceea ce s-a stabilit deja prin sentinţa civilă nr. 2972/2021 a Tribunalului Cluj şi decizia civilă nr. 313/2022 a Curţii de Apel Cluj cu privire la interpretarea şi aplicarea, în mod definitiv, a textelor legale prin care s-a atestat, explicit şi definitiv, beneficiul cu caracter continuu al dreptului salariaţilor ANCPI şi ai instituţiilor subordonate, la norma de hrană stabilită în condiţiile O.G. nr. 26/1996, inclusiv în perioada ianuarie 2019 - mai 2019.

Instanţa de fond a nesocotit în mod inexplicabil ceea ce Curtea Constituţională a statuat în Decizia nr. 794/2016, în special pct. 24 şi pct. 26, prin raportare la ceea ce s-a stabilit deja prin sentinţa civilă nr. 2972/2021 a Tribunalului "Cluj şi decizia civilă nr. 313/2022 a Curţii de Apel Cluj cu privire la interpretarea şi aplicarea, în mod definitiv, a textelor legale care s-a atestat, explicit şi definitiv beneficiul cu caracter continuu al dreptului salariaţilor ANCPI şi ai instituţiilor subordonate, la norma de hrană stabilită în condiţiile O.G. nr. 26/1996, inclusiv în perioada ianuarie 2019 - mai 2019.

Hotărârea cuprinde motive contradictorii (motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.)

Instanţa de fond a constatat că OCPI Dolj are calitate procesuală activă, reţinând faptul că este îndreptăţit să atace în justiţie actele administrative din dosar cu privire la măsurile dispuse şi la abaterile constatate în sarcina sa.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut că în mod greşit Curtea de Conturi a respins contestaţia formulată de OCPI Dolj împotriva Deciziei nr. lll/2/14.01.2022 în temeiul unei excepţii, ca fiind introdusă de o persoană ce nu justifică calitatea prevăzută de lege în raportul juridic de Curtea de Conturi, aceasta stabilind, cu ocazia soluţionării excepţiei lipsei calităţtii procesuale active a OCPI Dolj, că are calitatea de a acţiona astfel că soluţia dispusă de Curtea de Conturi prin încheiere este nelegală.

Astfel, instanţa de fond a reţinut că OCPI Dolj, chiar dacă nu a fost entitatea verificată de Curtea de Conturi, a fost îndreptăţită să conteste decizia Curţii de Conturi atât prin calea de atac a contestaţiei, cât şi a acţiunii în contencios administrativ, apreciind că are calitate procesuală activă, fiind persoană vătămată de un act adresat altui subiect de drept.

Cu toate acestea, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut la penultimul paragraf de la pagina 10 a sentinţei atacate faptul că "actele administrative întocmite de auditorii publici externi pot fi contestate doar de către entitatea auditată, în speţă, ANCPI, singura care are calitate procesuală activă, potrivit dispoziţiilor speciale."

În continuare, curtea a reţinut că reglementările Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin care se protejează şi terţele persoane vătămate de acte administrative ilegale adresate altor destinatari au caracter general şi nu pot înlătura dispoziţiile speciale care reglementează regimul contestaţiilor ce pot fi formulate împotriva măsurilor dispuse prin decizii de Curtea de Conturi cuprinse în Legea nr. 94/1992 şi detaliate în RODAS iar obiecţiunile şi apărările formulate de reclamant nu sunt prevăzute în RODAS decât în favoarea enitărţii verificate. Astfel, apărările trebuiau formulate doar de entitatea verificată, respectiv ANCPI, motiv pentru care Curtea de Apel Bucureşti nu a reţinut critica referitoare la încălcarea dreptului la apărare ca fiind un aspect de nelegalitate al deciziei.

Contradicţia dintre motivarea respingerii excepţiei lipsei calităţii procesuale active, respectiv a anulării încheierii nr. III/36/16.05.2022 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi şi motivarea respingerii cauzei de nelegalitate a deciziei produsă de încălcarea dreptului la apărare şi de a fi ascultat este evidentă.

Pe de o parte, instanţa a anulat încheierea dată de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi prin care s-a respins contestaţia formulată de OCPI Dolj împotriva Deciziei nr. 111/2/14.01.2022 emisă de Direcţia 1 din cadrul Departamentului III al Curţii de Conturi a României, apreciind că reclamantul are calitatea procesuală activă de a contesta decizia (şi, prin urmare, dreptul de a ne fi soluţionată pe fond de către Comisie), însă pe de altă parte, tot instanţa a considerat că partea nu are calitatea procesuală activă de a contesta actul administrativ emis de curte şi de a formula critici şi apărări faţă de actul atacat, acest drept fiind "rezervat" doar entităţii verificate, respectiv ANCPI.

Hotărârea recurată a fost dată de instanţa de fond cu încălcarea prevederilor art. 1247 C. civ. (motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.) deoarece a interpretat greşit normele de drept material şi procedural aplicabile nulităţii absolute.

Unul din motivele de nelegalitate invocate prin cererea de recurs este reprezentat de încălcarea prevederilor art. 1247 alin. (3) C. civ. (motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.) deoarece instanţa de fond nu a invocat din oficiu, nu a analizat şi nici nu s-a pronunţat asupra nulităţii absolute a pct. 204 - 233 din RODAS invocată prin pct. F din cererea de chemare în judecată.

