Validity of landfill siting restriction on public land: Hierarchy of norms and local autonomy in waste management legislation

Şedinţa publică din data de 16 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea depusă pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 20.11.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea art. 9 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 349/2005 privind depozitarea deşeurilor, referitor la obligaţia consiliilor locale şi/sau judeţene de a lua măsurile necesare pentru construirea depozitelor de deşeuri numai pe terenuri aflate în proprietatea lor.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2023 din 22 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia lipsei de interes ca fiind neîntemeiată; s-a respins cererea, astfel cum a fost modificată şi precizată, formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca fiind neîntemeiată; s-a admis cererea de intervenţie voluntară accesorie formulată în favoarea pârâtului Guvernul României de către intervenienţii accesorii B., C. şi Sectorul 1 al Municipiului Bucureşti A fost obligată reclamanta la plata sumei de 2695,29 RON către intervenientul accesoriu C., respectiv la plata sumei de 1190 RON către intervenientul accesoriu B., cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Reclamanta A. S.R.L. a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat casarea acesteia, iar în rejudecare admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată şi modificată, respectiv anularea art. 9 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 349/2005 privind depozitarea deşeurilor.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

3.1. Instanţa de fond a încălcat prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000

Instanţa de fond a încălcat prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative atunci când a considerat că intimatul Guvernul României nu avea o obligaţie concretă de motivare a soluţiei adoptate la art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005. Motivarea primei instanţe este una generală şi pare să se refere la un aspect pe care reclamanta nu l-a contestat, respectiv motivarea de ansamblu a H.G. nr. 349/2005. Altfel, nu se explică de ce judecătorul fondului a făcut referire la "ansamblul reglementărilor interne" sau la "necesitatea armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară" unde nu se regăsesc considerente/explicaţii referitoare la articolul particular criticat de reclamanta.

În concret, reclamanta a susţinut că art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005, respectiv obligaţia consiliilor locale/judeţene de a lua toate măsurile necesare pentru construirea depozitelor pe terenuri aflate în proprietatea lor, nu are la bază nicio justificare sau fundament. În Nota de fundamentare la H.G. nr. 349/2005 nu sunt prezentate fundamentele sociale sau politice care au stat Ia baza acestei soluţii legislative.

Aparent, motivarea primei instanţe referitoare la faptul că art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 nu impune o motivare detaliată pentru fiecare articol dintr-un act normativ poate părea una judicioasă. Totuşi, în fond, raţionamentul este unul greşit întrucât, deşi executivul naţional a reţinut în Nota de fundamentare că prin actul contestat înţelege să transpună la nivel naţional Directiva nr. 1999/31/EC privind depozitarea deşeurilor, iar judecătorul fondului a adoptat acest considerent ca un leitmotiv al motivării, nicio dispoziţie din acest act european nu conţine obligaţia consiliilor locale/judeţene de a lua toate măsurile necesare pentru construirea depozitelor pe terenuri aflate în proprietatea lor.

Este adevărat că statele membre au o anumită autonomie în ceea ce priveşte implementarea directivelor europene, dar autonomia invocată de judecătorul fondului este una susţinută doar la nivel formal. H.G. nr. 349/2005 nu reprezintă decât o preluare ad litteram a directivei menţionate, la care însă Guvernul României adaugă o obligaţie suplimentară actului european fără nicio explicaţie - art. 9 alin. (3) contestat. Deci, simpla motivare referitoare la faptul că intimatul-pârât a asigurat prin actul contestat o transpunere a unei directive europene nu este suficientă. Prezentarea fundamentelor obligaţiei stabilite în sarcina consiliilor locale/judeţene la art. 9 alin. (3) stabilite era cu atât mai necesară cu cât Directiva nr. 1999/31/EC privind depozitarea deşeurilor nu conţine prevederi asemănătoare. După cum se poate observa din Anexa nr. 1 la Directiva nr. 1999/31/EC privind depozitarea deşeurilor, legiuitorul european a prevăzut în legătură cu amplasamentul unui depozit exclusiv cerinţe ce ţin de: distanţele faţă zonele locuite, existenţa unor ape subterane, condiţiile geologice şi hidrologice şi altele. Deci, executivul naţional avea obligaţia să explice în cuprinsul Notei de fundamentare de ce a considerat necesar să adauge la directiva europeană o obligaţie suplimentară, respectiv de ce a înţeles să condiţioneze amplasamentul depozitelor de deşeuri de regimul juridic al dreptului de proprietate asupra terenurilor. Deşi prima instanţă încearcă să justifice soluţia legislativă criticată, prin raportare la ansamblul actelor normative din materie, nici pentru judecătorul fondului nu este însă clar de ce Guvernul României a condiţionat amplasarea depozitelor, de regimul juridic al dreptului de proprietate asupra terenurilor.

3.2. Instanţa de fond a încălcat principiul supremaţiei legii, al ierarhiei actelor normative şi al legalităţii

Sentinţa recurată este nelegală, întrucât a fost dată şi cu încălcarea principiilor supremaţiei legii, ierarhiei actelor normative şi legalităţii, ce rezultă din art. 1 alin. (5] din Constituţie, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, art. 4 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 24/2000 şi art. 108 alin. (2] din Constituţie.

Instanţa de fond a reţinut în mod greşit că art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 nu încalcă dispoziţiile anterior amintite. Conflictul dintre actul contestat şi normele cu forţă juridică superioară este unul clar.

După cum rezultă din preambulul H.G. nr. 349/2005, acest act normativ este elaborat în executarea O.U.G. nr. 78/2000 privind regimul deşeurilor. Prin urmare H.G. nr. 349/2005 trebuia emisă în limitele şi potrivit O.U.G. nr. 78/2000. Actul normativ de nivel superior (O.U.G. nr. 78/2000) prevede la art. 35 următoarele:

"Consiliile locale hotărăsc, în condiţiile legii, asigurarea cu prioritate a unor terenuri, în vederea realizării depozitelor şi instalaţiilor de valorificare şi eliminare a deşeurilor pentru localităţi, ce constituie cauză de utilitate publică."

Se observă astfel că O.U.G. nr. 78/2000 nu limitează construirea depozitelor de deşeuri numai pe terenuri aflate în proprietatea consiliilor locale/judeţene, ci prevăd exclusiv o obligaţie în sarcina consiliilor locale de a asigura cu prioritate terenuri în vederea realizării depozitelor de deşeuri.

Deci, scopul avut în vedere de către legiuitor a fost acela de garantare a existenţei unor terenuri, indiferent de titularul dreptului de proprietate, pentru construcţia depozitelor de deşeuri, în contextul în care la nivelul anilor 1999 - 2000 în România nu existau depozite de deşeuri conforme, iar depozitarea se realiza în mod haotic.

Actul atacat încalcă, de asemenea, un alt act normativ cu forţă juridică superioară, ce prevede în mod expres posibilitatea construirii depozitelor de deşeuri pe terenuri aflate în proprietatea privată a altor persoane decât UAT-urile, respectiv art. 3 alin. (3) din Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărie comunală în vigoare la data adoptării H.G. nr. 349/2005.

Textul invocat trebuie interpretat în sensul în care poate produce efecte juridice, iar nu în sensul în care nu ar putea produce. Deci articolul menţionat trebuie interpretat în sensul că depozitele de deşeuri pot fi construite şi pe terenuri aflate în proprietatea privată a altor persoane, cu obligaţia subsecventă a autorităţilor locale de a trece aceste terenuri în proprietate publică.

Reclamanta a precizat în faţa primei instanţe că această soluţie legislativă este menţinută şi în actuala reglementare, respectiv în art. 4 alin. (2) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice. Nu a invocat însă Legea nr. 51/2006 ca temei pentru anularea art. 9 alin. [3] din H.G. nr. 349/2005, astfel încât să li se impute de către instanţa de fond că "nelegalitatea unui act administrativ se analizează prin raportare la motivele existente la momentul emiterii/adoptării acestuia" (Legea nr. 51/2006 fiind ulterioară H.G. nr. 349/2005), ci ca element de circumstanţiere pentru a accentua consecvenţa legiuitorului principal în ceea ce priveşte posibilitatea construirii depozitelor şi pe terenuri aflate în proprietate privată. A precizat însă că actele normative cu forţă juridică superioară încălcate în cauză sunt art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000 şi art. 3 alin. (3) din Legea nr. 326/2001.

Deci, legea permitea şi permite în continuare construirea depozitelor de deşeuri pe terenuri aflate în proprietatea privată a altor persoane decât a UAT-urilor, cu obligaţia acestora de a trece ulterior în proprietatea publică terenurile ocupate de depozitele de deşeuri. Cu alte cuvinte, obligaţia stabilită de legiuitorul principal nu este una negativă, de a nu permite construirea depozitelor pe terenuri aflate în proprietate privată (per a contrario, textele legale dau o astfel de posibilitate), ci una pozitivă, respectiv dacă depozitele sunt construite pe teren privat, aceste terenuri trebuie trecute în proprietatea publică a autorităţilor locale. Raţiunea este aceea de a asigura cu prioritate şi celeritate terenuri pentru depozitele de deşeuri. Cu toate acestea, art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 interzice construirea depozitelor de deşeuri pe alte terenuri decât cele aflate în proprietatea UAT-urilor. Aceasta este şi interpretarea dată de Tribunalul Bucureşti acestui text legal prin sentinţa civilă nr. 3670/14.08.2020 pronunţată în Dosarul nr. x/2018. Rezultă astfel că există în mod clar un conflict juridic între O.U.G. nr. 78/2000 şi Legea nr. 326/2001 pe de o parte, iar pe de altă parte H.G. nr. 349/2005. În consecinţă, întrucât sentinţa recurată a fost dată cu nerespectarea prevederilor art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000, ale art. 3 alin. (2) din Legea nr. 326/2001 şi cu încălcarea principiilor supremaţiei legii, ierarhiei actelor normative şi legalităţii, se impune casarea acesteia de către instanţa de control judiciar.

3.3. Instanţa de fond a încălcat art. 15 din Legea nr. 326/2001, precum şi principiul autonomiei administraţiei publice locale

Sentinţa recurată este nelegală, întrucât a fost dată şi cu încălcarea art. 15 din Legea nr. 326/2001 şi respectiv a principiului autonomiei administraţiei publice locale reglementat la art. 120 din Constituţia României.

Impunerea în sarcina consiliilor locale/judeţene a obligaţiei de a lua măsurile necesare pentru construirea depozitelor de deşeuri numai pe terenuri aflate în proprietatea lor, încalcă art. 15 din Legea nr. 326/2001 care prevede în mod expres că organizarea, conducerea, administrarea, gestionarea, coordonarea şi controlul serviciului de salubrizare sunt de competenţa autorităţilor administraţiei publice locale. Art. 15 reprezintă în acest caz concret, o aplicaţie, în materia gestionării deşeurilor, a principiului autonomiei administraţiei publice locale stabilit de art. 120 din Constituţie. Cu alte cuvinte, conform art. 15 din Legea nr. 326/2001, autorităţile administraţiei publice locale au competenţa exclusivă de a decide modul de organizare a depozitelor de deşeuri, respectiv ce terenuri utilizează pentru proiectarea şi construcţia acestor depozite.

De asemenea art. 10 din acelaşi act normativ subliniază rolul deosebit de important pe care îl are administraţia locală în organizarea serviciilor de utilităţi publice, fiind singura în măsură să cunoască situaţiile concrete din fiecare caz în parte.

