Public domain inventory: Inadmissibility of challenging preparatory local resolution without preliminary complaint against governing council decision

Şedinţa publică din data de 25 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 16 mai 2023, reclamanta Parohia Ştefan cel Mare, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ştefan cel Mare, Consiliul Local al Comunei Ştefan cel Mare şi Guvernul României, a solicitat anularea parţială a H.C.L. al Comunei Ştefan cel Mare nr. 36/26.08.1999, de însuşire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei, în sensul eliminării poziţiei nr. 11 privind terenul cu destinaţie de cimitir aparţinând parohiei reclamante, precum şi anularea parţială a H.G. nr. 1349/2001, anexa nr. 45, de atestare a apartenenţei la domeniul public al Comunei Ştefan cel Mare a respectivului cimitir.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1436 din 13 octombrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepţia lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la capătul de cerere în anularea parţială a H.G. nr. 1349/2001;

- a admis excepţia subsecventă de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parţială a H.C.L. al Comunei Ştefan cel Mare nr. 36/26.08.1999;

- a respins acţiunea formulată de reclamanta Parohia Ştefan Cel Mare, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Ştefan cel Mare şi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ştefan cel Mare, ca inadmisibilă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1436 din 13 octombrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Parohia Ştefan Cel Mare, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea sentinţei recurate, cu consecinţa trimiterii spre rejudecare la instanţa de fond în vederea continuării judecăţii.

Printr-un prim set de critici, recurenta-reclamantă a învederat, în esenţă, că sentinţa recurată a fost pronunţată cu eludarea dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care, în cauză, au fost atacate acte administrative intrate în circuitul civil încă din anul 2002 şi care au produs efecte juridice, respectiv inventarierea bunului litigios în domeniul public al comunei Ştefan cel Mare, iar în acest sens a invocat şi prevederile art. 21 din Legea nr. 213/1998.

Prin urmare, în opinia recurentei-reclamante, motivarea instanţei de fond este nelegală şi netemeinică, cu privire la admiterea excepţiei lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la capătul de cerere de anularea parţială a H.G. nr. 1349/2001, anexa nr. 45, în ce priveşte atestarea apartenenţei la domeniul public al Comunei Ştefan cel Mare a cimitirului, întrucât s-a eliminat necesitatea formulării plângerii prealabile pentru actele administrative care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Printr-un al doilea set de critici, recurenta-reclamantă a criticat aprecierea instanţei de fond potrivit căreia hotărârea de consiliu local de însuşire a inventarului bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ teritorială este doar o operaţiune administrativă premergătoare ce nu produce per se efecte juridice, susţinând că hotărârea de consiliu local are natura unui act administrativ individual emis în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acţiuni întemeiată pe prevederile art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat şi menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei atacate.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Parohia Ştefan Cel Mare este nefondat, pentru următoarele considerente:

Preliminar, Înalta Curte constată că, subsumat motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă invocă în concret critici cu privire la raţionamentului juridic aplicat de instanţa de fond referitor la excepţia lipsei plângerii prealabile cu referire la capătul de cerere în anularea parţială a H.G. nr. 1349/2001 şi la excepţia de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parţială a H.C.L. al Comunei Ştefan cel Mare nr. 36/26.08.1999, astfel că urmează să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Instanţa de control judiciar reţine că, în cauză, reclamanta Parohia Ştefan cel Mare a solicitat anularea parţială a H.C.L. a Comunei Ştefan cel Mare nr. 36/26.08.1999, de însuşire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Ştefan cel Mare, în sensul eliminării poziţiei nr. 11 din respectivul inventar, privind terenul cu destinaţie de cimitir despre care reclamanta susţine că îi aparţine, precum şi anularea parţială a H.G. nr. 1349/2001, anexa nr. 45, în ce priveşte atestarea apartenenţei la domeniul public al Comunei Ştefan cel Mare a respectivului cimitir.

Anterior promovării acţiunii, reclamanta a formulat plângere prealabilă, adresată Unităţii Administrative Teritoriale Comuna Ştefan cel Mare şi Consiliului Local al Comunei Ştefan cel Mare, împotriva hotărârii de Consiliu Local de însuşire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale. A solicitat revocarea în parte a acestei hotărâri şi modificarea inventarului bunurilor alcătuind domeniul public al Comunei Ştefan cel Mare, în sensul înlăturării din acesta a cimitirului parohial litigios, ce face obiectul H.G. nr. 1349/2001, urmând ca noul inventar să fie atestat printr-o nouă hotărâre de guvern.

Reclamanta nu s-a adresat cu plângere prealabilă şi Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1349/2001, pentru a solicita revocarea acesteia, aspect necontestat în cauză.

Ca urmare a soluţionării excepţiei lipsei plângerii prealabile cu referire la capătul de cerere în anularea parţială a H.G. nr. 1349/2001 şi a excepţiei de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parţială a H.C.L. al Comunei Ştefan cel Mare nr. 36/26.08.1999, prin sentinţa recurată, prima instanţă a admis excepţiile şi a respins acţiunea formulată de reclamanta Parohia Ştefan Cel Mare, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Ştefan cel Mare şi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ştefan cel Mare, ca inadmisibilă, soluţie împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

Criticile privind greşita aplicare şi interpretare a dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, sunt nefondate.