În sentinţa recurată (pag. 14 antepenultimul alineat) este menţionat faptul ca pârâta nu a formulat apărări cu privire la această nulitate absolută, însă instanţa, fără a menţiona, cel puţin pe scurt, motivele pentru care a respins nulitatea absolută, a apreciat că poate să facă propria analiză de legalitate (pag. 15 alin. (1), analiză pe care în realitate, nu făcut-o prin raportare la chestiunile punctuale de nelegalitate invocate.

Singurul motiv pentru care instanţa de fond a respins capătului de cerere privind anularea pct. 204 - 233 din RODAS este cel potrivit căruia aceste texte "nu produc vreo vătămare în drepturi reclamantei, ale cărei drepturi procesuale au putut fi valorificate pe fondul cauzei, în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004, nefiind restricţionat accesul la instanţa de contencios administrativ al acesteia."

Or, regimul juridic al nulităţii absolute (art. 1247 C. civ.) diferă de cel al nulităţii relative (art. 1248) deoarece nulitatea absolută este menită să ocrotească un interes general, iar cea relativă priveşte interese particulare.

Cum instanţa apreciat că textele solicitate a fi anulate "nu produc vreo vătămare în drepturi reclamantei" a analizat nulitatea exclusiv din perspectiva nulităţii relative, ori OCPI Dolj a indicat motive de nulitate asbolută.

Este dincolo de orice îndoială că legea organică specială, Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu cuprinde dispoziţii privind reglementarea procedurii administrativ-jurisdicţionale de contestare a deciziei emisă de Curtea de Conturi urmare a verificărilor efectuate.

Pe cale de consecinţă, prevederile pct. 204 - 233 din RODAS sunt lovite de nulitate absolută deoarece adaugă nepermis la legea organică (Legea nr. 94/1992).

De altfel, în data de 05.01.2023, în Monitorul Oficial nr. 12/05.01.2023 a fost publicată Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 629/20.12.2022 prin care a fost aprobat Regulamentul privind activitatea de audit publice extern şi a fost abrogat RODAS.

În Nota de fundamentare care a stat la baza Hotărârii Plenului Curţii de Conturi nr. 629/20.12.2022 pârâta recunoaşte, la motivul emiterii actului normativ din secţiunea a-2-a pct. 1:

"Nu în ultimul rând, în actualul Regulament se regăsesc şi unele prevederi care adaugă la lege sau instituie norme şi proceduri derogatorii de la cadrul general de reglementare, deşi Legea nr. 94/1992 a acordat competenţă plenului Curţii de Conturi exclusiv pentru aprobarea modului de organizare şi desfăşurare a activităţilor specifice, precum şi de valorificare a actelor rezultate din aceste activităţi. Cu titlu de exemplu, poate fi menţionată procedura de soluţionare a contestaţiilor formulate de entităţile verificate împotriva actelor de valorificare (procedură prealabilă obligatorie înainte de sesizarea instanţei de contencios administrativ cu cereri de anulare a deciziilor emise de structurile de specialitate ale Curţii de Conturi) care se constituie într-o derogare de la prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, deşi prin Legea nr. 94/1992 nu s-a prevăzut o asemenea posibilitate."

Faţă de toate aceste motive, solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

3.2. Reclamantul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Dolj a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 238 din 14 februarie 2023 în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de completare a sentinţei civile nr. 2057 din 15 noiembrie 2022.

Instanţa argumentează generic, lipsit de precizie, străin de cauza dedusă judecăţii şi, contrar art. 1 C. civ.. care reglementează izvoarele dreptului civil, că practica înaltei Curţi, în materia contenciosului administrativ, este în sensul că nu prezintă relevanţă nulitatea absolută sau cea relativă în analiza cauzei deduse judecăţii.

Aşa fiind, practica instanţei de judecată, fie ea şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, alta decât hotărârile de interpretare sau recursurile în interesul legii, nu este izvor de drept şi nu poate fonda respingerea unei cereri astfel cum a procedat, greşit, instanţa de fond iar, pe de altă parte, această aşa-zisă practică este lipsită de claritate.

Apare ca paradoxală motivarea respingerii fondată pe existenţa unei practici judecătoreşti, fapt din care rezultă că instanţa a valorificat acest tip/fel de element de raportare în timp ce, în sentinţa nr. 2057/15.11.2022 ce a făcut obiectul cererii de completare, aceeaşi instanţă a reţinut în sens contrar, că practica instanţelor (în concret, cea a Curţii de Apel Cluj) nu are relevanţă în susţinerea cererii reclamantului deoarece nu este izvor de drept.

Se relevă, aşadar, o inconsecvenţă inexplicabilă a instanţei de judecată în argumentarea opusă a soluţiei iniţiale faţă de soluţia pronunţată în completarea sa.

Din punct de vedere procedural, legea procesual civilă şi normele de aplicare, în special Regulamentul de organizare şi funcţionare al instanţelor de judecată aprobat prin hotărârea CSM, impune regula ca o cerere de completare să fie soluţionată de judecătorul iniţial şi doar în cazuri exprese, de un alt judecător.

Or, din lectura hotărârii recurate nu rezultă motivele pentru care aceasta a fost pronunţată de un alt judecător, fiind încălcate astfel normele de procedură.

Faţă de toate aceste motive, solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

3.2. Pârâta Curtea de Conturi a României a declarat recurs incident împotriva sentinţei civile nr. 2057 din 15 noiembrie 2022 în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantului şi, pe cale de consecinţă, respingerea acţiunii ca fiind formulată de o persoană fără calitate.