Art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 instituie o ingerinţă nepermisă cu privire la modul în care administraţia publică locală înţelege să organizeze, să conducă, să administreze, să gestioneze, să coordoneze şi să controleze funcţionarea depozitelor de deşeuri, în sensul că limitează administraţia locală la construcţia depozitelor de deşeuri doar pe terenuri aflate în proprietatea acestora.

Guvernul României nu are nicio atribuţie concretă de decizie legată de organizarea serviciilor de utilităţi publice. Guvernul ar trebui să acţioneze în acest domeniu ca un sprijin pentru administraţia locală, aşa cum dispune art. 14 din Legea nr. 326/2001. După cum a arătat anterior, Legea 326/2001 permite la art. 3 ca administraţia locală să construiască depozitele de deşeuri şi pe terenuri aflate în proprietatea privată a altor persoane.

Prima instanţă şi-a concentrat motivarea soluţiei de respingere a acestei critici de nelegalitate în principal pe împrejurarea că principiul autonomiei locale nu ar impune o independenţă totală a autorităţilor locale, acestea fiind obligate să se supună prevederilor legale. Or, chiar prevederea legală invocată de către reclamanta - art. 15 din Legea nr. 326/2001 dă dreptul autorităţilor administraţiei publice locale să decidă modul în care organizează, conduc, administrează, gestionează, coordonează şi controlează serviciul public de gospodărie comunală.

Deci, edictarea printr-un act normativ cu forţă juridică inferioară (H.G. nr. 349/2005) a unei obligaţii exprese în sarcina autorităţilor locale, venită să le limiteze aria de competenţă stabilită prin acte normative cu forţă superioară - art. 15 din Legea nr. 326/2001 şi prin art. 120 din Constituţia României - reprezintă o nelegalitate ce trebuia sancţionată de către instanţa de fond prin anularea art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005. În concluzie, sentinţa recurată este nelegală, întrucât a fost dată cu încălcarea art. 15 din Legea nr. 326/2001 şi art. 120 din Constituţia României, care interzic Guvernului României să încalce competenţele exclusive ale autorităţilor administraţiei publice locale în materia gestionării serviciului de salubrizare.

3.4. Instanţa de fond a încălcat principiul securităţii juridice şi principiul neretroactivităţii legii în ceea ce priveşte aplicarea în timp a H.G. nr. 349/2005

Sentinţa recurată este nelegală, întrucât a fost dată şi cu încălcarea principiilor securităţii juridice şi a neretroactivităţii legii.

Instanţa de fond a considerat în mod nelegal că dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 nu aduc atingere principiului securităţii juridice, întrucât ar îndeplini cerinţele de claritate, accesibilitate şi previzibilitate statuate atât în jurisprudenţa constituţională, cât şi în cea europeană.

La nivel teoretic, CJUE a statuat că principiul securităţii juridice face parte din ordinea juridică comunitară şi trebuie respectat atât de instituţiile europene, cât şi de statele membre. De asemenea, CEDO a subliniat importanţa respectării principiului securităţii juridice pentru a se asigura astfel respectarea dreptului la un proces echitabil. Printre componentele principiului securităţii juridice se numără şi cerinţa clarităţii, previzibilităţii şi accesibilităţii legii.

Norma juridică trebuie să fie astfel clară, accesibilă şi previzibilă întrucât cei cărora li se adresează trebuie nu doar să fie informaţi în avans asupra consecinţelor actelor şi faptelor lor, ci să şi înţeleagă consecinţele legale ale acestora. în caz contrar, principiul nemo censetur ignorare legeni nu ar mai putea fi aplicat, ceea ce ar avea grave consecinţe asupra securităţii raporturilor sociale, a existenţei societăţii în general.

CEDO a reţinut că nu poate fi considerată lege decât o normă enunţată cu suficientă precizie. pentru a permite individului să-şi adapteze conduita. Individul trebuie să fie în măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat; o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie. în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita; o normă este previzibilă atunci când oferă o anumită garanţie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice.

Legea nr. 24/2000 impune la rândul ei o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesară.

În speţă, art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 nu este redactat cu suficientă claritate pentru ca destinatarii acestei norme să-şi poată adopta în mod corect conduita, deoarece emitentul actului atacat nu a ţinut cont de specificitatea tehnică a exploatării depozitelor de deşeuri şi anume de faptul că exploatarea acestora se realizează, conform normativelor tehnice, pe celule de depozitare, care nu se construiesc deodată, ci la intervale de timp diferite, în funcţie de gradul concret de ocupare.

Astfel, în cazul A., o parte dintre celulele depozitului au fost construite înainte de intrarea în vigoarea a H.G. nr. 349/2005, iar o altă parte ulterior intrării în vigoare a acestui act normativ. Toate acestea, în condiţiile în care anterior intrării în vigoare a H.G. nr. 349/2005 nu exista nicio obligaţie legală referitoare la construirea depozitelor de deşeuri pe teren aflat în proprietatea UAT-urilor, iar părţile puteau să prevadă, cum de altfel s-a şi întâmplat în cadrul A., ca depozitul să fie construit pe teren aflat în proprietatea privată a unor persoane juridice de drept privat.

Astfel, norma contestată este lipsită de claritate, accesibilitate şi previzibilitate întrucât nu reglementează ce se întâmplă cu aceste celule de depozitare ce urmează să fie construite pe teren aflat în proprietate privată, ulterior intrării în vigoare a H.G. nr. 349/2005 - respectiv pot sau nu pot să fie construite pe teren aflat în proprietatea privată a altor persoane. În ipoteza A., celulele C6 şi C7 fac parte din proiectul iniţial al depozitului, care conform înţelegerii contractuale dintre UAT şi operator urmau a fi construite pe teren aflat în proprietatea privată a operatorului după ce H.G. nr. 349/2005 a intrat în vigoare, în baza unei înţelegeri/contract cu autoritatea publică/UAT anterior adoptării actului contestat

Prin această lipsa de claritate, accesibilitate şi previzibilitate, Guvernul României a creat premisele unor interpretări abuzive ce ţin de pretinsa nelegalitate a construirii acestor celule pe teren proprietate privată a operatorului. Drept dovadă, în Dosarul nr. x/2018, Tribunalul Bucureşti a anulat în primă instanţă prin sentinţa civilă nr. 3670/14.08.2020 AIM nr. 15/2018 în ceea ce priveşte celulele C6-C7, reţinând că acestea ar fi fost construite în mod nelegal pe terenul A., cu încălcarea art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005.

Judecătorul fondului a încercat să scuze această lipsă de claritate, accesibilitate şi previzibilitate a art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 cu o motivare generală, respectiv că din "ansamblul întregii legislaţii aplicabile în domeniu" rezultă respectarea imperativelor anterior amintite.

În realitate însă, niciun text de lege din "ansamblul întregii legislaţii aplicabile în domeniu" nu reglementează ce se întâmplă cu celulele de depozitare ce urmează să fie construite în cadrul aceluiaşi depozit în temeiul unui contract valabil, după intrarea în vigoare a H.G. nr. 349/2005 pe terenuri aflate în proprietate privată. Rezultă deci că în cauză instanţa a încălcat principiul securităţii juridice.

A mai susţinut în faţa instanţei de fond faptul că lipsa de claritate a normei contestate creează şi premisele unei aplicări retroactive a acesteia, aspect interzis de prevederile art. 15 alin. (2] din Constituţia României. Cu alte cuvinte, faptul că autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a lua toate măsurile pentru ca depozitele de deşeuri să fie construite pe terenuri aflate în proprietatea lor, aduce atingere Contractului nr. x/11.03.1999 care prevede obligaţia A. de a pune la dispoziţia PMB terenul pentru construirea depozitului şi respectiv exploatarea acestuia pe teren privat. Or, dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 nu pot conduce la suprimarea producerii în viitor a efectelor Contractului nr. x/11.03.1999 constituit în mod legal sub imperiul legii vechi şi care prevede în mod expres la art. 5 obligaţia A. de a pune la dispoziţia PMB terenul pe care urma să fie construit depozitul.

Motivul adiacent de nelegalitate referitor la aplicarea retroactivă priveşte calitatea normei contestate, iar nu executarea acesteia în raport cu un anumit caz concret, astfel încât prima instanţă să fie îndrituită să refuze să judece pe motiv că nu ar fi fost învestită cu "aspecte de ordin concret care să vizeze executarea Contractului nr. x/11.03.1999". Cu alte cuvine, norma contestată creează o stare de pericol cu privire la aplicarea retroactivă a acesteia, care trebuia sancţionată de către judecătorul fondului. În consecinţă, întrucât sentinţa recurată a fost dată cu încălcarea principiului securităţii juridice şi contravine prevederilor art. 15 din Constituţia României, se impune casarea acesteia.

3.5. Instanţa de fond a încălcat principiul libertăţii economice

Sentinţa recurată este nelegală, întrucât a fost dată şi cu încălcarea art. 45 din Constituţie referitor la principiul libertăţii economice.

Reclamanta a susţinut în faţa primei instanţe faptul că art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 aduce atingere principiului constituţional al libertăţii economice (art. 45 din Constituţie), întrucât restricţionează în mod disproporţionat dreptul A., în calitate de operator de salubrizare, de a-şi desfăşura activitatea conform liberei iniţiative, în acord cu scopul economic propus, cu cerinţele de protejare a mediului înconjurător şi cu Contractul nr. x/11.03.1999.

Instanţa de fond a respins această critică de nelegalitate cu motivarea că A. nu ar fi dovedit legătura de cauzalitate între reglementarea contestată şi modalitatea în care drepturile şi interesele sale legitime ce derivă din Contractul nr. x/11.03.1999 ar fi prejudiciate de aceasta.

Explicaţia instanţei pare mai degrabă o cenzură a interesului reclamantei în susţinerea acţiunii în anulare, decât o motivare pentru înlăturarea criticii de nelegalitate. Dar cu privire la interes, prima instanţa deja reţinuse că reclamanta justifică un interes întrucât urmăreşte "un folos practic prin promovarea prezentei acţiuni în legătură cu pretinsa prejudiciere a drepturilor sale de natură patrimonială, inclusiv cele legate de imposibilitatea amortizării investiţiei economice efectuate în temeiul Contractului nr. x/11.03.1999."

În fine, motivarea pe fond este eronată, întrucât există o legătură clară de cauzalitate între articolul contestat şi afectarea drepturilor şi intereselor sale legitime ce derivă din Contractul nr. x/11.03.1999, anume aceea că Tribunalul Bucureşti a anulat prin sentinţa civilă nr. 3670/14.08.2020 AIM nr. 15/2018 în ceea ce priveşte celulele C6 şi C7, considerând că acestea ar fi fost construite în mod nelegal, contrar prevederilor art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005.

Deci, limitarea construirii depozitelor de deşeuri doar pe terenuri aflate în proprietatea consiliilor locale/judeţene restrânge libertatea economică a A. întrucât restricţionează prestarea în continuare,- conform Contractului nr. x/11.03.1999, a activităţii de postmonitorizare pe celulele C6-C7, celule proiectate şi construite pe teren proprietate privată.

