Mandatory judicial enforcement of administrative silence: obligation to decide historic monument declassification petition within statutory deadline

Şedinţa publică din data de 25 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bihor la data de 27 mai 2022, reclamantul Municipiul Oradea prin Primar, în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Judeţeană pentru Cultură Bihor şi Ministerul Culturii, a solicitat ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâţilor la soluţionarea cererii privind declasarea corpurilor de clădire: C7, C12, C14, C15, C16, C23, C24 şi C25 situate în Piaţa Cetate Oradea solicitată de reclamant prin adresa cu nr. x/12.08.2020.

La data de 24 august 2022, reclamantul Municipiul Oradea prin Primar, a formulat note de şedinţă prin care şi-a precizat acţiunea în sensul că solicită obligarea Direcţiei Judeţene pentru Cultura Bihor şi Ministerului Culturii sub sancţiunile prevăzute de art. 24 si 25 din Legea nr. 554/2004, la soluţionarea cererii privind declasarea corpurilor de clădire: C7, C12, C14, C15, C16, C23, C24 si C25 situate în Piaţa Cetate Oradea, solicitată de Primăria Municipiului Oradea prin adresa nr. x/12.08.2020, înregistrată la Direcţia Judeţeană pentru Cultura Bihor cu nr. x/12.08.2020 şi transmisă Ministerului Culturii - Direcţia Patrimoniu Cultural prin Adresa nr. x/07.09.2020 şi comunicarea răspunsului către solicitant.

Prin sentinţa civilă nr. 593/CA/14.09.2022, Tribunalul Bihor a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cauza fiind înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 26 septembrie 2022, sub acelaşi număr.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 659 din 20 aprilie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Direcţia Judeţeană pentru Cultură Bihor ca neîntemeiată;

- a admis în parte cererea formulată de reclamantul Municipiul Oradea prin Primar, în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Judeţeană pentru Cultură Bihor şi Ministerul Culturii şi a obligat pârâtul Ministerul Culturii să soluţioneze cererea reclamantului nr. 345115/12.08.2020 privind declasarea corpurilor de clădire: C7, C12, C14, C15, C16, C23, C24 si C25 situate în Piaţa Cetatea Oradea, iar pârâta Direcţia Judeţeană pentru Cultură Bihor să comunice răspunsul către reclamant;

- a respins capătul de cerere privind aplicarea sancţiunilor prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004 ca neîntemeiat;

- a obligat pârâtul Ministerul Culturii la plata către reclamant a sumei de 5.496,54 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 659 din 20 aprilie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Culturii, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea hotărârii recurate, cu consecinţa respingerii cererii de chemare în judecată.

Recurentul-pârât a învederat, în esenţă, că hotărârea recurată a fost pronunţată cu greşita aplicare şi interpretare a dispoziţiilor art. 13 şi următoare din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice.

Astfel, acesta a apreciat acţiunea reclamantului prin care se solicită obligarea sa la soluţionarea unei cereri de declasare ca fiind fără obiect, întrucât intimatul i-a cerut DJC Bihor "declasarea corpurilor de clădire din Piaţa Cetate Oradea", corpuri care nu sunt descrise în ordin.

Inadmisibilitatea cererii este o excepţie fondată, întrucât Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice prevede că declasarea unui monument istoric se poate face în cazul dispariţiei monumentului istoric sau al constatării pierderii calităţii de monument istoric. Or, reclamantul nu face nicio vorbire despre aceste ipoteze în care legiuitorul permite efectuarea declasării, de unde trage concluzia că cererea lui este inadmisibilă în lipsa acestor dovezi ale ipotezelor normelor care guvernează declasarea. Intimatul nu spune care dintre monumente care erau iniţial clasate au dispărut sau s-au degradat semnificativ ca sa poată fi astăzi declasate.

Dată fiind lipsa acestor dovezi, recurentul-pârât a apreciat că se impune admiterea acestei excepţii, întrucât o cerere de declasare nu poate fi soluţionată în lipsa documentaţiei care să demonstreze fără echivoc faptul că monumentul, iniţial clasat, nu mai există astăzi sau că şi-a pierdut cu totul caracteristicile de monument.