În susţinerea motivelor de recurs înţelege să aducă în atenţia instanţei de control faptul că, prin sentinţa civilă recurată, la pct. 4.1. teza finală (pag. 8-9 din hotărâre) instanţa de fond a reţinut că "reclamanta este îndreptăţită să atace în justiţie Decizia nr. 2/14.01.2022 cu privire la măsurile dispuse la pct. 1.3, II. 4 şi II. 5 în parte, în ce priveşte OCPI Dolj cu atât mai mult cu cât unele măsuri trebuie aduse la îndeplinire prin organele de conducere ale acestei instituţii".

Or, contrar acestui argument, la pag. 10, pct. 4 din hotărâre, instanţa de fond reţine că entitatea auditată efectiv a fost ANCPI, chiar dacă măsurile dispuse a fi luate vizau şi pe reclamantă, într-un consorţiu cu alte autorităţi judeţene subordonate ANCPI.Prin urmare, cea care trebuia să realizeze apărarea era chiar entitatea respectivă.

Date fiind dispoziţiile art. 33 alin. (3) din L 94/1992 care prevăd că dacă se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, aceste aspecte se comunică conducerii entităţii auditate, această entitate este cea care trebuie să-şi formuleze apărări în cauză.

De asemenea, art. 35 din Legea nr. 92/1994 prevede că persoana care este în drept să formuleze obiecţii scrise la constatările din rapoartele întocmite de auditorii publici externi este entitatea verificată, respectiv ANCPI, dispoziţie care se coroborează şi cu art. 204 şi 227 din RODAS.

Mai mult, Curtea are în vedere şi Decizia nr. 494/2017 a CCR, care, în analiza excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 35 din Legea nr. 94/1992, a observat că autoarea este nemulţumită de conţinutul acestora deoarece nu prevăd şi posibilitatea ca persoanele nominalizate în documentele/deciziile Curţii de Conturi emise în urma controalelor efectuate, altele decât entităţile controlate, să poată face obiecţii la aceste rapoarte. Aşadar, prin critica de neconstituţionalitate, astfel cum este formulată, se are în vedere o omisiune legislativă.

În acest context, actele administrative întocmite de auditorii publici externi pot fi contestate doar de către entitatea auditată.

Or, în condiţiile în care instanţa de fond reţine, în considerentele hotărârii, faptul că, în raport de art. 33, art. 35 din Legea nr. 94/1992 coroborat cu art. 204 şi 227 din RODAS "entitatea auditată efectiv a fost ANCPI, (...). Prin urmare, cea care trebuia să realizeze apărarea era chiar entitatea respectivă.(...). această entitate este cea care trebuie să-şi formuleze apărări în cauză." în mod nelegal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului OCP1 Dolj.

De altfel, aşa cum a statuat şi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 494 din 4 iulie 2017 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 35 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, la pct. 19. "împotriva măsurilor dispuse prin decizie, precum şi termenului stabilit pentru ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri, în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul entităţii verificate poate depune/transmite contestaţie la structura Curţii de Conturi care a emis decizia. Contestaţia la decizia emisă de structura de specialitate a Curţii de Conturi reprezintă o procedură administrativă prealabilă obligatorie pentru exercitarea dreptului la acţiune în contencios administrativ."

Totodată, Curtea Constituţională a statuat că "aşa cum reiese din dispoziţiile Legii nr. 94/1992 şi din prevederile Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, (...), în această fază, au fost instituite anumite proceduri administrative prealabile, obligatorii, pentru autorităţile auditate, proceduri care nu sunt contrare principiului accesului liber la justiţie cât timp decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti.

Pe de altă parte, un alt argument care stă la baza motivelor de recurs incident rezidă în faptul că deşi instanţa de fond, a reţinut pe de o parte, că " în conformitate cu dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Legea. nr. 554/2004, lege organică care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ "Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept".

Deşi dispoziţiile art. 227 din Hotărârea nr. 155/2014 a Curţii de Conturi prevăd că doar conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios competentă, această dispoziţie nu poate fi interpretata în sensul că se restrânge sfera persoanelor care pot ataca actele Curţii de Conturi în virtutea dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.

Contrar acestui argument juridic, apreciază pe de altă parte că, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, legiuitorul a înţeles, în principiu, să protejeze şi terţele persoane faţă de actele pe care Ie consideră ilegale emise de autorităţile publice către alţi destinatari. însă aceste reglementări au caracter general şi nu pot înlătura dispoziţiile speciale care reglementează regimul contestaţiilor ce pot fi fonnulate împotriva măsurilor dispuse prin decizii de Curtea de Conturi, cuprinse în Legea nr. 94/1992 şi detaliate în RODAS.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 instituie dreptul comun în materie, însă Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, constituie o lege specială, derogatorie de la prevederile generale, iar obiecţiunile, apărările la care face referire reclamanta nu sunt prevăzute în RODAS decât în favoarea entităţii verificate.

Este de principiu că legea generală se aplică în orice materie şi în toate cazurile, mai puţin în acelea în care legiuitorul stabileşte un regim special şi derogatoriu, instituind în anumite materii reglementări speciale, care sunt prioritare faţă de norma de drept comun, care în astfel de situaţii se aplică numai unde legea specială nu dispune.

Caracterul prioritar al normei speciale decurge din însăşi finalitatea adoptării ei, dovedind voinţa legiuitorului de a deroga de la legea de drept comun, prin prevederi de strictă interpretare şi aplicare. Legea generală poate să modifice sau să înlăture incidenţa legii speciale numai când cuprinde prevederi exprese în acest sens.

