Coercive penalty for non-execution of administrative judgment: mootness upon late fulfillment of statutory obligation

Şedinţa publică din data de 18 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 27.01.2023, reclamanta Piscicola S.A., în contradictoriu cu pârâtul conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, a solicitat admiterea acţiunii în sensul aplicării în sarcina pârâtului a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere şi obligarea acestuia la penalităţi în favoarea Piscicola S.A., în condiţiile art. 906 din C. proc. civ., conform art. 24 din Legea nr. 554/2004, în suma de 1000 RON/zi de întârziere, până la executarea obligaţiei, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 17/CA/2023-P.I. din 19 aprilie 2023 Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

- a respins, ca nefondată, excepţia prematurităţii acţiunii, invocată de pârâtul conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor.;

- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, cu privire la capătul de cerere privind obligarea sa la plata de penalităţi în condiţiile art. 906 C. proc. civ.

- a respins, ca fiind formulat în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă, capătul de cerere privind obligarea conducătorului Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor la plata de penalităţi în condiţiile art. 906 C. proc. civ., formulat de reclamanta Piscicola S.A., în contradictoriu cu pârâtul conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor.

- a respins, ca nefondat, capătul de cerere privind aplicarea în sarcina pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, cerere formulată de reclamanta Piscicola S.A.;

- a respins, ca nefondată, cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata de cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 17/CA/2023-P.I. din 19 aprilie 2023 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta Piscicola S.A., invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în principal admiterea acţiunii, aşa cum a fost formulată, iar în subsidiar, respingerea acesteia, ca rămasă fără obiect, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

În principal, a susţinut că instanţa de fond, în mod greşit, a respins acţiunea ca nefondată, reţinând că nu mai subzistă caracterul de mijloc de constrângere, de vreme ce, ulterior formulării acţiunii, s-a pus în executare titlul executoriu, "prin elaborarea" proiectului de act normativ.

În opinia recurentei-reclamante, pârâtul nu şi-a îndeplinit obligaţia stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 5559/2022 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, nici până în prezent, astfel că prima instanţă a încălcat dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004.

A arătat că independent de cât de complexă ar fi procedura de elaborare, avizare şi adoptare a proiectelor de acte normative, normele privind modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor, trebuiau elaborate de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, încă din anul 2007, conform prevederilor art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007.

Anterior promovării cererii care a făcut obiectul dosarului nr. x/2020, recurentul-pârât a arătat că a solicitat, în repetate rânduri, pe cale amiabilă, îndeplinirea obligaţiei legale şi anume, redactarea normelor, invocând pagubele suferite şi nevoia acoperirii/reparării/recuperării lor, prin compensaţiile recunoscute/stabilite de legiuitor prin O.U.G. nr. 57/2007. În tot acest timp, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a invocat complexitatea procedurii de elaborare a normelor (respectiv în perioada 2007-2020).

Prin titlul executoriu din 18.11.2022 s-a stabilit că obligaţia trebuie îndeplinită în termen de 30 de zile. La stabilirea acestui termenul, atât Curtea de Apel Oradea, investită cu soluţionarea dosarului nr. x/2020, cât şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie au avut în vedere prevederile H.G. nr. 561/2009 şi, respectiv, complexitatea procedurii, astfel că, în opinia recurentei-reclamante nu se pot acorda pârâtului, în prezent, alte termene pentru executare, aşa cum a procedat prima instanţă, prin nesancţionarea pârâtului. În termenul stabilit prin titlul executoriu, obligaţia nu a fost executată, nici până la data pronunţării hotărârii atacate, dar nici până la data promovării prezentului recurs.

Iniţierea normelor, potrivit art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007, înseamnă prezentarea acestora Guvernului României pentru adoptare. Cum pârâtul nu a făcut dovada depunerii proiectului la Guvernul României, obligaţia nu a fost îndeplinită, iar acţiunea promovată la data de 30.01.2023 (după 72 de zile de la data rămânerii definitive a titlului) trebuia admisă, astfel că, în opinia recurentei-reclamante, prima instanţa a pronunţat o hotărâre nelegală, cu încălcarea dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004.

În subsidiar, acceptând raţionamentul primei instanţe, respectiv că procedura nu a fost finalizată "datorită complexităţii" şi că "prin elaborarea formei iniţiale a proiectului de act normativ şi afişarea acestuia", nu ar mai subzista caracterul de mijloc de constrângere al dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, acţiunea trebuia respinsă ca rămasă fără obiect şi nu ca nefondată, de vreme ce, chiar Curtea de Apel Oradea a reţinut că "punerea în executare a titlului executoriu a intervenit ulterior formulării acţiunii introductive de instanţă, respectiv la data de 14.02.2023.", acţiunea fiind înregistrată la instanţă la data de 30.01.2023.