Or, potrivit art. 15 din Constituţia României, orice restrângere a exerciţiului unor drepturi poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o situaţie democratică, proporţională cu situaţia care a determinat-o, aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără să aducă atingere existenţei libertăţii. Restrângerea libertăţii economice a A. nu are la bază nicio situaţie obiectivă, neputând fi găsit niciun argument pentru condiţionarea construirii depozitelor de deşeuri exclusiv pe terenuri aflate în proprietatea consiliilor locale/judeţene, mai cu seamă că această restrângere nu este nici măcar necesară, de vreme ce orice investiţie privată realizată de operator în infrastructura specifică serviciilor de salubrizare urmează să revină UAT-urilor la finalul contractului de delegare conform art. 28 din Legea nr. 101/2006 şi a art. 1.6.2 din Documentaţia de licitaţie.

În consecinţă, întrucât sentinţa recurată a fost dată cu încălcarea principiului libertăţii economice, se impune casarea acesteia.

3.6. Instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a noţiunii de exces de putere

Sentinţa recurată este nelegală şi din cauza faptului că prima instanţă a făcut o aplicare greşită a noţiunii de exces de putere în prezenta cauză. La o primă vedere, s-ar putea susţine în mod formal că soluţia administrativă reglementată de Guvernul României la art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 este o chestiune ce ţine de oportunitate, respectiv de dreptul autorităţii publice de a alege/aprecia dintr-o multitudine de opţiuni pe cea considerată mai bună pentru satisfacerea interesului public. Numai că instanţa de contencios administrativ este abilitată de Legea nr. 554/2004 să verifice dacă acest drept de apreciere al autorităţii publice nu a fost exercitat cu exces de putere, respectiv dacă nu cumva prin soluţia administrativă reglementată, Guvernul României nu a încălcat un drept sau interes legitim al reclamantei. Or, după cum deja a arătat, actul atacat încalcă drepturile şi interesele reclamantei ce ţin de executarea Contractului nr. x/11.03.1999 şi de monitorizare post-închidere a A..

În concret, reclamanta nu se mai poate bucura de drepturile ce derivă din Contractul nr. x/11.03.1999, contract valabil încheiat, întrucât prin sentinţa civilă nr. 3670/14.08.2020 Tribunalul Bucureşti a anulat AIM nr. 15/2018 în ceea ce priveşte celulele C6 şi C7 considerând că acestea ar fi fost construite în mod nelegal, contrar prevederilor art. 9 alin. (3] din H.G. nr. 349/2005.

Guvernul României avea posibilitatea ca în temeiul dreptului său de apreciere să găsească alte soluţii administrative pentru protecţia interesului public, soluţii care să nu încalce însă drepturile şi interesele legitime ale persoanelor.

Oricare ar fi fost finalitatea urmărită de către intimatul - pârât prin reglementarea de la art. 9 alin. (3] din H.G. nr. 349/2005, aceasta este oricum atinsă în speţă prin alte mijloace ce nu încalcă drepturile şi interesele legitime ale persoanelor, având în vedere că art. 1.6.2 din Documentaţia de licitaţie, respectiv art. 3 alin. (3) din Legea nr. 326/2001 în vigoare la data adoptării H.G. nr. 349/2005 prevăd soluţii pentru trecerea ulterioară în patrimoniul UAT-urilor a terenului aferent dezvoltării depozitului.

În acelaşi sens, se invocă prevederile art. 28 alin. (3) din Legea nr. 101/2006 a serviciului de salubrizare a localităţilor. Impunerea apriorică a obligaţiei consiliilor locale/judeţene de a lua măsurile necesare pentru construirea depozitelor de deşeuri municipale numai pe terenuri aflate în proprietatea lor reprezintă o limitare abuzivă, ce nu face decât să încalce drepturile şi interesele legitime ale reclamantei, precum şi principiul constituţional al libertăţii economice, iar instanţa de fond a aplicat/interpretat greşit acest principiu.

În drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 483 şi art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Întâmpinarea depusă de pârâtul SECTORUL 1 AL MUNICIPIULUI BUCUREŞTI

Pârâtul SECTORUL 1 AL MUNICIPIULUI BUCUREŞTI a formulat întâmpinare faţă de recursul formulat de către reclamanta A. S.R.L., prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu rezerva dreptului de a solicita pe cale separată obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentei cauze.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

4.1.1. Sentinţa este legală sub aspectul interpretării şi aplicării dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Considerentele instanţei de fond pentru respingerea susţinerilor A. sunt extensive şi temeinic fundamentate pe dispoziţiile legale mai sus menţionate (art. 6 din Legea nr. 24/2000 şi art. 29 alin. (1) lit. b) şi alin. (2) din Legea nr. 24/2000). Astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, operaţiunea şi obligaţia de fundamentare se referă la întregul act normativ, în ansamblu său, neexistând vreo sintagmă expresă care să susţină interpretarea greşită a A., în sensul motivării fiecărei dispoziţii particulare dintr-un act normativ. Interpretarea A. este evident excesivă şi ar impune o obligaţie imposibilă în sarcina legiuitorului, care ar trebui să argumenteze în mod extensiv fiecare măsură particulară pe care o prevede în cuprinsul unui act normativ.

Din contră, sintagma din art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 se referă în mod evident la faptul că adoptarea proiectului de act normativ în integralitatea sa trebuie fundamentată, luându-se în considerare repere generale, anume "interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte", precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Cu alte cuvinte, odată cu propunerea unui proiect de act normativ, nota de fundamentare trebuie să prevadă raţiunile pentru care respectivul act se impune a fi adoptat în contextul social şi legislativ de la acel moment, nicidecum să justifice în particular fiecare măsură şi prevedere din respectivul act normativ.

Pe de altă parte, în ceea ce priveşte chestiunea adoptării H.G. nr. 349/2005 în temeiul obligaţiei de transpunere integrate a Directivei nr. 1999/31 CE, A. susţine în mod neîntemeiat faptul că raţionamentul instanţei de fond ar fi greşit, întrucât "nicio singură dispoziţie din acest act european nu conţine obligaţia consiliilor locale/judeţene de a lua toate măsurile necesare pentru construirea depozitelor pe terenuri aflate în proprietatea lor".

Or, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 6 alin. (z) din Legea nr. 24/2000, pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente şi de perspectivă, precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare. Prin urmare, chiar dacă Directiva transpusa nu conţinea nicio dispoziţie cu privire la regimul juridic al terenurilor pe care trebuie construite depozitele de deşeuri municipale, nimic nu împiedica legiuitorul ca în considerarea dezideratelor sociale de perspectivă si a insuficienţei legislaţiei în vigoare/să adopte masuri suplimentare, precum cea din dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005.

Prin urmare, având în vedere că măsura adoptată prin dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 era aliniată cu dezideratele si scopul Directivei transpuse, afirmaţia A. în sensul că executivul naţional avea obligaţia să explice în cuprinsul Notei de fundamentare de ce a considerat necesar să adauge la directiva europeană o obligaţie suplimentara este lipsită de fundament legal.

În fine, chiar reclamanta face menţiune în cuprinsul recursului la dispoziţiile art. 35 din Ordonanţa de urgenţă nr. 78/2000 privind regimul deşeurilor (O.U.G. nr. 78/2000. După cum se poate observa, chiar anterior adoptării H.G. nr. 349/2005, dispoziţia din art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000 impunea în sarcina consiliilor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale obligaţia de a asigura alocarea unor terenuri din proprietatea lor pe care să fie construite depozitele de deşeuri municipale. în ipoteza în care nu ar fi existat terenuri în proprietatea publică sau privată a UAT, acelaşi text legal permitea consiliilor locale să demareze proceduri de expropriere, fiind menţionat în mod expres că scopul realizării depozitelor reprezintă "cauză de utilitate publică".

Prin urmare, şi din această perspectivă, dispoziţia expresă din art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 nu trebuia însoţită de o argumentare/motivare expresa din partea legiuitorului, din moment ce această dispoziţie nu reglementa o chestiune străină de cadrul legal existent la acel moment, ci, din contră, era adoptată în concordanţă şi în completarea dispoziţiei deja existente în art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000, precum şi în considerarea scopului şi dezideratelor din Directiva transpusă.

4.1.2. Sentinţa este legală sub aspectul interpretării si aplicării dispoziţiilor art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000 şi ale art. 3 alin. (2) din Legea serviciilor publice de gospodărie comunală nr. 326/2001.

Dispoziţiile art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000 trebuie interpretate m sensul ca impun în sarcina consiliilor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale obligaţia de a asigura alocarea unor terenuri din proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale pe care să fie construite depozitele de deşeuri municipale.

Sintagma "hotărăsc, în condiţiile legii, asigurarea cu prioritate a unor terenuri" nu ar putea permite consiilor locale să hotărască/să dispună decât asupra unor terenuri din proprietatea privată sau publică a UAT, iar nu asupra unora din proprietatea privata a unor persoane fizice sau juridice, astfel cum pretinde în mod neîntemeiat A..

Mai mult, dispoziţiile art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000 prevedeau în mod expres că realizarea depozitelor şi instalaţiilor de valorificare şi eliminare a deşeurilor pentru localităţi constituie cauză de utilitate publică, din această sintagmă reieşind fără doar şi poate că, în ipoteza în care nu ar fi existat terenuri în proprietatea publică sau privată a UAT, consiliile locale erau abilitate Şi chiar obligate) să demareze proceduri de expropriere, tocmai pentru a trece eventuale terenuri disponibile şi propice pentru construirea depozitelor de deşeuri din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice în proprietate publică a UAT.

Prin urmare, contrar afirmaţiei recurentei-reclamante, nu numai că dispoziţiile art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000 reglementează construirea depozitelor de deşeuri exclusiv pe terenuri aflate în proprietatea consiliilor locale/judeţene, dar acestea şi prevăd în mod expres că aceasta cauză este una de utilitate publică, pentru care s-ar permite demararea procedurilor de expropriere, depozitele de deşeuri neputând fi deci construite decât pe terenuri din proprietatea UAT.

Dispoziţiile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 326/2001 stabilesc regula potrivit căreia terenurile pe care se amplasează/realizează/construiesc depozitele de deşeuri trebuie să aparţină domeniului public, fiind deci proprietatea UAT.

Totodată, în concordanţă cu dispoziţiile art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000, şi dispoziţiile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 326/2001 prevăd faptul că, în ipoteza în care s-ar impune ocuparea definitivă a unor terenuri prin construirea unui depozit de deşeuri, respectivele terenuri trebuie trecute în proprietatea publică a UAT. singura cale legală fiind procedura de expropriere.

Cu alte cuvinte, în ceea ce priveşte verificarea legalităţii adoptării dispoziţiilor art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 prin raportare la dispoziţiile art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000 şi art. 3 alin. (3) din Legea nr. 326/2001, nu au absolut nicio relevanţă situaţia de fapt şi condiţiile de legalitate (sau nelegalitate) în care a fost încheiat Contractul nr. x/1999, respectiv nu are relevanţă faptul că s-ar fi prevăzut obligaţia A. de a trece terenul în proprietatea publică la încetarea contractului, aceasta fiind o situaţie străină de contextul dispoziţiilor legale vizate. Prin urmare, strict raportându-se la interpretarea corectă şi evidentă a textelor de lege din art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000 şi din art. 3 alin. (3) din Legea nr. 326/2001, este fără doar şi poate ca sunt corecte şi temeinice considerentele instanţei de fond.

4.1.3. Sentinţa este legală sub aspectul interpretării şi aplicării dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 326/2001 şi principiului autonomiei administraţiei publice locale.