Întrucât dispoziţiile Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, au un caracter special faţă de Legea nr. 554/2004, în cauză se aplică dispoziţiile prevăzute de actul normativ ce reglementează o procedura specială, derogatorie în raport de dreptul comun.

A recunoaşte dreptul oricărui terţ care pretinde o vătămare "indirectă" sau "potenţială" prin actele administrative ale Curţii de Conturi, emise ca urmare a controalelor efectuate, de a solicita anularea acestora. înseamnă, practic, a schimba sensul Legii nr. 94/1992 şi a considera că aceste acte vizează, în realitate, chiar terţii, rezultând că entităţile verificate sunt doar formal destinatarii măsurilor dispuse şi sunt doar aparent responsabili de ducerea la îndeplinire a măsurilor.

Aşadar, legitimarea procesuală pentru a formula plângere prealabilă şi ulterior. acţiune judiciară cu scopul de a pune în discuţie legalitatea Deciziei Curţii de Conturi nr. II1/2/14.01.2022, aparţine în mod exclusiv ANCPI, prin conducătorul acesteia şi nicidecum reclamantului.

Acest aspect rezidă în faptul că persoana supusă auditului a fost ANCPI iar măsurile dispuse urmează a fi duse la îndeplinire de conducerea entităţii verificate, fiind astfel evident că, actele emise de Curtea de Conturi nu pot produce, în sine, o pagubă în patrimoniul reclamantului, pentru a justifica un interes legitim, personal, născut şi actual.

În concluzie, data fiind aplicarea în speţă a legii speciale, respectiv a Legii nr. 94/1992, potrivit căreia doar conducătorul entităţii verificate poate contesta actele emise de Curtea de Conturi, solicită admiterea recursului incident, casarea în parte a sentinţei recurate şi în rejudecare, admieterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantului şi pe cale de consecinţă, respingerea acţiunii ca fiind formulate de o persoană fără calitate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 15 mai 2023, recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului principal formulat de reclamant, ca nefondat.

Recurentul-reclamant Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Dolj a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului incident formulat de partea adversă, ca nefondat.

5. Aspecte de fapt şi de drept relevante în cauză

În fapt, în perioada 07.06 - 16.12.2021, Departamentul III al Curţii de Conturi a României a efectuat acţiunea "Audit financiar asupra contului anual de execuţie a bugetului de stat la data de 31 decembrie 2020", vizată fiind Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, neregulile şi abaterile de la legalitate şi regularitate, apreciate ca atare, fiind consemnate detaliat în Procesul-verbal de constatare nr. x/16.12.2021, anexă la Raportul de audit financiar nr. x/16.12.2021.

În temeiul prevederilor art. 33 alin. (3) şi art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, a fost emisă Decizia nr. III/2/14.01.2022 prin care s-au dispus în sarcina conducerii entităţii verificate mai multe măsuri în vederea remedierii abaterilor şi recuperării prejudiciului constatat, printre care şi măsurile dispuse la pct. 1.3, pct. II.4 şi pct. II.5, constând în:

- pct. I.3: Recalcularea salariilor de bază cuprinse în statele de personal la ANCPI şi la instituţiile subordonate ANCPI în concordanţă cu prevederile legale în vigoare privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, (pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 3 din Decizie).

- pct. II.4: Extinderea verificărilor asupra modului de calcul a salariului de bază începând cu anul 2019 la ANCPI şi la toate instituţiile subordonate ANCPI, stabilirea întinderii prejudiciului determinat de nerespectarea prevederilor art. 38 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017privindsalarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, în ceea ce priveşte acordarea majorării de 15% pentru complexitatea muncii prevăzută de pct. 2 din Nota la Anexa nr. VIII din aceeaşi lege şi recuperarea acestuia în condiţiile legii, (pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 3 din Decizie).

- pct. II. 5: Extinderea verificărilor la ANCPI - central şi la toate instituţiile publice aflate în subordine, stabilirea întinderii prejudiciului determinat de acordarea fără temei legal a normei de hrană în perioada ianuarie - mai 2019 şi recuperarea acestuia, în condiţiile legii (pentru înlăturarea abaterii prezentate la pct. 4 din Decizie).

Împotriva acestei decizii, Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Dolj a formulat contestaţie, soluţionată prin încheierea nr. 36 din 16.05.2022, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, în sensul respingerii acesteia ca fiind introdusă de o persoană care nu justifică calitatea prevăzută de lege.

În prezenta cauză, reclamantul OCPI DOLJ a a solicitat anularea măsurilor dispuse la pct. I.3, pct. II.4 şi pct. II.5 din Decizia nr. III/2/14.01.2022, 31.05.2022 precum şi a încheierii nr. III/36/16.05.2022 a Comisiei de soluţionare a contestaţiei.

Prin sentinţa civilă nr. 2057/15.11.2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosar nr. x/2022 instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, invocată cu referire la anularea pe fond a actelor administrative, a admis în parte acţiunea completată, a anulat încheierea nr. 36/16.05.2022 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, prin care a fost respinsă contestaţia reclamantului în procedura prealabilă, a respins contestaţia reclamantului împotriva măsurilor dispuse la punctele 1.3,11.4 şi 11.5 din Decizia nr. III/2/14.01.2022 emisă de Curtea de Conturi şi a respins cererea privind anularea pct. 204-233 din RODAS, aprobat prin Hotărârea plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, cu modificările şi completările ulterioare.

În acelaşi timp, împotriva măsurilor dispuse prin decizia sus menţionată, a formulat contestaţie şi Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, soluţionată ulterior pronunţării, în prezentul dosar, a SC 2057/15.11.2022.