În acest context, prima instanţă a făcut o greşită aplicare şi a prevederilor art. 453 din C. proc. civ., reţinând culpa procesuală a reclamantei. Dincolo de obligaţiile stabilite prin titlu executoriu în sarcina Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, obligaţii ce trebuiau executate benevol în termen de 30 de zile, pentru a preveni/preîntâmpina o eventuală sancţionare în temeiul Legii nr. 554/2004, recurenta-reclamantă a arătat că a cerut acestuia respectarea hotărârii judecătoreşti, anterior promovării cererii de chemare în judecată (prin adresele nr. x.l1.2022, nr. 448/20.12.2022 şi nr. 8/09.01.2023 anexate acţiunii în contencios administrativ).

Cum pârâtul nu şi-a îndeplinit obligaţia decât la data de 14.02.2023 -potrivit susţinerilor primei instanţe, recurenta-reclamantă susţinând că nu a executat-o nici în prezent - deci după promovarea cererii de chemare în judecată, acesta trebuia obligat la plata cheltuielilor ocazionate de nerespectarea titlului executoriu/executarea cu întârziere, în temeiul art. 453 din C. proc. civ., reţinându-se culpa sa procesuală.

Recurenta-reclamantă consideră că nu i se poate imputa o culpă procesuală în intentarea acţiunii in contencios administrativ, de vreme ce obligaţia a fost îndeplinită (dacă a fost îndeplinită) în cursul procesului iniţiat. Câtă vreme la data introducerii cererii de chemare în judecată, obligaţia nu era executată, în mod justificat, s-a promovat acţiunea.

1.4. Apărările formulate în cauză

În cauză nu a fost formulată întâmpinare.

Intimatul în calitate de fost conducător al Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor a depus note scrise prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale a sa, având în vedere că în urma investirii unui nou Guvern din care nu mai face parte, nu mai deţine calitatea de conducător al autorităţii publice, astfel că recurenta-reclamantă nu mai justifică un interes legitim pentru a solicita pronunţarea

Intimatul A. în calitate de actual conducător al Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor a depus note scrise prin care prin care a solicitat admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale a sa pentru perioada anterioară numirii sale în funcţie, respectiv 15.06.2023. Totodată, a invocat lipsa de obiect a acţiunii, susţinând că a fost elaborat şi iniţiat proiectul de act normativ la care Ministerul a fost obligat.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 23 noiembrie 2023, cu citarea părţilor.

În şedinţa publică din 23 noiembrie 2023, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a depus o cerere de intervenţie accesorie în favoarea intimaţilor B. şi A. (fostul şi actualul conducător al autorităţii publice), care a fost admisă în principiu prin încheierea de şedinţă din 07 martie 2024.

În şedinţa publică de la data de 18 aprilie 2024, instanţa a respins excepţia lipsei calităţii pasive a intimaţilor B. şi A. şi a rămas în pronunţare pe excepţia lipsei de obiect a acţiunii şi pe recursul declarat.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin sentinţa nr. 127/CA/2020 - P.I., pronunţată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2020, definitivă prin Decizia nr. 5559/2022 din 18.11.2022, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost obligat Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor să iniţieze proiectul de hotărâre de guvern privind modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007.

Prin acţiunea care face obiectul prezentului dosar, recurenta-reclamanta Piscicola S.A. a solicitat instanţei de contencios administrativ, aplicarea în sarcina pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere şi obligarea acestuia la penalităţi în favoarea Piscicola S.A., în condiţiile art. 906 din C. proc. civ., conform art. 24 din Legea nr. 554/2004, în suma de 1000 RON/zi de întârziere, până la executarea obligaţiei, cu cheltuieli de judecată.

Instanţa de primă jurisdicţie a respins, ca nefondată, excepţia prematurităţii acţiunii, invocată de pârâtul conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor; a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, cu privire la capătul de cerere privind obligarea sa la plata de penalităţi în condiţiile art. 906 C. proc. civ. şi a respins acest capăt de cerere, ca fiind formulat în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă.

Totodată, a respins, ca nefondat, capătul de cerere privind aplicarea în sarcina pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere. A respins, ca nefondată, şi cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin recursul formulat, recurenta-reclamantă a invocat incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând soluţia de respingere a capătului de cerere privind aplicarea în sarcina pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, precum şi soluţia de respingere a cererii de acordare a cheltuielilor de judecată.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Piscicola S.A. este fondat, în limitele şi pentru considerentele arătate în continuare.