În cuprinsul cererii sale reclamantul-intimat arată că prin Adresa cu nr. x/09.02.2021 i s-a comunicat că declasarea cerută nu are obiect atâta timp cât procedura de clasare nu s-a finalizat. Nu se poate declasa un monument care nu este clasat, aplicare a legii pe care prima instanţă nu a înţeles-o. Ea nu identifică actul clasării imobilelor identificate ca fiind corpurile de clădire C7, C12, C14, C15, C16, C23, C24, C25 situate în Piaţa Cetate Oradea.

Astfel, recurentul-pârât a susţinut că intimatul demolează clădiri care intrau sub incidenţa clasării, demolare fără avizele legale, aspect peste care prima instanţă a trecut, şi pentru care nelegal l-a obligat la plata unor cheltuieli de judecată pe care nu le datorează, pentru că nu acesta este în culpă, ci intimatul, care a demolat clădiri fără avize legale.

În opinia recurentului-pârât, partea adversă formulează cereri pe care nu le poate susţine şi fundamenta cu documente care să îl lămurească asupra caracteristicilor de monument istoric ale imobilelor în discuţie, astfel că Municipiul Oradea nu poate solicita obligarea sa la soluţionarea unei cereri în relaţie cu care el nu a lămuriri cu privire la dărâmarea unor corpuri din ansamblul clasat ca monument istoric.

Recurentul-pârât a mai arătat şi că instanţa de fond a interpretat greşit textele de lege citate chiar de ea în motrivarea hotărârii, în sensul că a ignorat că nu se poate soluţiona cererea intimatului de declasare a unor monumente, câtă vreme aceste monumente au fost dărâmate înainte ca ele să fie clasate procedural. Acestea se aflau în procedură de clasare, nefinalizată. Instanţa de fond a omis pur şi simplu să circumstanţieze şi să definească procedura declasării prin raportare la clasarea care se cere a fi desfiinţată.

Totodată, recurentul-pârât a învederat că prima instanţă a refuzat să îi ceară reclamantului-intimat să anexeze cererii sale toate înscrisurile care atestă dărâmarea de către acesta a unor corpuri din ansamblul clasat ca monument istoric, în raport de prevederile art. 3 din Legea nr. 422/2001.

În temeiul art. 293 C. proc. civ., reclamantul putea fi obligat de prima instanţă să clarifice situaţia actuală, din teren, a ansamblului pe care îl pune în discuţie din punctul de vedere al statutului de monument istoric, şi mai ales cu privire la corpurile care alcătuiau ansamblul, corpuri care au fost dărâmate abuziv, înaintea finalizării procedurii de clasare a acestora.

Numai după aceste precizări şi dovezi ale cererii de chemare în judecată prima instanţă ar fi putut identifica, fără echivoc, obiectul cererii, obiect care şi în prezent lipseşte.

Nu în ultimul rând, recurentul-pârât a apreciat că în mod nelegal instanţa l-a obligat la plata cheltuielilor de judecată, apreciind greşit că este în culpă, când în realitate, cererea de faţă fiind rezultatul conduitei culpabile a intimatului.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant Municipiul Oradea prin Primar a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică, reiterând, în esenţă, apărările formulate în faţa instanţei de fond.

Intimata-pârâtă Direcţia Judeţeană pentru Cultură Bihor a formulat întâmpinare prin care a arătat că lasă soluţionarea recursului la aprecierea instanţei de control judiciar.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi hotărârea recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii este nefondat, pentru următoarele considerente:

Analizând sentinţa atacată prin raportare la motivul de casare invocat, astfel cum este acesta reglementat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta nu este incident în cauză, criticile formulate fiind nefondate.