Astfel, prin încheierea nr. 84/29.12.2022, Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, admiţând în parte contestaţia, a apreciat că măsurile dispuse la pct. II.4 şi II.5 din Decizia nr. III/2/14.01.2022 au rămas fără obiect, fiind menţinută exclusiv măsura dispusă la pct. I.3 din decizie.

6. Analizând sentinţele atacate, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte reţine următoarele:

6.1. Recursul reclamantului împotriva SC nr. 2057 din 15 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti

Recurentul susţine incidenţa art. 488 pct. 6 C. proc. civ., viciile motivării unei hotărâri putând fi încadrate în trei categorii: lipsa motivării, motivarea inexactă şi motivarea insuficientă, casarea intervenind, de regulă, în cazul în care aceasta cuprinde considerente contradictorii precum şi în cazul în care lipseşte motivarea soluţiei din dispozitiv sau în cazul în care motivarea este superficială sau cuprinde numai considerente străine de natura cauzei.

Astfel, conform art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., considerentele vor cuprinde obiectul cererii, susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea trebuie să fie clară, precisă şi necontradictorie, aceste cerinţe înlăturând arbitrariul şi făcând posibil controlul judiciar în căile de atac.

Raportat la aceste considerente teoretice, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că argumentele recurentului-reclamant fac vorbire despre neanalizarea, de către instanţa de fond, a excepţiei nulităţii absolute, invocate prin cererea incidentală depusă în data de 02.06.2022 - "Critici şi apărări suplimentare", a nulităţii absolute a prevederilor pct. 210 - 233 din RODAS prin pct. F, a aspectelor de netemeinicie şi nelegalitate care au susţinut capătul de cerere privind anularea, în partea ce priveşte OCPI Dolj, a măsurii dispusă la pct. II.5 din Decizia nr. lll/2/14.01.2022 raportat inclusiv la principiul securităţii raporturilor juridice generat de existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive, pronunţată de o altă instanţă, într-o cauză similară.

Contrar susţinerilor recurentului, Înalta Curte constată că dispoziţiile legale incidente, invocate ca atare, au fost analizate din perspectiva calităţii procesuale active de a solicita anularea actelor emise de Curtea de Conturi în contextul în care entitatea auditată e fost ANCPI şi nu reclamantul OCPI DOLJ.

Instanţa a reţinut că dispoziţiile din Regulamentul RODAS fac trimitere la Legea nr. 554/2004 iar în conformitate cu dispoziţiile art. 1 alin. (2) din această lege, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, reclamantul fiind astfel îndreptăţit să atace în justiţie actele administrative din dosar cu privire la măsurile dispuse şi la abaterile constatate în sarcina acestuia.

De asemenea, a apreciat judecătorul cauzei că dispoziţiile din RODAS criticate nu pot fi apreciate ca nelegale în condiţiile în care acestea nu produc vreo vătămare în drepturi reclamantei, ale cărei drepturi procesuale au putut fi valorificate pe fondul cauzei, nefiind restricţionat accesul la instanţa de contencios administrativ al acesteia.

Pe de altă parte, recurentul susţine că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra apărărilor privind nulitatea absolută, în partea ce priveşte OCPI Dolj, a deciziei contestate, motivat de încălcarea prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 153/2017 şi art. 40 alin. (2) lit. c) din Codul muncii.

Or, aşa cum sesizează şi intimata, referitor la acest aspect, recurentul a formulat cerere de completare a dispozitivului hotărârii, cerere soluţionată prin sentinţa civilă nr. 238/14.02.2023 prin care instanţa de fond a reţinut că, atâta timp cât instanţa s-a pronunţat asupra cererii iniţiale de anulare, a fost implicit soluţionată şi cererea sa de constatare a nulităţii absolute a aceloraşi acte, neexistând a o omisiune de soluţionare a unui capăt de cerere sau a unei cereri conexe sau incidentale.

Prin raportare la dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale care instituie dreptul la un proces echitabil din perspectiva obligativităţii instanţelor de a proceda la un examen efectiv al tuturor observaţiilor şi argumentelor prezentate de părţi şi de a motiva hotărârea pronunţată prin prisma acestor elemente, precum şi la jurisprudenţa constantă a Curţii Europene de contencios a drepturilor omului, rezultată în special din cauzele împotriva României (Albina, Buzescu, Dima, Bock şi Palade), instanţa de recurs constată că abordarea instanţei de fond a fost una sistematică, de natură a surprinde aspectele importante ale cauzei, grupând susţinerile părţilor funcţie de finalitatea urmărită, fără însă ca prin aceasta să se înţeleagă necesitatea unui răspuns detaliat la fiecare argument prezentat de acestea, reuşind însă să examineze în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse.

Înalta Curte arată că motivarea este suficient de concisă pentru a oferi părţilor certitudinea unei analize reale a cererii iar eventuala insuficienţă a motivării, astfel cum este ea clamată de către recurent, precum şi omisiunea analizării unei realităţi faptice esenţiale, în opinia acesteia, nu pot fi asimilate unei nemotivări astfel cum aceasta susţine.

Pe de altă parte, trebuie avut în vedere şi faptul că motivarea unei hotărâri judecătoreşti ridică o problemă de conţinut, relevantă fiind consistenţa analizei juridice şi pertinenţa argumentelor aduse de instanţă în susţinerea soluţiei pronunţate şi nu o chestiune de cantitate. Pe cale de consecinţă, calitatea unei motivări şi implicit respectarea exigenţelor impuse de prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. nu este determinată de volumul considerentelor, ci de valoarea juridică a argumentelor şi de corectitudinea raţionamentului care a stat la baza pronunţării soluţiei.