Cu toate că una dintre criticile reclamantei viza faptul că Guvernul României ar fi adoptat art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 cu aşa-zisa nerespectare a principiilor supremaţiei legii, ierarhiei actelor normative şi legalităţii, în ceea ce priveşte autorităţile publice locale, pare că A. pretinde ca acestea ar trebui să fie libere absolut şi să decidă în ceea ce priveşte depozitele de deşeuri după propriile doleanţe, iară nicio restricţie impusă prin acte normative adoptate de către autoritatea administraţiei publice centrale, fapt ce este în mod evident absurd şi în contradicţie cu legea şi cu ordinea de drept.

Este incontestabil că Guvernul României avea ca atribuţie principală realizarea politicii generale a statului în domeniul gospodăriei comunale, în special prin iniţierea şi supunerea spre adoptare a unor proiecte de lege privind reglementarea activităţii din sectorul gospodăriei comunale, un astfel de proiect de lege fiind şi H.G. nr. 349/2005, incluzând dispoziţia din art. 9 alin. (3).

Mai mult, la fel de clar este şi faptul că Guvernul României era abilitat prin lege sa stabilească măsuri pentru dezvoltarea durabilă şi creşterea calităţii serviciilor publice de gospodărie comunală, corespunzător cerinţelor utilizatorilor şi nevoilor localităţilor.

Prin urmare, este adevărat că art. 15 din Legea nr. 326/2001 dă dreptul autorităţilor administraţiei publice locale să decidă modul în care organizează, conduc, administrează, gestionează, coordonează şi controlează serviciul public de gospodărie comunală, însă la fel de adevărat este că aceste atribuţii ale autorităţilor administraţiei publice locale trebuie exercitate în limitele legii, cu respectarea dispoziţiilor impuse prin actele adoptate de către autoritatea administraţiei publice centrale, respectiv de către Guvernul României, deci şi cu respectarea normei impuse prin art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005, ca normă de reglementare a activităţii din sectorul gospodăriei comunale.

4.1.4. Sentinţa este legală sub aspectul interpretării şi aplicării principiilor securităţii juridice şi al neretroactivităţii legii.

Susţinerea recurentei-reclamante este speculativă, A. urmărind de fapt să obţină formularea unor considerente pe care să le folosească mai apoi în cadrul dosarului nr. x/2018, pentru eventuala invalidare a hotărârii Tribunalului Bucureşti, prin care s-a dispus anularea în parte a Deciziei nr. 11239/15.12.2017 şi a Autorizaţiei Integrate de Mediu nr. 15/14.02.2018, în ceea ce priveşte Compartimentele C6 şi C7 (7' şi 7") ale depozitului de deşeuri al A.. Mai mult, această susţinere este şi rezultatul evident al unei abordări simpliste şi lacunare asupra întregului act normativ, astfel cum vom argumenta în continuare.

Deşi reclamanta susţine faptul că norma contestată este lipsită de claritate, accesibilitate şi previzibilitate întrucât nu reglementează ce se întâmplă cu aceste celule de depozitare ce urmează să fie construite pe teren aflat în proprietate privată, ulterior intrării în vigoare a H.G. nr. 349/2005, dispoziţiile H.G. nr. 349/2005 sunt extrem de clare, accesibile şi previzibile în ceea ce priveşte aceste aspecte.

În cazul de faţă, faţă de dispoziţiile art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 349/2005, depozitul de deşeuri al A. ar fi trebuit să funcţioneze în condiţiile şi în limitele actelor de reglementare emise la data intrării în vigoare a H.G. nr. 349/2005, care îi reglementau capacitatea proiectată şi care îi autorizau funcţionarea, respectiv în limita capacităţii proiectate reglementate de Acordul de mediu nr. 534/05-07.1999, acesta fiind actul tehnico-juridic prin care sunt stabilite condiţiile de realizare a unui proiect. Or, deşi se susţine că celulele C6 - C7 ale depozitului A. fac parte din proiectul iniţial al depozitului, că acestea au fost construite ulterior intrării în vigoare a H.G. nr. 349/2005, în baza unui Acord_de mediu nou si a unei Autorizaţii de construire noi, emise în anul 2010, reprezentând deci un depozit nou, astfel că era doar firesc să devină aplicabile dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005, care nu retroactivează, ci se aplică pentru o situaţie născuta sub incidenţa legii noi. În orice caz, instanţa de recurs nu se poate pronunţa asupra acestor chestiuni în cadrul prezentei cauze, având în vedere că obiectul acestui dosar nu implică stabilirea naturii juridice a celulelor C6 - C7 ale depozitului A. (de depozit nou sau de depozit existent).

Revenind la problema de claritate, accesibilitate şi previzibilitate a dispoziţiilor art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005, norma îndeplineşte cerinţele pentru respectarea principiului securităţii juridice, fiind clară, accesibilă si previzibilă în esenţa sa. De asemenea, în ceea ce priveşte chestiunea invocată de către recurenta-reclamantă, în sensul că "nu reglementează ce se întâmplă cu aceste celule de depozitare ce urmează să fie construite pe teren aflat în proprietate privată, ulterior intrării în vigoare a H.G. nr. 349/2005", dispoziţiile art. 26 alin. (1) H.G. nr. 349/2005 sunt extrem de clare, accesibile şi previzibile în a statua că,depozitele de deşeuri municipale conforme existente sau care se conformează prevederilor prezentei hotărâri până la data de 31 decembrie 2006 continuă să funcţioneze până la epuizarea capacităţii proiectate".

4.1.5. Sentinţa este legală sub aspectul interpretării şi aplicării principiului libertăţii economice din art. 45 din Constituţie.

După cum se poate observa din textul normei, libertatea economică nu este o libertate absolută, ci trebuie exercitată în condiţiile legii. Prin urmare, nu poate fi primită susţinerea A., în sensul că dispoziţiile legii ar trebui modificate/adaptate/anulate, astfel încât să profite pentru situaţiei sale particulare legată de executarea Contractului nr. x/11.03.1999.

Mai mult, condiţia impusă prin dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 este perfect justificată, având în vedere că, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 326/2001, serviciile publice de gospodărie comunală reprezintă ansamblul activităţilor şi acţiunilor de utilitate şi de interes local, desfăşurate sub autoritatea administraţiei publice locale, având drept scop furnizarea de servicii de utilitate publică, prin care se asigură, printre altele, salubrizarea activităţilor (inclusiv prin depozitarea deşeurilor în depozitele de deşeuri municipale). Controlul de legalitate a dispoziţiilor art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 prin raportare la dispoziţiile art. 45 din Constituţie ar trebui să vizeze dacă prevederile legale respectă exigenţa liberului acces al persoanelor la o activitate economică, în general, iar nu să vizeze dacă aceste dispoziţii ar fi propice sau nu pentru situaţia particulară şi circumstanţiată a unei anumite persoane juridice.

În drept, au fost invocate prevederile art. 490 alin. (2) din C. proc. civ.

4.2. Întâmpinarea depusă de intervenienta B. (ANPM)

Intervenienta B. (ANPM) a formulat întâmpinare la cererea de recurs promovată de reclamantă, solicitând respingerea acestuia ca nefondat pentru motivele dezvoltate în cele ce urmează.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Intimata a prezentat câteva aspecte de fapt referitoare la existenţa depozitului de deşeuri de la limita dintre Bucureşti şi Chiajna, în partea de Nord a Sectorului 1, precum şi la incidenţa dispoziţiilor art. 9 Alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 asupra extinderii cu noi compartimente de depozitare a Centrului de Management Integrat al Deşeurilor. Depozitarea deşeurilor a început prin semnarea contractului nr. x/11.03.1999, încheiat pentru o durată de 20 ani, având ca obiect depozitarea unei cantităţi totale de deşeuri de 4.500.000 tone, provenind din municipiul Bucureşti, corespunzător unei cantităţi de 225.000 tone deşeuri pe an. În temeiul acestui contract a fost realizat un proiect tehnic ce viza edificarea unui număr de 5 spaţii de depozitare (compartimente) pe o locaţie în suprafaţă de aproximativ 16,5 ha situate, după schimbarea amplasamentului iniţial, la limita dintre Sectorul 1 Bucureşti şi comuna Chiajna, Jud. Ilfov, pe strada x nr. 17-27.

Începând cu anul 2000, reclamanta a achiziţionat terenuri situate în partea de N a depozitului, alipite de acesta, după cum ea însăşi admite la pct. 1.1 din cererea de recurs, totalizând o suprafaţă de aproximativ 10 ha, pe care Ie-a alipit în anul 2008, la un moment la care H.G. nr. 349/2005 era în vigoare. Contrar însă celor afirmate de reclamantă, terenurile achiziţionate nu au folosit la dotarea depozitului cu facilităţile impuse de lege pentru funcţionarea acestuia, aşa cum reclamanta afirmă la subpct. 10 de la pct. 1.1., ci numai pentru extinderea capacităţii de depozitare. Suplimentar, modul in care a folosit aceste terenuri nu este relevant în economia cererii de anulare a art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005, folosirea terenurilor în alte scopuri decât depozitarea nefăcând obiectul dispoziţiei legale criticate.

Din această perspectivă, cunoscând rigoarea dispoziţiilor de mediu, terenurile folosite pentru desfăşurarea unor activităţi autorizate ar fi trebuit să fie, la rândul lor, subiect de autorizaţie de mediu, şi, suplimentar, să facă şi un corp comun, astfel încât să poată fi exploatată ca atare. Dar, în speţă, alipirea terenurilor s-a făcut numai în anul 2008 iar autorizarea, prealabilă de mediu, prin Acordul de mediu, numai în anul 2010, după intrarea în vigoare a H.G. nr. 349/2005 şi a dispoziţiilor art. 9 alin. (3) din aceasta. Ceea ce face ca întregul demers al reclamantei în anularea unei dispoziţii, pe care numai ea o interpretează diferit, să fie întemeiat nu pe supremaţia legii ci pe interese economice incompatibile cu aceasta. În niciun moment pe durata de funcţionare a depozitului de deşeuri, anterior anului 2010, reclamanta nu a solicitat modificarea sau completarea proiectului tehnic cu extinderea capacităţii de depozitare, astfel încât în anul 2010 să fie necesară edificarea a 2 (în fapt 3: C6, C6' şi C7) noi compartimente pentru depozitarea deşeurilor.

Natura obligaţiilor de mediu, atât din perspectiva duratei activităţii şi a impactului, cât şi din perspectiva necesităţii actualizării condiţiilor de funcţionare pe durata de activitate, cu semnificaţia că activităţile ce urmează a se desfăşura în timp, pentru o durată atât de lungă, impun armonizarea condiţiilor iniţiale la cadrul legislativ în vigoare. Reclamanta a cunoscut apărarea intervenienţilor din Dosarul nr. x/2018, inclusiv cu privire la emiterea nelegală a AIM 2018 ca urmare a nerespectării, printre altele, a dispoziţiilor art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005, dar a promovat cererea în anulare a acestei dispoziţii numai după pronunţarea pe fond în acest dosar, făcând astfel dovada că această procedură este menită doar să întârzie soluţionarea litigiului ce face obiectul Dosarului x/2018, fiind cunoscut că o dată exercitat recursul, măsurile impuse de instanţa de fond nu mai au caracter executoriu.

4.2.1. Nu poate fi primită critica de nemotivare a H.G. nr. 349/2005, pentru caracterul pro causa, cât şi pentru că în cuprinsul Notei de Fundamentare a acestui act normativ necesitatea adoptării este motivată prin noile dispoziţii legale în vigoare din domeniul protecţiei mediului la momentul adoptării, la care vechiul act normativ, H.G. nr. 162/2002, nu mai corespundea.