Potrivit motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, prin adresa nr. x/12.08.2020, Primăria Municipiului Oradea a solicitat DJC Bihor declanşarea procedurii de declasare a corpurilor C7, C12, C14, C15, C16, C23, C24 şi C25, cerere înregistrată la direcţie sub nr. x/12.08.2020 şi însoţită de memoriu justificativ, plan de situaţie şi documentar fotografic, documentaţie suplimentată în data de 07 septembrie 2020 .

La data de 07 septembrie 2020, DJC Bihor a emis avizul favorabil nr. 257/E/07.09.2020 pentru declasarea clădirilor dispărute/demolate din Piaţa Cetate Oradea - corpurile C7, C12, C14, C15, C16, C23, C24 şi C25, a comunicat Primăriei municipiului Oradea şi Ministerului Culturii demararea procedurii de declasare a respectivelor corpuri şi a înaintat ministerului, cu adresa x/07.09.2020, documentaţia aferentă declasării .

În privinţa cererii de declasare a corpurilor C7, C12, C14, C15, C16, C23, C24 şi C25, membrii comisiei din cadrul ministerului au discutat declasarea parţială din monumentul istoric Ansamblul urban Centru istoric Oradea a acestor corpuri în şedinţa din 28-29 septembrire 2020 şi au propus respingerea, dar au reluat discuţiile şi în şedinţele din 4 noiembrie 2020 (când au propus amânarea pentru completarea şi clarificarea documentaţiei), din 19.11-15.2020, 28.04.2021, 04.08.2021, 03.11.2021 (unde se menţionează că Biroul CNMI a propus respingere cu menţiuni -f.19 dos declinat), 17-19.11.2021 (amânare -f.16), 19.01.2022 (unde s-a avut în vedere reanalizarea declasării parţiale şi s-a propus înaintarea dosarului spre analiza plenului CNMI, dosarul intrând pe şedinţa plenului din data de 21-26.01.2022 fără a fi emis răspuns relativ la procedura declasării până la data înregistrării acţiunii reclamantului pe rolul Tribunalului Bihor.

În acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită de Municipiul Oradea prin Primar, în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Judeţeană pentru Cultură Bihor şi Ministerul Culturii, cu o cerere prin care a solicitat obligarea pârâţilor la soluţionarea cererii privind declasarea corpurilor C7, C12, C14, C15, C16, C23, C24 şi C25, solicitare formulată de Primaria Mun Oradea prin adresa nr. x/12.08.2020, înregistrată la DJC Bihor cu nr. 1821/12.08.2020 şi transmisă Ministerului Culturii -Directia Patrimoniu Cultural prin adresa nr. x/07.09.2020 şi comunicarea răspunsului către solicitant întrucât nu i s-a răspuns în termenul legal, fiind astfel încălcate dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Ordinul nr. 2260/2008 raportat la art. 1 şi art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, cererea sa de declasare nefiind soluţionată până în prezent, aspect ce îl prejudiciază întrucât proiectul este blocat şi riscă pierderea finanţării conform notificării depuse la dosarul instanţei de fond declinat.

Instanţa de fond a dispus în mod corect obligarea pârâtului Ministerul Culturii să soluţioneze cererea reclamantului nr. 345115/12.08.2020 privind declasarea corpurilor de clădire: C7, C12, C14, C15, C16, C23, C24 şi C25 situate în Piaţa Cetatea Oradea, iar pârâta Direcţia Judeţeană pentru Cultură Bihor să comunice răspunsul către reclamant, prin raportare la prevederile art. 1, art. 2 alin. (1) lit. h) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu dispoziţiile art. 13 alin. (2)- (4) şi ale art. 19 din Legea nr. 422/2001.

Criticile formulate în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurentul-pârât a arătat, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat/aplicat greşit dispoziţiile legale incidente în cauză, sunt nefondate.