Nu în ultimul rând, faptul că reclamantul nu fost în acord cu raţionamentul judecătorului fondului nu poate echivala cu o nemotivare.

Situaţia nu este diferită nici în ceea ce priveşte susţinerea potrivit căreia motivarea instanţei de fond conţine considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră clară şi coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluţiei asupra cererii reclamantului, fiind nefondată şi această critică de nelegalitate.

Referirea făcută de către judecătorul fondului, în ultimul alineat al pg. 10 din hotărâre, la calitatea procesuală activă exclusivă a entităţii auditate, de a ataca în instanţă actele administrative, nu este eronată în condiţiile în care se face precizarea expresă, potrivit dispoziţiilor speciale,,(art. 35 din L. 92/1994) în vreme ce calitatea procesuală activă a reclamantului a fost reţinută cu trimitere la dispoziţiile de drept comun în materia contenciosului administrativ (art. 1 alin. (2) din L. 554/2004).

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamantul - recurent aduce în discuţie, în primul rând, reţinerea eronată de către instanţa de fond a lipsei unei vătămări a reclamantului, generată prin actele administrative contestate.

Din economia art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, instanţa de control judiciar concluzionează în sensul că, pentru antrenarea sancţiunii nulităţii unui act administrativ, sunt necesare a fi întrunite cumulativ două condiţii, respectiv nerespectarea dispoziţiilor legale edictate pentru emitere/validare şi ca, prin efectele sale, actul administrativ să producă o vătămare a drepturilor subiective sau a intereselor legitime a persoanei care reclamă nelegalitatea actului.

Vătămarea nu se verifică prin raportare la fiecare neregularitate/nelegalitate invocată, cum pretinde recurentul reclamant, ci numai prin luarea în considerare a efectului prejudicial al actului în sine, al efectelor sale negative în raport de persoana sau patrimoniul său.

Din acest punct de vedere, nu se poate afirma că, deşi respinsă fiind excepţia lipsei calităţii procesuale active, dispoziţiile din RODAS criticate se impun a fi analizate şi apreciate ca nelegale în condiţiile în care acestea nu produc vreo vătămare în drepturi recurentului reclamant, ale cărei drepturi procesuale au putut fi valorificate pe fondul cauzei, în temeiul art. 1 şi urm. din Legea nr. 554/2004.

Referitor la sancţiunea nulităţii, în literatura de specialitate s-a arătat, pe bună dreptate, că în dreptul administrativ majoritatea normelor juridice au caracter imperativ şi nu există decât un singur tip de nulitate, distincţia de sorginte civilistă între nulităţile absolute şi cele relative nefiind aplicabilă actului administrativ unilateral, întrucât, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, are calitatea de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului respectiv, existenţa unei vătămări neavând de-a face cu un criteriu abstract de distincţie între două tipuri de sancţiuni.

Nulitatea de care face vorbire recurentul reclamant, consacrată în textul art. art. 1247 alin. (3) C. civ., este nerelevantă în cauză în condiţiile în care ea se referă la contracte (civile), în speţă fiind vorba despre un act administrativ, emis de o entitate publică în regim de putere publică, a cărui legalitate poate fi analizată în condiţii specifice.

Astfel, sunt pe deplin valide susţierile instanţei de fond potrivit cărora, în materia contenciosului administrativ, nulităţile absolute sau relative ale actelor administrative contestate nu prezintă relevanţă din punct de vedere al cauzelor de nulitate privind regimul juridic aplicabil deoarece sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 554/2004 coroborate cu actele normative speciale, în raport de natura şi emitentul actului administrative contestat.

În ceea ce priveşte critica referitoare la neaplicarea principiului securităţii raporturilor juridice (cu referire la existenţa SC 2972/2021 a Tribunalului Cluj şi a DC 313/2022 a Curţii de Apel Cluj care interpretează texte legale incidente şi în prezenta cauză), trebuie arătat că hotărârile instanţelor conţin o judecată de valoare fundamentată pe aparatul probatoriu administrat în cauză, ce ar trebui în mod ideal să reflecte o exactă descriere a unei situaţii de fapt şi să permită o corectă aplicare a legii. Astfel, se ajunge la un adevăr juridic ce stă la baza procesului deliberativ lăsat la lumina şi înţelepciunea judecătorului, hotărârea pronunţată în baza unei legi corect aplicată respectând principiul legalităţii şi tranşând în mod juridic aspectele deduse judecăţii.

În acest context, se poate menţiona că adevărul juridic din spatele fondului este propriu contextului în care a fost dezbătută fiecare speţă, iar hotărârea definitivă ce se bucură de autoritate de lucru judecat, indiferent de instanţa ce a emis-o, este obligatorie pentru părţile în litigiu.

Acest gen de hotărâri nu pot însă genera sau influenţa dreptul. Adevărul juridic particular nu se extinde asupra tuturor hotărârilor pronunţate de toate instanţele de judecată, putând exista două sau mai multe abordări şi soluţii juridice distincte ce se sprijină pe acestea.

În activitatea lor jurisdicţională, instanţele de toate gradele au obligaţia generală să respecte principiul tratamentului egal în faţa legii şi principiul securităţii juridice, principiile enunţate presupunând însă respectarea jurisprudenţei de către instanţe, în măsura în care nu există motive prioritare care cer o altă interpretare, cu respectarea independenţei judecătorului, existând hotărâri judecătoreşti definitive ce cuprind adevăruri juridice mai mult sau mai puţin echitabile, dar particulare.