În principal, recurenta-reclamantă a susţinut că prima instanţă a încălcat dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ deoarece pârâtul nu şi-a îndeplinit obligaţia stabilită prin titlul executoriu până la data pronunţării hotărârii recurate, nefăcând dovada depunerii proiectului de act normativ la Guvernul României. În subsidiar, a arătat că acţiunea trebuia respinsă ca rămasă fără obiect şi nu ca nefondată, de vreme ce prima instanţă a reţinut că punerea în executare a titlului executoriu a intervenit ulterior formulării acţiunii introductive de instanţă.

În acord cu susţinerile recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că prima instanţă în mod greşit a reţinut îndeplinirea de către intimatul-pârât conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor a obligaţiei stabilite în sarcina sa prin titlul executoriu reprezentat de sentinţa nr. 127/CA/2020 - P.I., pronunţată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2020, definitivă prin Decizia nr. 5559/2022 din 18.11.2022, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 28 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării din 10.05.2009 potrivit cărora:

"Proiectul de act normativ finalizat conform dispoziţiilor prezentului regulament este transmis Secretariatului General al Guvernului, în original, pe suport hârtie, în copie certificată, precum şi pe e-mail, în fişier electronic certificat, în vederea includerii la lit. a) a agendei reuniunii de lucru pregătitoare, fiind însoţit, după caz, de: a) - j)."

Prin urmare, faptul că intimatul-pârât a elaborat forma iniţială a proiectului de act normativ şi a procedat la afişarea acestuia în vederea consultării publice nu echivalează cu îndeplinirea obligaţiei impuse prin titlul executoriu, câtă vreme proiectul de act normativ nu a fost transmis şi Secretariatului General al Guvernului în vederea includerii pe agenda reuniunii de lucru pregătitoare, astfel cum impun dispoziţiile anterior redate.

Deşi este adevărat că la momentul pronunţării sentinţei recurate obligaţia stabilită prin titlul executoriu nu era îndeplinită, instanţa de control judiciar constată că intimatul-pârât, a depus în recurs, dovada că a transmis Secretariatului General al Guvernului, în vederea includerii la lit. a) a agendei reuniunii pregătitoare şedinţei Guvernului, proiectul de Hotărâre a Guvernului privind aprobarea modalităţii de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor pentru activităţile piscicole din ariile naturale protejate, conform prevederilor restrictive din planurile de management ori din setul de măsuri de conservare instituite până la aprobarea planurilor de management (adresa nr. x/07.03.2024 înregistrată la Guvernul României sub nr. x/07.03.2024 ataşată la dosarul de recurs).

În plus, ataşat notelor scrise depuse de intimatul-pârât la data de 17.04.2024, se regăsesc înscrisuri din care reiese că proiectul a fost inclus pe ordinea de zi a şedinţei Guvernului României în data de 14.03.2024, la pct. III.4 din Agenda de lucru, precum şi răspunsul comunicat intimatului-pârât prin adresa nr. x emisă de către Guvernul României în care se menţionează că "în urma dezbaterilor asupra proiectului de act normativ, acesta a fost respins de către Guvern".

Având în vedere situaţia actuală, astfel cum a fost reţinută mai sus, Înalta Curte constată că, la acest moment, nu se mai justifică aplicarea unor măsuri coercitive al căror scop este acela de a-l determina pe intimatul-pârât să-şi îndeplinească obligaţia stabilită prin titlul executoriu.

Prin reglementare, caracter şi scopul urmărit, dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 presupun ipoteza neexecutării hotărârii judecătoreşti definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în litigiul ce urmăreşte sancţionarea conducătorului autorităţii publice.

Totodată, art. 32 alin. (1) lit. c) din C. proc. civ., reglementează una din condiţiile necesare pentru existenţa dreptului la acţiune ca fiind cea privind formularea unei pretenţii şi care se impune a fi îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluţionării cauzei.

Or, la momentul de faţă, cât timp a fost realizată pretenţia concretă dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că a rămas fără obiect capătul de cerere privind aplicarea în sarcina intimatului-pârât conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, urmând să fie respins ca atare.

Referitor la criticile recurentei-reclamante privind soluţia de respingere a cererii de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, prima instanţă reţinând în mod corect, în raport cu soluţia pe care aceasta a pronunţat-o (respingerea acţiunii formulate de reclamantă), că nu sunt îndeplinite cerinţele impuse de art. 453 C. proc. civ.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul promovat, va casa în parte sentinţa atacată şi, în rejudecare, va respinge ca rămas fără obiect capătul de cerere privind aplicarea în sarcina pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, cerere formulată de reclamanta Piscicola S.A. Va menţine în rest sentinţa recurată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta Piscicola S.A. împotriva sentinţei nr. 17/CA/2023-P.I. din 19 aprilie 2023 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge ca rămas fără obiect capăt capătul de cerere privind aplicarea în sarcina pârâtului conducătorul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, cerere formulată de reclamanta Piscicola S.A.

Menţine în rest sentinţa recurată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 18 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.