Din perspectiva momentului la care este înregistrată acţiunea în abrogarea dispoziţiilor Art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005, promovarea acesteia trebuia realizată imediat după admiterea în principiu, în Dosarul x/2018, a intervenţiei accesorii a Poliţiei Locale Sector 1, partea care a invocat în dosarul menţionat dispoziţiile acestei prevederi legale atunci când a criticat emiterea de către autoritatea locală de mediu, în luna februarie 2018, a autorizaţiei integrate de mediu pentru funcţionarea Depozitului de Deşeuri operat de reclamantă.

Promovarea acestei acţiuni, după pronunţarea pe fond în Dosarul x/2018 lipseşte de obiectivitate şi temeinicie acest demers juridic, transformându-l şi mai mult într-o acţiune colaterală în pretenţii, de menţinere a unui statut privilegiat, sub aparenţa apărării unui interes public prin critica unui singur articol al unui act normativ cu 38 de articole şi 5 Anexe.

Mai mult, reclamanta nu observă nici motivarea primei instanţe conform căreia nu se impunea o dezvoltare a motivelor de adoptare a noii dispoziţii legale pentru fiecare articol in parte.

Nici pretenţia reclamantei ca Guvernul să prezinte care sunt fundamentele sociale sau politice care au stat la baza adoptării hotărârii nu reprezintă o critică întemeiată, o astfel de obligaţie neexistând în cuprinsul art. 6 alin. (1) din L24/2000

4.2.2. Nici critica cu privire la nerespectarea supremaţiei legilor nu poate fi primită.

O.U.G. nr. 78/2000, în forma în vigoare la data adoptării H.G. nr. 349/2005, nu conţine nicio dispoziţie expresă cu privire la natura proprietăţii terenului pe care se amplasează depozitul, singura dispoziţie fiind cea de la art. 26 lit. c), conform căreia amplasarea şi amenajarea depozitului final de deşeuri se face numai cu acordul autorităţilor competente, din redactare rezultând că este vorba de autorităţile centrale sau locale de mediu, cu privire la autorizaţiile de funcţionare.

Nici dispoziţia de la art. 3 alin. (3) nu are semnificaţia dată de reclamantă, în sensul că ar fi singura interpretare ce se poate da textului legal citat, interpretare conform căreia depozitele de deşeuri se pot amplasa şi pe terenuri proprietate privată, opinia sa fiind că dacă terenurile pe care se intenţionează edificarea depozitelor de deşeuri nu aparţin domeniului public, din text lipsind sintagma "proprietate private" folosită abuziv şi pro causa de reclamanta, acestea trebuie trecute în proprietate publică, fiind evident din economia textului că această trecere trebuia realizată înainte de edificarea depozitului.

Terenul pe care sunt amplasate compartimentele 1-5 este concesionat de Consiliul Local Chiajna, după ce a fost preluat, temporar (modalitatea de preluare este discutabilă în principiu, dar nu face obiectul analizei in prezentul dosar). Contractul de concesiune a fost încheiat la data de 24.03.1999, sub nr. x.

Nici dispoziţia de la art. 15 din aceeaşi Lege nr. 326/2001 nu poate produce efectele dorite de reclamantă, în sensul că ar fi de natură a conduce la anularea alin. (3) al art. 9 al H.G. nr. 349/2005 pe motiv că ar reprezenta o ingerinţă în activitatea consiliilor locale sau judeţene. Aceasta pentru că dispoziţia de la art. 15 din lege se referă la activitatea de depozitare, ca activitate desfăşurată de un operator autorizat, pe când art. 9 se refera la natura proprietăţii pe care este amplasat depozitul şi depozitate deşeurile, în acest sens fiind şi dispoziţia de la art. 54 pct. 2 lit. b) din aceeaşi lege.

Din analiza acestor dispoziţii legale din Legea nr. 326/2001, rezultă că nu se poate invoca incompatibilitatea între dispoziţiile acestor două acte normative, H.G. nr. 349/2005 neconţinând o dispoziţie în contradicţie cu Legea nr. 326/2001. Suplimentar, este lipsit de rigoare juridică să soliciţi anularea unei singure dispoziţii dintr-un act normativ pe motiv de incongruenţă cu un alt act normativ cu forţă juridică superioară, din cauză că o teză dintr-un alineat al unui articol pare că, în opinia reclamantei, încalcă competenţele exclusive ale autorităţilor administraţiei publice locale, în condiţiile în care aceste autorităţi nu au pretins vreodată dreptul de reglementare cu privire la aceste aspecte şi nici nu s-au gândit să critice dispoziţia legală suscitată.

4.2.3. Nici criticile reclamantei cu privire la securitatea juridică ori neretroactivitatea legii nu pot fi primite.

În împrejurările menţionate mai sus, apare evident că devin incidente împotriva reclamantei dispoziţiile din H.G. nr. 349/2005, art. 9 alin. (3), cu privire la edificarea compartimentelor C6-C7, dispoziţii conform cărora depozitele de deşeuri pot funcţiona în continuare pe locaţiile existente, numai noile depozite urmând a se supune obligaţiei de a se edifica pe terenuri aflate in proprietatea unităţilor administrativ teritoriale. Elementul de bază al acestei critici se referă la natura compartimentelor C6 şi C7, dacă acestea sunt depozite noi sau nu, opinia sa fiind că sunt depozite noi, după cum rezultă şi din considerentele sentinţei civile nr. 3640/14.08.2020, pronunţate la fond în Dosarul x/2018, cu putere provizorie de lucru judecat pana la soluţionarea recursului declarat de reclamantă.

4.2.4. Nici critica reclamantei cu privire la încălcarea libertăţii economice nu poate fi primită, atât pentru că hotărârea primei instanţe nu este contradictorie, interesul constatat de aceasta referindu-se la interesul procesual şi nu la interesul economic, cât şi pentru că reclamanta nu a arătat care sunt motivele pentru care vrea sa edifice noile compartimente, în condiţiile în care nu a demonstrat anterior ca acestea aparţin vechiului proiect. Mai mult, dispoziţia de la art. 30 din H.G. nr. 349/209 dispune în mod explicit că extinderea unui depozit, cum susţine reclamanta ca ar fi fost necesar, se face doar dacă s-a atins un nivel de de exploatare de 75% din capacitatea proiectată, aceasta condiţie nefiind îndeplinită de reclamantă în niciun moment anterior obţinerii acordului de mediu din 2010. "Autorităţile administraţiei publice locale vor iniţia acţiuni pentru deschiderea unui depozit zonal în situaţia în care depozitul în operare atinge circa 75% din capacitatea proiectată"

4.2.5. Nefondată este şi critica reclamantei de la pct. 2.6 din cererea de recurs, în speţă nefiind încălcate dispoziţiile referitoare la excesul de putere, prima instanţă motivând judicios respingerea acestui argument din cererea de chemare în judecată, Guvernul respectând dispoziţiile de la art. 2 lit. n) din L554/2004. Suplimentar, apreciem că este relevant, de asemenea din perspectiva bunei-credinţe în exercitarea drepturilor procesuale, ca reclamanta sa fi iniţiat o acţiune asemănătoare împotriva art. 11 alin. (3) din O.G. nr. 2/2021, care a intrat în vigoare la data de 21.08.2021:

"Autorităţile administraţiei publice locale pot construi depozite de deşeuri municipale numai pe terenuri aflate în proprietatea lor şi pot delega operarea serviciului de depozitare unui operator economic"

În concluzie, motivele de recurs invocate de reclamantă au un caracter speculativ, imaginând un cadru juridic şi de fapt, creat de reclamantă pentru a se potrivi argumentelor sale; nu sunt de natură a combate motivarea in extenso a primei instanţe, criticile din recurs demonstrând că nu sunt veritabile critici de legalitate, ci nemulţumiri ale reclamantei cu privire la soluţia pronunţată la fond. Achiziţionarea de către reclamantă a terenurilor proprietate privată, alipite depozitului de deşeuri s-a făcut cu scopul de a extinde capacitatea de depozitare (depozite noi) şi nu pentru a complini nevoile de depozitare născute în temeiul Contractului x/1999, după cum s-a demonstrat prin rapoartele de expertiză topografică, administrate în cauză, rapoarte din care s-a demonstrat si faptul ca reclamanta foloseşte fara drept o suprafaţă de teren de peste 5 ha. Celulele C6-C7 reprezintă depozite noi de deşeuri, deoarece nici anterior alipirii din anul 2008 a terenurilor private şi nici la momentul obţinerii Acordului de Mediu din anul 2010, nu se impunea edificarea de celule suplimentare pentru preluarea cantităţii de 4.500.000 tone deşeuri. Dispoziţiile din Anexa 1 la H.G. nr. 349/2005, lit. b), referitoare la definiţia data "depozitului existent", coroborate cu dispoziţiile art. 2 şi 9 din Hotărâre, nu lasă niciun dubiu asupra faptului că celulele C6-C7 sunt depozite noi, terenul pe care acestea sunt amplasate trebuind să aparţină consiliilor locale sau judeţene. Art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005, şi H.G. nr. 349/2005 în ansamblul ei, au fost edictate cu respectarea normelor de tehnică legislativă, cu respectarea supremaţiei legilor şi a principiilor constituţionale, nu încalcă securitatea juridică şi nici nu îngrădeşte libertatea economică a reclamantei

În drept, au fost invocate prevederile art. 490 alin. (2) din C. proc. civ.

4.3. Întâmpinarea depusă de intervenienta C.

Intervenienta C. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

4.3.1. Instanţa de fond ar fi aplicat greşit prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000

Intimata a arătat că susţinerile recurentei sunt neîntemeiate, interferând cu principiul separaţiei puterilor în stat. Instanţa de judecata nu se poate substitui puterii executive, ci doar cercetează dacă, potrivit dispoziţiilor legale menţionate, proiectul de act administrativ normativ instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. De asemenea, verifică daca soluţiile pe care le cuprinde sunt temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

În acest instanţa, prima instanţă a procedat la aceste verificări şi a constatat că, "în elaborarea Notei de fundamentare, a respectat dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 24/2000 indicând în cuprinsul Notei exact cerinţele rezultate din necesitatea "corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte".

Legiuitorul european nici nu are posibilitatea să elaboreze o directivă care să acopere specificul administrativ-teritorial al fiecărui stat membru, nici nu are acest drept întrucât ar interfera cu autonomia acestora, astfel cum şi instanţa a reţinut corect prin invocarea art. 288 din Tratatul pentru funcţionarea Uniunii Europene, reiterând faptul că directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităţilor naţionale competenţa în ceea ce priveşte forma şi mijloacele

În speţă, un astfel de rezultat sau cerinţă de adus la îndeplinire este indicat la punctul 6 din Preambulul directivei nr. 1999/31/EC, care prevede că "depozitele de deşeuri trebuie supravegheate şi administrate corespunzător pentru a reduce atât posibilele efecte adverse asupra mediului, cât şi riscurile pentru sănătatea umană." Or, această supraveghere se realizează optimizat exclusiv prin raportare la politica legislativă şi administrativă locală.