În cauza de faţă, instanţa de fond a reţinut în mod corect că, în ceea ce priveşte susţinerea puterii de lucru judecat a sentinţei 2972/2021 pronunţate în dosarul nr. x/2021 de Tribunalul Cluj, menţinută de Curtea de Apel Cluj, aceasta este o decizie de speţă, cu caracter particular în dosarul respectiv, practica judiciară neconstituind izvor de drept, în măsura în care sunt îndeplinite condiţiile legii, eventualele soluţii contradictorii putând forma obiectul mecanismelor formale de unificare a practicii judiciare.

6.2. Referitor la recursul formulat de recurentul OCPI Dolj privind sentinţa civilă nr. 238/14.02.2023

Deşi recurentul nu invocă formal motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 2 C. proc. civ. (hotărârea a fost pronunţată de alt judecător decât cel care a luat parte la dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit aleatoriu pentru soluţionarea cauzei ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii) susţine că, din punct de vedere procedural, legea procesual civilă şi normele de aplicare, în special Regulamentul de organizare şi funcţionare al instanţelor de judecată aprobat prin hotărârea CSM, impune regula ca o cerere de completare să fie soluţionată de judecătorul iniţial şi doar în cazuri exprese, de un alt judecător. Or, din lectura hotărârii recurate nu rezultă motivele pentru care aceasta a fost pronunţată de un alt judecător, fiind încălcate astfel normele de procedură.

Este real faptul că cele două hotărâri judecătoreşti pronunţate în cauză au autori (judecători) diferiţi însă acest fapt se datorează modificărilor intervenite în programarea şedinţelor/dosarelor ca urmare a plecării din instanţă a magistratului titular, iniţial sesizat prin acţiune.

Din perpectiva celorlalte motive de casare invocate, recurentul susţine că instanţa de fond nu are căderea să analizeze constituţionalitatea unui text de lege or, analizând situaţia de fapt prin prisma temeiului de drept care face obiectul excepţiei, respectiv art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, instanţa a reţinut că nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege în sensul că prevederea legală care face obiectul excepţiei nu are legătură cu soluţionarea cauzei.

Dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 prevăd că, "Organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi".

În acest context instanţa de fond a reţinut în mod corect că această normă de drept nu are nicio legătură cu cererea de completare dispozitiv dedusă judecăţii sens în care nu poate influenţa modul de soluţionare a cauzei.

Arată recurentul, în contextul criticilor pe care le circumscrie pct. 5,6,8 ale art. 488 C. proc. civ., că instanţa argumentează generic, lipsit de precizie, străin de cauza dedusă judecăţii şi, contrar art. 1 C. civ.. care reglementează izvoarele dreptului civil, că practica Înaltei Curţi în materia contenciosului administrativ, este în sensul că nu prezintă relevanţă nulitatea absolută sau cea relativă în analiza cauzei deduse judecăţii, critici deja analizate de instanţa de control judiciar.

Este criticată de către recurent inclusiv motivarea referitoare la existenţa unei practici judecătoreşti a Înaltei Curţi în condiţiile în care, aceeaşi instanţă, a apreciat că jurisprudenţa nu constituie izvor de drept.

Este real faptul că precedentului judiciar nu constituie, decât în anumite situaţii, izvor de drept însă instanţa de fond nu a dat astfel de valenţe unor decizii de speţă ale instanţei supreme ci doar a arătat că, asupra regimului juridic al nulităţilor în materia contenciosului administrativ există conturată inclusiv o practică judiciară consistentă, abordarea fiind asumată şi de judecătorul fondului.

Existenţa unei jurisprudenţe uniforme a instanţelor judecătoreşti este un deziderat al întregului sistem judiciar, neputând fi negate nici valoarea juridică deosebită a unor hotărâri judecătoreşti, nici necesitatea stabilităţii jurisprudenţei (în lipsa căreia se pierde încrederea în actul de justiţie) şi orientării justiţiei în a soluţiona unitar speţele asemănătoare.

Cu toate acestea, o dezlegare a unei instanţe de drept comun, într-o situaţie particulară, nu poate fi impusă şi absolutizată într-o altă cauză, decât în măsura în care se poate susţine puterea de lucru judecat a primei hotărâri ceea ce nu este cazul în prezentul litigiu.

Aşa cum s-a apreciat anterior, faptul că reclamantul nu fost în acord cu considerentele şi modalitatea lor de structurare nu poate echivala cu o nemotivare/motivare generică, lipsită de precizie, străină de cauza dedusă judecăţii.

6.3. Recursul declarat de către recurenta pârâtă Curtea de Conturi

Susţine recurenta că, în raport de considerentele reţinute de instanţa de fond, în sensul că actele administrative întocmite de auditorii publici externi pot fi contestate doar de către entitatea auditată, în speţă, ANCPI, singura care are calitate procesuală activă, se impunea admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, critică deja analizată la pct. 6.1. din prezenta decizie.

Referitor la această excepţie, instanţa de fond a reţinut că, deşi dispoziţiile art. 227 din Hotărârea nr. 155/2014 a Curţii de Conturi prevăd că doar conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios competentă, această dispoziţie nu poate fi interpretată în sensul că se restrânge sfera persoanelor care pot ataca actele Curţii de Conturi în virtutea dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.