În acest sens, se reţine cu prioritate că recurentul-pârât nu contestă faptul că este autoritatea care are competenţa de a soluţiona cererea de declasare, precum şi termenele în care trebuie să se desfăşoare această procedură şi nici nu susţine că ar fi procedat la soluţionarea cererii reclamantului de declasare a corpurilor C7, C12, C14, C15, C16, C23, C24 şi C25, cerere înregistrată la DJC Bihor sub nr. x/12.08.2020 şi transmisă Ministerului Culturii -Direcţia Patrimoniu Cultural prin adresa nr. x/07.09.2020, reiterând critici vizând lipsa obiectului şi inadmisibilitatea cererii, argumentate prin prisma unor chestiuni care ţin de fondul cererii de declasare şi nicidecum de cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost aceasta formulată şi precizată de partea adversă.

În ceea ce priveşte lipsa de obiect, contrar susţinerilor recurentului-pârât, se reţine că acţiunea are un obiect cât se poate de clar şi anume obligarea pârâţilor la soluţionarea cererii privind declasarea corpurilor de clădire C7, C12, C14, C15, C16, C23, C24 şi C25, cerere înregistrată la DJC Bihor sub nr. x/12.08.2020 şi transmisă Ministerului Culturii - Direcţia Patrimoniu Cultural prin adresa nr. x/07.09.2020, iar singura ipoteză în care acţiunea ar rămâne fără obiect este cea în care cererea de declasare ar fi soluţionată şi răspunsul ar fi comunicat solicitantului.

Deşi recurentul-pârât susţie că cererea nu are obiect, în raport de adresa nr. x/09.02.2021, instanţa de recurs reţine că, ulterior acestei date, subiectul analizării declasării a fost înscris din nou pe ordinea de şedinţă a CNMI din 17-19 noiembrie 2021 şi a fost amânat, iar ulterior, a fost reanalizată declasarea parţială în şedinţă din 19 ianuarie 2022 cu propunerea de înaintare spre analiza plenului fără ca CNMI să adopte vreo hotărâre în şedinţa din 21-26 ianuarie 2022, în sensul dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Ordinul nr. 2260/2008 privind aprobarea Normelor metodologice de clasare şi inventariere a monumentelor istorice.

Totodată, se mai reţine şi că niciunul dintre pârâţi nu a făcut dovada că ulterior şedinţei Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice (CNMI) din data de 17-19 noiembrie 2021, când solicitarea de declasare a fost amânată şi până la înscrierea solicitării pe ordinea de zi a plenului CNMI din 21-26 ianuarie 2022, pârâţii ar mai fi solicitat Municipiului Oradea completări ale documentaţiei de declasare în sensul celor menţionate în procesele-verbale ale şedinţelor din septembrie şi decembrie 2020, respectiv dacă mai sunt în teren pârţi, inclusiv subterane, din celelalte corpuri de clădire decât C1 şi C8 .

Şi în ceea ce priveşte inadmisibilitatea instanţa de fond a procedat din nou corect, în condiţiile în care apărările pârâtului Ministerul Culturii invocate în primă instanţă şi reiterate sub formă de critici de nelegalitate prin cererea de recurs se referă la documentaţia depusă de reclamant şi la presupusele lipsuri ale acesteia, aspecte care sunt străine de problema admisibilităţii unui anumit tip de acţiune.

Conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării legii sau a executării in concret a legii; este asimilat actelor administrative unilaterale şi faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal.

Dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 prevăd că nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri presupune faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Potrivit art. 15 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice:

"(1) Comunicarea de clasare, de declasare sau răspunsul privind neclasarea sau nedeclasarea pot fi contestate de proprietarul bunului imobil în cauză la Ministerul Culturii şi Cultelor în termen de 30 de zile de la data comunicării; contestaţia se soluţionează în termen de 30 de zile de la înregistrare.

(2) În cazul în care prin votul a două treimi din numărul membrilor Comisia Naţională a Monumentelor Istorice susţine hotărârea iniţială de clasare sau de neclasare, ministrul culturii şi cultelor este îndreptăţit să respingă contestaţia.

(3) În cazul în care contestatarul nu este mulţumit de răspunsul primit, acesta se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii.

(4) În cazul în care ordinul de clasare a fost contestat în condiţiile legii, acesta rămâne definitiv după epuizarea căilor de atac.