4.3.2. Instanţa de fond ar fi încălcat principiul supremaţiei legii, al ierarhiei actelor normative şi al legalităţii

Din interpretarea tuturor textelor de lege invocate de către recurentă rezultă aceeaşi concluzie: nu pot fi construite celule de depozitare deşeuri pe terenuri aparţinând unor persoane private. La rândul său, emitentul actului, Guvernului României, a descris prin întâmpinare în mod detaliat contextul normativ al hotărârii de guvern atacate: Ordonanţa de Urgenţă nr. 78/2000 privind regimul deşeurilor, aprobată prin Legea nr. 426/2001, Planul Naţional pentru Gestionarea Deşeurilor aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1470/2004 privind aprobarea Strategiei naţionale de gestionare a deşeurilor şi a Planului naţional de gestionare a deşeurilor, Legea serviciului de salubrizare a localităţilor nr. 101/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

Modificările ulterioare ale cadrului legislativ în domeniul gestionării deşeurilor, ca urmare a necesităţii transpunerii Directivei 2008/98/CE privind deşeurile, nu au determinat o schimbare de abordare a legiuitorului în ceea ce priveşte acest subiect.

Potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 326/2001 legea nu permitea construirea de depozite de deşeuri pe terenuri proprietate privată câtă vreme această construcţie atrăgea automat consecinţa trecerii terenului în proprietate publică. Analizând coroborat conţinutul tuturor textelor legislative mai sus indicate, rugăm instanţa de recurs să constate nu doar lipsa unor inadvertenţe sau conflicte de sens, cât şi conclu­zia către care tinde şi interpretarea susţinută de subscrisa, precum şi de către Curtea de Apel Bucureşti: se pot construi depozite de deşeuri municipale exclusiv pe terenuri aflate în proprietatea (publică sau privată) consiliilor locale şi/sau judeţene.

4.3.3. Instanţa de fond ar fi încălcat art. 15 din Legea nr. 326/2001, precum şi principiul autonomiei administraţiei publice locale

Intimata a arătat că şi acest motiv de recurs este neîntemeiat, având în vedere practica Curţii Constituţionale care a armonizat principiul autonomiei locale cu respectarea reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naţionale, Autonomia decizională nu echivalează cu o nesupunere faţă de cadrul normativ naţional obligatoriu, soluţie către care tinde recurentă să interpreteze aparentul conflict între dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 şi art. 15 din Legea nr. 326/2001.

4.3.4. Instanţa de fond a încălcat principiul securităţii juridice şi principiul neretroactivităţii legii în ceea ce priveşte aplicarea în timp a H.G. nr. 349/2005

Intimata a arătat că nu se află în situaţia unei lipse de claritate, cu atât mai mult cu cât, aşa cum şi Curtea a avut în vedere în respingerea argumentelor reclamantei cu privire la pretinsa aplicare retroactivă a H.G. nr. 349/2005, art. 26 alin. (1) din Capitolul VI din H.G. cu denumirea "Depozite existente" prevede că "depozitele de deşeuri municipale conforme existente sau care se conformează prevederilor prezentei hotărâri până la data de 31 decembrie 2006 continuă să funcţioneze până la epuizarea capacităţii proiectate."

De asemenea, devine evident, potrivit textului H.G. nr. 349/2005 că, după intrarea în vigoare a acestui act normativ, alte celule de depozitarea nu mai puteau fi construite fără respectarea interdicţiei de a construi pe proprietatea unor persoane de drept privat. În consecinţă, nu doar că nu se află în situaţia unei norme neclare şi imprevizibile, dar cu atât mai puţin normele H.G. nr. 349/2005 nu au fost aplicate retroactiv. Instanţa de fond nu a analizat interdicţia de a construi celule de depozitare pe proprietatea privată a altor persoane prin raportare la momentul construirii lor, ci de la momentul intrării în vigoare a H.G. nr. 349/2005.

4.3.5. Instanţa de fond ar fi încălcat principiul libertăţii economice

Cu privire la acest argument, faptul că recurenta nu a dovedit o legătură concretă de cauzalitate între reglementarea adoptată prin art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 şi modalitatea în care, după intrarea în vigoare a actului normativ analizat, executarea obligaţiilor contractuale în baza Contractului nr. x/11.03.1999 a fost, în concret, afectată pe durata celor 16 ani care s-au scurs de la adoptarea actului normativ şi până la abrogarea acestuia prin O.G. nr. 2/2021 din 11 august 2021 privind depozitarea deşeurilor. Inclusiv libertatea economică, ocrotită la nivel constituţional, este la rândul ei reglementată de către stat, suferă unele ingerinţe din partea statului, în virtutea interesului public, care, în speţă, nu permite vătămări ale dreptului la un mediu curat.

4.3.6. Instanţa de fond ar fi făcut o aplicare greşită a noţiunii de exces de putere

Dispoziţiile unui act normativ nu reprezintă expresia unui exces de putere, ci exclusiv manifestarea de voinţă a puterii executive pe chestiuni care intră în marja sa de apreciere. În speţă, dispoziţiile menţionate nu au fost declarate nelegale, prin urmare sunt valabile şi nu reprezintă nici expresia unui exces de putere, chiar dacă poate avea aptitudinea de a limita extinderi de natură comercială a unor subiecţi privaţi, deoarece este în interesul întregii comunităţi ca odată cu etapa de închidere şi post-închidere a unui depozit de deşeuri să se încheie contractul de concesiune iar bunurile de retur să devină bunuri proprietate publică fără ca operatorul (de regulă un privat) să aibă pretenţii să fie expropriat pentru terenul de sub depozit. Practic, prin norma criticată Guvernul a creat un mecanism juridic prin care, în baza proprietăţii, indiferent de ce natură asupra terenului şi a efectelor juridice ale încetării contractului de concesiune de servicii, unitatea administrativ teritorială să devină administratorului unui bun din domeniul public.

5. Răspunsul la întâmpinări

Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinările depuse de intervenienţii Sectorul 1 al Municipiului Bucureşti, B. şi C., prin care a solicitat respingerea apărărilor invocate ca neîntemeiate.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente:

6.1. Argumente de fapt şi de drept relevante reţinute de prima instanţă

În fapt, prin cererea de chemare în judecată înregistrată în dosarul nr. x/2018 de pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, formulată în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Protecţia Mediului Bucureşti (APMB) şi A. S.R.L., pârâtul a solicitat anularea Deciziei nr. 11239/15.12.2017 şi a Autorizaţiei Integrată de Mediu nr. 15/14.02.2018 emise de către APMB în favoarea A..

Prin sentinţa civila nr. 3670 din data de 14.08.2020 pronunţată de către Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a CAF în dosarul nr. x/2018, instanţa de judecată a admis în parte acţiunile conexate, a admis în parte cererea de intervenţie principală formulată de C. şi a anulat în parte Decizia nr. 11239/15.12.2017 în ceea ce priveşte Compartimentele C6-C7 (7' şi 7"); a anulat în parte Autorizaţia Integrată de Mediu nr. 15/14.02.2018 în ceea ce priveşte Compartimentele C6-C7 (7'şi 7"); a admis în parte cererea de intervenţie accesorie formulată de B. cu sediul în sector 1, Bucureşti, în interesul reclamantului Sectorul 1 al Municipiului Bucureşti.

Pentru a dispune în acest sens, prin considerentele din sentinţa civilă nr. 3670 din data de 14.08.2020, instanţa de judecată a reţinut faptul că este întemeiată critica referitoare la faptul că au fost încălcate dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005; depozitul reprezentat de Compartimentele C6-C7 (7' şi 7") se supune dispoziţiilor art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 340/2005, care nu pot fi ignorate când se analizează îndeplinirea condiţiilor legale pentru emiterea valabilă a Deciziei nr. 11239/15.12.2017şi AIM nr. 15/2018. Celulele C6-C7 (7' şi 7") reprezintă o construcţie de depozit municipal în sensul art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005, şi că la momentul emiterii Deciziei nr. 11239/15.12.2017şi AIM nr. 15/2018, dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 nu au fost respectate, deşi pârâta APMB avea obligaţia de a verifica îndeplinirea acestor dispozifii legale".

Cu alte cuvinte, în cadrul dosarului nr. x/2018, analizând probatoriul complex administrat în cauză, instanţa de fond a stabilit faptul că cele două compartimente, C6 şi C7 (7' şi 7"), a căror funcţionare a fost autorizată prin actele administrative atacate, s-au construit pe terenul proprietate privată a A., fapt care încalcă dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005. Prin urmare, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a CAF a apreciat ca Celulele C6 şi C7 (7' şi 7") reprezintă o construcţie nouă de depozit de deşeuri municipale, în sensul art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 şi că la momentul emiterii Deciziei nr. 11239/15.12.2017 şi AIM nr. 15/2018 (actele administrative atacate de către Subscrisul), dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 nu au fost respectate, deşi pârâta APMB avea obligaţia de a verifica îndeplinirea acestor dispoziţii legale.

Recurenta-reclamantă din prezentul dosar a formulat recurs împotriva sentinţei civile nr. 3670 din data de 14.08.2020, pronunţată de către Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a CAF în dosarul nr. x/2018.

În acest context, prin cererea de chemare în judecată formulată şi înregistrată în prezentul dosar, A. a solicitat instanţei de judecată să dispună anularea în parte a acesteia (H.G. nr. 349/2005), respectiv în ceea ce priveşte art. 9 alin. (3) referitor la obligaţia consiliilor locale şi/sau judeţene de a lua măsurile necesare pentru construirea depozitelor de deşeuri numai pe terenuri aflate în proprietatea lor.

În baza art. 54 pct. 2 lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 78/2000 privind regimul deşeurilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 426/2001, în vederea transpunerii la nivel naţional a Directivei nr. 1999/31/EC privind depozitarea deşeurilor, a fost adoptată Hotărârea de Guvern nr. 349/2005 privind depozitarea deşeurilor, publicată în Monitorul Oficial nr. 394 din 10 mai 2005.

Astfel cum rezultă din Capitolul I- Dispoziţii generale, art. 1 prevede că hotărârea are "ca obiect stabilirea cadrului legal pentru desfăşurarea activităţii de depozitare a deşeurilor, atât pentru realizarea, exploatarea, monitorizarea, închiderea şi urmărirea post-închidere a depozitelor noi, cât şi pentru exploatarea, închiderea şi urmărirea post-închidere a depozitelor existente, în condiţii de protecţie a mediului şi a sănătăţii populaţiei.

(2) Reglementarea acestei activităţi are drept scop prevenirea sau reducerea efectelor negative asupra mediului, în special poluarea apelor de suprafaţă, subterane, a solului, aerului, inclusiv a efectului de seră, precum şi a oricărui risc pentru sănătatea populaţiei, pe întreaga durată de exploatare a depozitului, cât şi după expirarea acesteia.

(3) Prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2002 privind prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării, aprobată cu modificări prin Legea nr. 645/2002, se consideră realizate pentru depozitele de deşeuri, dacă sunt realizate cerinţele prezentei hotărâri."

Articolul 9 din H.G.. nr. 349/2005 prevede următoarele:

"(1) Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să ţină seama de prevederile Strategiei naţionale de gestionare a deşeurilor şi ale Planului naţional de gestionare a deşeurilor, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.470/2004, precum şi de planurile regionale de gestionare a deşeurilor, pentru realizarea depozitelor zonale de deşeuri municipale.

(2) Depozitele prevăzute la alin. (1) trebuie să fie depozite de deşeuri zonale care deservesc cel puţin 150.000 de locuitori, având la bază abordarea regională a gestiunii deşeurilor.

(3) Consiliile locale şi/sau judeţene iau măsurile necesare pentru construirea depozitelor de deşeuri municipale numai pe terenuri aflate în proprietatea lor.