O asemenea interpretare ar aduce o modificare substanţială legii organice, ceea ce este contrar art. 52 alin. (2) din Constituţie potrivit căruia " Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică".

A făcut trimitere judecătorul fondului şi la Decizia nr. 494/2017 a Curţii Constituţionale care a analizat excepţia de ne constituţionalitate a dispoziţiilor art. 3 5 din L 94/1992, reţinând la par. 19 că:

"aşa cum reiese din dispoziţiile Legii nr. 94/1992 şi din prevederile Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, (...), în această fază. au fost instituite anumite proceduri administrative prealabile, oblişatorii, pentru autorităţile auditate, proceduri care nu sunt contrare principiului accesului liber la justiţie cât timp decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti (a se vedea Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea 1, nr. 69 din 16 martie 1994)."

Procedând la interpretarea coroborată a dispoziţiilor legale şi având în vedere calitatea reclamantului de instituţie publică subordonată entităţii verificate, precum şi faptul că în sarcina reclamantului au fost dispuse măsuri ce urmează a fi aduse la îndeplinire prin organele proprii de conducere, instanţa de fond a apreciat că reclamantul este îndreptăţit să atace în justiţie actele administrative din dosar cu privire la măsurile dispuse şi la abaterile constatate în sarcina acestuia.

Înalta Curte apreciază că, într-o riguroasă logică juridică, corect s-a stabilit calitatea procesuală a reclamantului de a acţiona câtă vreme acesta urmăreşte, în raport de statuările Curţii de Conturi, înlăturarea unor posibile efecte pe care actele administrative contestate le-ar putea produce în persoana sa.

Cadrul legal general în materia contenciosului administrativ - Legea nr. 554/2004 expune punctual principalele mijloace aflate la dispoziţia persoanelor vătămate în drepturile şi interesele lor pentru a suprima efectele actelor administrative emise cu încălcarea legii.

În acest sens, art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004 reglementează posibilitatea oferită persoanelor vătămate de a contesta în instanţă actele nelegale ale autorităţilor, fiind posibil ca efectele actelor respective să prejudicieze inclusiv drepturile sau interesele altor persoane decât cele ale destinatarului său.

Sub acest aspect, acţiunea de faţă este, din punct de vedere al îndreptăţirii titularului său, perfect viabilă, încadrându-se în categoria contenciosului subiectiv, vătămarea printr-un act administrativ a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim personal fiind, aşa cum s-a arătat anterior, chiar premisa introducerii acţiunii.

Instanţa de fond concluzionează corect că, în privinţa actelor administrative, legiuitorul organic a recunoscut calitate procesuală activă persoanei vătămate printr-un act administrativ tipic sau asimilat, indiferent dacă este beneficiarul actului sau este terţ la act, reclamantul fiind îndreptăţit să atace în justiţie Decizia nr. III/2/14.01.2022 cu privire la măsurile dispuse pct. 1.3, pct. II.4, pct. 11.5 în partea ce priveşte OCPI Dolj cu atât mai mult cu cât unele măsuri trebuie aduse la îndeplinire prin organele de conducere ale acestei instituţii.

Cu toate acestea, având în vedere faptul că, prin încheierea nr. III/84 din 29 decembrie 2022 a fost admisă parţial contestaţia formulată de ANCPI împotriva aceloraşi acte administrative, în sensul constatării faptului că măsurile dispuse la pct. II.4 şi II.5 din decizia contestată în cauză au rămas fără obiect, menţinându-se doar măsura dispusă la pct. I.3 din decizie, Înalta Curte constată că cele două măsuri au fost înlăturate din ordinea juridică astfel că recurentul reclamant nu mai justifică un interes actual în susţinerea cererii de anulare.

Atâta timp cât Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a admis contestaţia formulată de Agenţia Naţională de Cadastru şi de Publicitate Imobiliară şi a constatat că măsurile dispuse la pct. II.4 şi II.5 din decizia contestată au rămas fără obiect ca urmare a promulgării Legii nr. 329/2022 privind amnistia fiscală, nu mai subzistă vreo raţiune pentru care reclamantul să susţină justificat existenţa unui folos practic în temeiul cererii de anulare a celor două măsuri, cu atât mai mult cu cât, la termenul de judecată din 25.04.2024, recurentul-reclamant Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Dolj, prin reprezentant, a precizat că reducerea salariilor propriilor angajaţi s-a dispus în baza măsurii dispuse la pct. I.3.

7. Temeiurile de drept ale soluţiei pronunţate în recurs

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 rap. la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de reclamantul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Dolj împotriva sentinţei civile nr. 2057 din 15 noiembrie 2022 şi a sentinţei civile nr. 238 din 14 februarie 2023 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Va admite recursul incident declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 2057 din 15 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Va casa, în parte, sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Va respinge cererea de anulare a măsurilor dispuse la pct. II.4 şi II. 5 din Decizia nr. 111/2/14.01.2022, emisă de Direcţia 1 din cadrul Departamentului III al Curţii de Conturi a României, ca rămasă fără interes, urmând a menţine în rest dispoziţiile sentinţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamantul Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Dolj împotriva sentinţei civile nr. 2057 din 15 noiembrie 2022 şi a sentinţei civile nr. 238 din 14 februarie 2023 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Admite recursul incident declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 2057 din 15 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge cererea de anulare a măsurilor dispuse la pct. II.4 şi II. 5 din Decizia nr. 111/2/14.01.2022, emisă de Direcţia 1 din cadrul Departamentului III al Curţii de Conturi a României, ca rămasă fără interes.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei de fond.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 15 mai 2024.