Potrivit art. 7 alin. (1)-(3) şi (5) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie.

(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă".

Totodată, conform dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare în perioada de referinţă:

"(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local".

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, nu se poate reţine că în cauză este incidentă situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la neobligativitatea parcurgerii plângerii prealabile în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Astfel, circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor, iar intrarea în circuitul civil se referă la naşterea de raporturi juridice concrete şi drepturi subiective.

Noţiunea privind intrarea în circuitul civil a actului administrativ trebuie de asemenea privită din punct de vedere teleologic şi în corelaţie cu principiul revocabilităţii actului administrativ.

Este adevărat că actul administrativ este prin natura sa producător de efecte juridice, în raport şi de definiţia de la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar dispoziţiile care instituie principiul revocării şi procedura prealabilă nu şi-ar mai găsi aplicabilitatea dacă s-ar interpreta restrictiv textele legale în sensul că actul administrativ, odată ce a produs efecte juridice, a şi intrat în circuitul civil, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupunând ca pe baza sa să se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacţionate drepturile pe care le conferă.

Aşadar, doar în această ipoteză eventuala revocare a actului ar fi susceptibilă să afecteze drepturi dobândite în baza sa de terţe persoane, străine de raportul juridic de drept administrativ ce a stat la baza emiterii actului, şi pentru protejarea cărora se justifică exceptarea unor asemenea acte de la principiul revocabilităţii şi posibilitatea de înlăturare a lor din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanţei de contencios administrativ, pe calea acţiunii în anulare, în condiţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanţa fiind garantul faptului că drepturile terţilor vor fi deopotrivă avute în vedere şi puse în balanţă cu necesitatea restabilirii legalităţii.

O interpretare contrară, ar lipsi însă de conţinut prevederile legale ce reglementează procedura plângerii prealabile, or, dispoziţiile legale trebuie interpretate în sensul în care îşi produc efecte, potrivit adagiului latin actus interpretandus est potius ut valeat quam pereat, iar nu în sensul neaplicării lor. Nu ar mai exista astfel nicio raţiune să fie păstrate în legislaţie aceste instituţii juridice şi s-ar reglementa, de facto, posibilitatea de înlăturare a actelor administrative din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanţei de contencios administrativ.

S-ar ajunge aşadar la căderea în desuetudine a acestei proceduri obligatorii, prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ competente, care a fost reglementată de legiuitor cu scopul de a garanta accesul la o procedură ce reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, are posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent.

În cauză, aşa cum în mod corect a reţinut şi judecătorul fondului, reclamanta nu demonstrează şi, cu atât mai puţin, nu dovedeşte, că în baza H.G. nr. 1349/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea unor terţe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul care face obiectul litigiului, ci are în vedere pur şi simplu adoptarea actului şi publicarea sa, respectiv producerea de efecte juridice, ceea ce, aşa cum s-a arătat, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat, pentru a se justifica înlăturarea obligativităţii procedurii prealabile.

În consecinţă, în mod corect a reţinut instanţa de fond că nu poate fi reţinută excepţia prevăzută la alin. (5) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, parcurgerea procedurii prealabile fiind obligatorie în speţă, raportat la H.G. nr. 1349/2001, în conformitate cu art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ.

În acest context, se resping ca nefondate şi criticile recurentei-reclamante referitoare soluţia instanţei de fond privind excepţia de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parţială a H.C.L. al Comunei Ştefan cel Mare nr. 36/26.08.1999.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de control judiciar reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârea consiliului local privind însuşirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenţei bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator, care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobării prin actul de autoritate al Guvernului.

Din interpretarea acestor dispoziţii legale, rezultă că în litigiile având ca obiect anularea unor poziţii din anexele la hotărârile adoptate pentru atestarea domeniului public al unităţilor administrativ teritoriale, actul vătămător este Hotărârea de Guvern, nu cel prealabil emis de autorităţile locale, întrucât numai prin aceasta se schimbă regimul juridic aplicabil bunurilor respective, putându-se aduce atingere dreptului de proprietate al altor persoane, ori interesului legitim al acestora în dobândirea lui. Astfel că, Hotărârea Consiliului Local este o simplă operaţiune materială, ce nu produce per se efecte juridice, neavând aşadar natura juridică de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în condiţiile în care acţiunea în anularea hotărârii de guvern este inadmisibilă în lipsa plângerii prealabile, în mod corect a reţint instanţa de fond că cererea de anulare a hotărârii de consiliu local este deopotrivă inadmisibilă, raportat la prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în conformitate cu care legalitatea operaţiunilor administrative ce au stat la baza emiterii unui act administrativ nu poate fi cercetată de instanţa de contencios administrativ decât în cadrul acţiunii în anularea respectivului act, iar nu de sine stătător.

În consecinţă, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Parohia Ştefan Cel Mare, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Parohia Ştefan Cel Mare împotriva sentinţei civile nr. 1436 din 13 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 25 aprilie 2024.