(4) În situaţia în care depozitele deservesc două sau mai multe judeţe, programul de funcţionare şi costurile operaţiilor de depozitare se stabilesc de comun acord cu toate autorităţile administraţiei publice locale implicate."

Prin prezenta cerere de chemare în judecată, reclamanta a solicitat instanţei anularea în parte a art. 9 din H.G. nr. 349/2005, respectiv a alin. (3) referitor la obligaţia locale şi/sau judeţene iau măsurile necesare pentru construirea depozitelor de deşeuri municipale numai pe terenuri aflate în proprietatea lor.

6.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă şi a apărărilor aduse de intimaţii-pârâţi

6.2.1. Motivul de casare referitor la greşita aplicare de către prima instanţă a prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000

În esenţă, recurenta-reclamantă a invocat faptul că instanţa de fond a încălcat prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative atunci când a considerat că intimatul Guvernul României nu avea o obligaţie concretă de motivare a soluţiei adoptate prin dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005.

În concret, reclamanta a susţinut că art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005, respectiv obligaţia consiliilor locale/judeţene de a lua toate măsurile necesare pentru construirea depozitelor pe terenuri aflate în proprietatea lor, nu are la bază nicio justificare, iar în Nota de fundamentare la H.G. nr. 349/2005 nu sunt prezentate fundamentele sociale sau politice care au stat la baza acestei soluţii legislative.

Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, la care reclamanta a făcut trimitere în susţinerea acestui prim motiv de nelegalitate, prevede că:

"(1) Proiectele de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român si cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne si ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară si cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum si cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului."

Înalta Curte constată că, astfel cum a reţinut prima instanţă, prin Nota de fundamentare aferentă H.G. nr. 349/2005 se indică în concret necesitatea adoptării actului normativ în temeiul obligaţiei de transpunere integrală a Directivei nr. 1999/31 CE, cu precizarea elementelor neconcordante identificate la acel moment, a cadrului legislativ insuficient incident (H.G. nr. 162/2002 privind depozitarea deşeurilor) prin raportare la obligaţiile care revin României în temeiul dreptului european.

Recurenta a invocat faptul că motivarea primei instanţe ar fi generică referitoare la un aspect pe care reclamanta nu l-a contestat, respectiv motivarea de ansamblu a H.G. nr. 349/2005; prin această susţinere, recurenta antamează critici subsumate motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. din C. proc. civ.

Or, chiar recurenta explică mai departe argumentaţia avută în vedere de prima instanţă, în sensul că aceasta a precizat că art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 nu impune o motivare detaliată pentru fiecare articol dintr-un act normativ, fiind suficientă o motivare cu privire la raţiunile ce au stat la baza emiterii integrale a actului normativ. Ca urmare, nu sunt argumente străine de cauză cele idnicate de recurentă, ci stau la baza raţionamentului avut în vedere de prima instanţă.

Raportat la justeţea acestuia argument, Înalta Curte constată că este una îndeplinită; în mod just a subliniat prima instanţă că standardul de motivare a actului administrativ nu impune o prezentare particulară a fundamentelor sociale sau politice care au stat la baza adoptării alin. (3) din art. 9, pentru că aceasta ar institui o sarcină excesivă şi exorbitantă pentru pârâtul emitent al actului obligat să detalieze în mod particular fiecare din dispoziţiile legale ale celor 38 de articole din hotărâre şi din anexe.

Faptul că directiva europeană nu conţine obligaţia consiliilor locale/judeţene de a lua toate măsurile necesare pentru construirea depozitelor pe terenuri aflate în proprietatea lor este necontestat. Argumentul recurentei este unul circular: dacă statul român nu şi-a exercitat autonomia deoarece a preluat ad litteram dispoziţiile directivei, atunci ar fi trebuit ca această prevedere referitoare la proprietatea terenurilor să nu existe în actul de implementare, cât timp nu există în actul a cărui implementare s-a realizat prin intermediul lui.

Or, nimic nu împiedică un stat membru ca, în cadrul operaţiunii de implementare a dispoziţiilor unei directive, să o preia integral, să o preia parţial sau deloc (acolo unde normele sunt de recomandare sau supletive); faptul de a proceda la o implementare aproape similară cu textul european nu conduce la o prezumţie de renunţare la autonomia statului membru.

Împrejurarea că Directiva nr. 1999/31/EC privind depozitarea deşeurilor nu conţine prevederi asemănătoare nu determină obligaţia statului membru de a motiva introducerea unei prevederi noi raportat la conţinutul Directivei (condiţionarea amplasamentului depozitelor de deşeuri de regimul juridic al dreptului de proprietate asupra terenurilor).

Nu poate fi asimilat actul normativ unei hotărâri judecătoreşti, din perspectiva cerinţelor de motivare a acestuia; cum hotărârea judecătorească răspunde unor pretenţii şi apărări concrete, dezbătute în contradictoriu, aceasta este obligată să analizeze toate argumentele şi aspectele esenţiale şi să dea un răspuns motivat şi concret fiecărei chestiuni principale invocate. Pe de altă parte, emiterea actului normativ reprezintă exercitarea prerogativei de legiferare a organului competent, în limitele marjei de apreciere şi cu respectarea actelor normative de rang superior, nefiind impusă o obligaţie de explicitare permanentă a fiecărei opţiuni în modalitatea de normare aleasă.

Mai reţine în subsidiar Înalta Curte că scopul implementării Directivei este acela de a fi aduse la îndeplinire obiectivele stabilite în cuprinsul acesteia; or, nu s-a invocat sau dovedit faptul că, din cauza greşitei implementări prin impunerea unei obligaţii inexistente în conţinutul Directivei, Comisia ar fi deschis o procedură de constatare a neîndeplinirii obligaţiilor legate de comunicarea măsurilor.

Astfel, potrivit art. 288 din Tratatul pentru funcţionarea Uniunii Europene, "directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităţilor naţionale competenţa în ceea ce priveşte forma şi mijloacele."

Obiectivul general enunţat de Directivă este indicat în Articolul 1 care dispune:

"În vederea îndeplinirii cerinţelor stabilite de Directiva 75/442/CEE, în special articolele 3 şi 4, prezenta directivă urmăreşte ca, prin intermediul unor cerinţe tehnice şi de exploatare stricte privind deşeurile şi depozitele de deşeuri, să ofere măsuri, proceduri şi linii directoare pentru a preveni sau a reduce, pe cât posibil, efectele negative asupra mediului şi, mai ales, poluarea apelor de suprafaţă, a apelor subterane, a solului, a aerului şi a mediului în general, inclusiv efectul de seră, precum şi orice alte riscuri ulterioare pentru sănătatea umană pe care le pot avea activităţile de depozitare a deşeurilor pe durata întregului ciclu de viaţă al depozitului de deşeuri."

De asemenea, punctul 6 din Preambulul directivei, indică faptul că "depozitele de deşeuri trebuie supravegheate şi administrate corespunzător pentru a reduce atât posibilele efecte adverse asupra mediului, cât şi riscurile pentru sănătatea umană."

Cum rezultă din dispoziţiile art. 6 alin. (z) din Legea nr. 24/2000, pentru fundamentarea nou reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente şi de perspectivă, precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare.

Prin urmare, chiar dacă Directiva transpusa nu conţinea nicio dispoziţie cu privire la regimul juridic al terenurilor pe care trebuie construite depozitele de deşeuri municipale, nimic nu împiedica legiuitorul ca în considerarea dezideratelor sociale de perspectivă si a insuficienţei legislaţiei în vigoare/să adopte masuri suplimentare, precum cea din dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005.

Înalta Curte are în vedere şi apărarea intimatei, în sensul că însăşi reclamanta face menţiune în cuprinsul recursului la dispoziţiile art. 35 din Ordonanţa de urgenţă nr. 78/2000 privind regimul deşeurilor (O.U.G. nr. 78/2000), potrivit cărora:

"Consiliile locale hotărăsc, în condiţiile legii, asigurarea cu prioritate a unor terenuri, în vederea realizării depozitelor şi instalaţiilor de valorificare şi eliminare a deşeurilor pentru localităţi, ce constituie cauză de utilitate publică".

Această apărare va fi avută în vedere în sensul că soluţia legislativă atacată cu prezenta acţiune în anulare nu este una complet nouă care să fi produs o schimbare imprevizibilă a viziunii legiuitorului; dimpotrivă, chiar anterior adoptării H.G. nr. 349/2005, dispoziţia din art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000 impunea în sarcina consiliilor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale obligaţia de a asigura alocarea unor terenuri din proprietatea lor pe care să fie construite depozitele de deşeuri municipale; în ipoteza în care nu ar fi existat terenuri în proprietatea publică sau privată a UAT, acelaşi text legal permitea consiliilor locale să demareze proceduri de expropriere, fiind menţionat în mod expres că scopul realizării depozitelor reprezintă "cauză de utilitate publică".

Prin urmare, şi din această perspectivă, este clar că dispoziţia expresă din art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 nu trebuia nicidecum însoţită de o argumentare/motivare expresa din partea legiuitorului, din moment ce această dispoziţie nu reglementa o chestiune străină de cadrul legal existent la acel moment, ci, din contră, era adoptată în concordanţă si în completarea dispoziţiei deja existente în art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000, precum şi în considerarea scopului şi dezideratelor din Directiva transpusă.

În concluzie, în mod corect a reţinut prima instanţă că nu este incidentă ipoteza de nemotivare a actului administrativ normativ analizat, în sensul argumentelor reclamantei, acest prim motiv de casare fiind nefondat.

6.2.2. Motivul de recurs referitor la încălcarea de către prima instanţă a principiului supremaţiei legii, a principiului ierarhiei actelor normative şi a principiului legalităţii (art. 1 alin. (5) din Constituţie, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, art. 4 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 24/2000 şi art. 108 alin. (2) din Constituţie)

În cadrul acestui motiv de recurs, recurenta a invocat faptul că textul atacat încalcă art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000 şi art. 3 alin. (3) din Legea nr. 326/2001 ca şi acte normative cu forţă juridică superioară încălcate în cauză, deoarece legea permitea şi permite în continuare construirea depozitelor de deşeuri pe terenuri aflate în proprietatea privată a altor persoane decât a UAT-urilor, cu obligaţia acestora de a trece ulterior în proprietatea publică terenurile ocupate de depozitele de deşeuri. Cu toate acestea, art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 interzice construirea depozitelor de deşeuri pe alte terenuri decât cele aflate în proprietatea UAT-urilor. Aceasta este şi interpretarea dată de Tribunalul Bucureşti acestui text legal prin sentinţa civilă nr. 3670/14.08.2020 pronunţată în Dosarul nr. x/2018. Rezultă astfel că există în mod clar un conflict juridic între O.U.G. nr. 78/2000 şi Legea nr. 326/2001 pe de o parte, iar pe de altă parte H.G. nr. 349/2005. În consecinţă, întrucât sentinţa recurată a fost dată cu nerespectarea prevederilor art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000, ale art. 3 alin. (2) din Legea nr. 326/2001 şi cu încălcarea principiilor supremaţiei legii, ierarhiei actelor normative şi legalităţii, se impune casarea acesteia de către instanţa de control judiciar.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, trimiterile făcute de reclamantă la conţinutul art. 4 alin. (2) din Legea nr. 51/2006 au avut ca unic scop demonstrarea unei continuităţi în modalitatea de reglementare legislativă, nefiind invocate ca şi reper în analiza principiului supremaţiei legii.