(5) În cazul în care ordinul de clasare nu este contestat în condiţiile legii, acesta rămâne definitiv după 30 de zile de la comunicarea lui în scris proprietarului şi autorităţilor administraţiei publice locale.

(6) La data rămânerii definitive a comunicării de declasare sau de la data comunicării răspunsului privind neclasarea, regimul de monument istoric al bunului încetează, iar reluarea procedurii de clasare sau de declasare nu poate interveni înainte de 3 ani, în absenţa descoperirii unor elemente noi care să o justifice.

(7) În situaţia introducerii unei acţiuni în contencios administrativ împotriva ordinului de clasare sau a comunicării declanşării procedurii de clasare, până la pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti rămase definitive şi irevocabile, asupra bunului imobil în cauză se aplică regimul juridic al monumentelor istorice".

Nu în ultimul rând, Ordinul nr. 2260/2008 privind aprobarea Normelor metodologice de clasare şi inventariere a monumentelor istorice stipulează şi un termen limită în care trebuie soluţionat dosarul de declasare, respectiv cel reglementat de art. 25 indice 3 din ordin, conform căruia: Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale are obligaţia de a soluţiona dosarul de clasare/declasare/schimbare de grupă valorică în termen de 90 zile de la depunerea documentaţiei complete.

Prin raportarea obiectului cererii deduse judecăţii la textele legale anterior enunţate, reiese în mod evident că acţiunea este admisibilă, o acţiune prin care se solicită obligarea pârâţilor la îndeplinirea atribuţiilor care le revin prin lege, respectiv soluţionarea unei cereri şi comunicarea unui răspuns, neputând fi apreciată nici ca lipsită de obiect şi nici ca inadmisibilă.

În acest context, în acord cu opinia judecătorului fondului, instanţa de recurs mai reţine şi că argumentele recurentului-pârât privind aspectele comunicate reclamantului prin adresa nr. x/09.02.2021, în sensul că procedura de declasare nu are loc atât timp cât procedura de clasare nu s-a finalizat, ori că reclamantul nu a făcut dovada că deţinea avizul Ministerului Culturii pentru dărâmarea corpurilor de clădire aflate în procedura de clasare şi care beneficiau de statutul de monument istoric, sunt nerelevante şi nu pot justifica neemiterea unui răspuns motivat la solicitarea reclamantului de declasare în termenul prevăzut de ordin, cu atât mai mult cu cât, în cauză, instanţa de judecată nu a fost învestită cu verificarea îndeplinirii cerinţelor în vederea dispunerii sau nu a declasării corpurilor de clădire desfiinţate, cum greşit susţine recurentul-pârât, ci dacă acesta a emis sau nu un răspuns la solicitarea reclamantului de declasare, răspuns care să poată fi contestat în condiţiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 422/2001.

În aceste condiţii, vor fi respinse ca nefondate şi criticile recurentului-pârât privind obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată.

Astfel, în mod corect a reţinut instanţa de fond culpa procesuală în sarcina Ministerului Culturii, ca urmare a nesoluţionării în termen a dosarului de declasare, în raport de dispoziţiile art. 25 indice 3 ale Ordinului nr. 2260/2008 privind aprobarea Normelor metodologice de clasare şi inventariere a monumentelor istorice, situaţie ce include de asemenea şi nerespectarea de către Comisia Naţională a Monumentelor Istorice a obligaţiei de a emite o propunere de declasare/nedeclasare în sensul dispoziţiilor art. 21 alin. (6) din acelaşi ordin.

Prin urmare, sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii, ca nefondat.

În temeiul art. 453 C. proc. civ., care prevede că "partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", Înalta Curte urmează să oblige recurentul-pârât la plata către intimatul-reclamant Municipiul Oradea prin primar a cheltuielilor de judecată efectuate în recurs în cuantum de 2.400 RON, reprezentând cheltuieli de transport, conform dovezilor de la dosar .

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii împotriva sentinţei civile nr. 659 din 20 aprilie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-pârât la plata către intimatul-pârât Municipiul Oradea prin primar la plata sumei de 2.400 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 25 aprilie 2024.