Astfel, deşi este corectă reţinerea primei instanţe în sensul că pretinsa nelegalitate a unui act administrativ se analizează prin raportare la motivele existente la momentul emiterii/adoptării acestuia, reclamanta nu a încălcat acest principiu.

Apoi, analizând prevederile legale raportat la care se invocă încălcarea ierarhiei normative, se constată că, prin art. 35 din O.U.G. nr. 78/2000 s-au statuat următoarele:

"Consiliile locale hotărăsc, în condiţiile legii, asigurarea cu prioritate a unor terenuri, în vederea realizării depozitelor şi instalaţiilor de valorificare şi eliminare a deşeurilor pentru localităţi, ce constituie cauză de utilitate publică."

De asemenea, art. 3 alin. (3) din Legea nr. 326/2001 (în vigoare la data adoptării H.G. nr. 349/2005) prevede că:

"(1) Serviciile publice de gospodărie comunală se realizează prin intermediul unui ansamblu de construcţii, instalaţii tehnologice, echipamente funcţionale şi dotări specifice, denumite în continuare sisteme publice de gospodărie comunală; aceste sisteme fac parte integrantă din infrastructura edilitară a localităţilor.

(2) Sistemele publice de gospodărie comunală, inclusiv terenurile aferente, fiind de folosinţă, interes sau utilitate publică, aparţin, prin natura lor sau potrivit legii, domeniului public şi/sau privat al unităţilor administrativ-teritoriale.

(3)Dacă amplasarea şi realizarea sistemelor publice de gospodărie comunală, respectiv dezvoltarea celor existente, impun ocuparea definitivă a unor terenuri sau dezafectarea unor clădiri, altele decât cele aparţinând domeniului public, acestea vor fi trecute în proprietate publică, potrivit legii.

Recurenta a invocat faptul că actul normativ cu forţă juridică superioară prevede în mod expres posibilitatea construirii depozitelor de deşeuri pe terenuri aflate în proprietatea privată a altor persoane decât UAT-urile, iar textul invocat trebuie interpretat în sensul în care poate produce efecte juridice, iar nu în sensul în care nu ar putea produce. Deci, susţine recurenta, articolul menţionat trebuie interpretat în sensul că depozitele de deşeuri pot fi construite şi pe terenuri aflate în proprietatea privată a altor persoane, cu obligaţia subsecventă a autorităţilor locale de a trece aceste terenuri în proprietate publică. Cu alte cuvinte, obligaţia stabilită de legiuitorul principal nu este una negativă, de a nu permite construirea depozitelor pe terenuri aflate în proprietate privată (per a contrario, textele legale dau o astfel de posibilitate), ci una pozitivă, respectiv dacă depozitele sunt construite pe teren privat, aceste terenuri trebuie trecute în proprietatea publică a autorităţilor locale. Raţiunea este aceea de a asigura cu prioritate şi celeritate terenuri pentru depozitele de deşeuri.

Or, Înalta Curte nu identifică contrarietatea de dispoziţii invocată de către recurentă; cum în mod corect a statuat prima instanţă, nu se identifică pretinsul conflict indicat de către reclamantă; dimpotrivă, soluţia legislativă din art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 este coerentă din punct de vedere legislativ cu obligaţia prevăzută de art. 3 alin. (3) din legea serviciilor publice de gospodărie comunală, deoarece împrejurarea că iniţial se permite construirea de depozite de deşeuri pe terenuri proprietate privată pentru ca apoi să existe obligaţia de a trece aceste terenuri în proprietatea publică nu face altceva decât să confirme scopul legiuitorului ca depozitele de deşeuri să ocupe în final terenuri aflate în proprietatea publică.

Invocă, de asemenea, recurenta că O.U.G. nr. 78/2000 nu limitează construirea depozitelor de deşeuri pe terenuri aflate în proprietatea consiliilor locale/judeţene, ci prevăd exclusiv o obligaţie în sarcina consiliilor locale de a asigura cu prioritate terenuri în vederea realizării depozitelor de deşeuri.

Or, Înalta Curte constată că din interpretarea tuturor textelor de lege invocate de către recurentă rezultă aceeaşi concluzie: nu pot fi construite celule de depozitare deşeuri pe terenuri aparţinând unor persoane private; potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 326/2001, legea nu permitea construirea de depozite de deşeuri pe terenuri proprietate privată, câtă vreme această construcţie atrăgea automat consecinţa trecerii terenului în proprietate publică. Astfel, se constată caracterul nefondat şi al acestui motiv de recurs.

6.2.3. Motivul de recurs referitor la încălcarea de către prima instanţă a prevederilor art. 15 din Legea nr. 326/2001, precum şi a principiului autonomiei administraţiei publice locale

Se susţine de către recurentă că impunerea în sarcina consiliilor locale/judeţene a obligaţiei de a lua măsurile necesare pentru construirea depozitelor de deşeuri numai pe terenuri aflate în proprietatea lor încalcă art. 15 din Legea nr. 326/2001, care reprezintă o aplicaţie, în materia gestionării deşeurilor, a principiului autonomiei administraţiei publice locale stabilit de art. 120 din Constituţie. Or, art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 instituie o ingerinţă nepermisă, deoarece Guvernul României nu are nicio atribuţie concretă de decizie legată de organizarea serviciilor de utilităţi publice.

Conform prevederilor art. 15 din Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărie comunală:

"Organizarea, conducerea, administrarea, gestionarea, coordonarea şi controlul funcţionării serviciilor publice de gospodărie comunală sunt atribute ale autorităţilor administraţiei publice locale."

Înalta Curte constată că, aşa cum a subliniat prima instanţă, faptul că în ipoteza particulară a gestionării deşeurilor, în România, cadrul legislativ existent impune obligaţii atât la nivel central, cât şi o serie atribuţii şi răspunderi în sarcina autorităţilor locale nu poate avea semnificaţie arătată de reclamantă, anume aceea de încălcare a principiului autonomiei locale prevăzut de art. 120 din Constituţie.

Principiul autonomiei locale nu presupune totală independenţă şi competenţa exclusivă a autorităţilor publice din unităţile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naţionale (Decizia nr. 154 din 30 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 466 din 25 mai 2004). De asemenea, dispoziţiile art. 120-122 din Constituţie se referă la principiul autonomiei locale în cadrul organizării administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, iar nu la existenţa unei autonomii de decizie în afara cadrului legal, care este general obligatoriu. Aşa fiind, principiul autonomiei locale nu exclude obligaţia autorităţilor administraţiei publice locale de a respecta legile cu caracter general, aplicabile pe întreg teritoriul ţării, precum obligaţia reglementată prin art. 9 alin 3 din H.G. nr. - 349/2005.

În plus, în acest domeniu particular al protecţiei mediului, în acord cu art. 148 din Constituţie, ca urmare a aderării la Uniunea Europeană, statului român (deopotrivă prin autorităţile publice centrale, cât şi prin cele locale) i-au revin obligaţii concrete de transpunere a acquis-ului comunitar în materie, indicate inclusiv în Actul de Aderare din 2005 (cu indicarea dispoziţiilor tranzitorii de transpunere a Directivei nr. 1999/31/EC).

Faptul că prevederea legală invocată de către reclamanta dă dreptul autorităţilor administraţiei publice locale să decidă modul în care organizează, conduc, administrează, gestionează, coordonează şi controlează serviciul public de gospodărie comunală, nu împiedică stabilirea unei obligaţii de genul celei incriminate, deoarece această prevedere nu impietează asupra modalităţii de gestionare a domeniului public, care rămâne tot în sarcina administraţiei publice locale.

În concluzie, şi acest motiv de recurs invocat de către recurentă este neîntemeiat.

6.2.4. Instanţa de fond a încălcat principiul securităţii juridice şi principiul neretroactivităţii legii în ceea ce priveşte aplicarea în timp a H.G. nr. 349/2005 (i)În ceea ce priveşte principiul securităţii juridice

Recurenta a invocat faptul că dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 aduc atingere principiului securităţii juridice, întrucât articolul incriminat nu este redactat cu suficientă claritate pentru ca destinatarii acestei norme să-şi poată adopta în mod corect conduita, deoarece exploatarea depozitelor de deşeuri se realizează, conform normativelor tehnice, pe celule de depozitare, care nu se construiesc deodată, ci la intervale de timp diferite, în funcţie de gradul concret de ocupare. Astfel, în cazul A., o parte dintre celulele depozitului au fost construite înainte de intrarea în vigoarea a H.G. nr. 349/2005, iar o altă parte ulterior intrării în vigoare a acestui act normativ; în condiţiile în care anterior intrării în vigoare a H.G. nr. 349/2005 nu exista nicio obligaţie legală referitoare la construirea depozitelor de deşeuri pe teren aflat în proprietatea UAT-urilor, iar părţile puteau să prevadă, cum de altfel s-a şi întâmplat în cadrul A., ca depozitul să fie construit pe teren aflat în proprietatea privată a unor persoane juridice de drept privat.

Prima instanţă a reţinut că obligaţia impusă în sarcina consiliilor locale şi/sau judeţene este integrată dispoziţiilor din ansamblul reglementării de la alin. (1) al art. 9, care impune autorităţilor administraţiei publice locale să ţină seama de prevederile Strategiei naţionale de gestionare a deşeurilor şi ale Planului naţional de gestionare a deşeurilor, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.470/2004, precum şi de planurile regionale de gestionare a deşeurilor, pentru realizarea depozitelor zonale de deşeuri municipale.

Cum în mod corect a reţinut prima instanţă, prin raportare la ansamblul întregii legislaţii aplicabile în domeniu (O. U. G nr. 78/2000 privind regimul deşeurilor, aprobată prin Legea nr. 426/2001, H.G. nr. 1470/2004, anexa 1, 2 (Planul Naţional de Gestionarea Deşeurilor - Tabelul II 4.1 - Obiective şi măsuri generale pentru gestionarea deşeurilor municipale), conţinutul planurilor regionale, la obiectivele pe termen scurt, mediu, lung din Planul Naţional de Gestionare a Deşeurilor şi la Strategia de gestionare), obligaţia de la art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 care vizează consiliile locale şi/sau judeţene respectă cerinţele de claritate şi previzibilitate impuse de standardele constituţionale şi europene în materie, invocate de către reclamantă.

Înalta Curte constată corectitudinea concluziei primei instanţe, în sensul că dispoziţiile H.G. nr. 349/2005 sunt clare, accesibile şi previzibile, cât timp art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 349/2005 stabileşte că:

"Prezenta hotărâre are ca obiect stabilirea cadrului legal pentru desfăşurarea activităţii de depozitare a deşeurilor, atât pentru realizarea, exploatarea, monitorizarea, închiderea şi urmărirea post-închidere a depozitelor noi, cât şi pentru exploatarea, închiderea şi urmărirea post-închidere a depozitelor existente, în condiţii de protecţie a mediului şi a sănătăţii populaţiei".

De asemenea, în ceea ce priveşte chestiunea invocată de către recurenta-reclamantă, în sensul că "nu reglementează ce se întâmplă cu aceste celule de depozitare ce urmează să fie construite pe teren aflat în proprietate privată, ulterior intrării în vigoare a H.G. nr. 349/2005", dispoziţiile art. 26 alin. (1) H.G. nr. 349/2005 sunt extrem de clare, accesibile şi previzibile în a statua că depozitele de deşeuri municipale conforme existente sau care se conformează prevederilor prezentei hotărâri până la data de 31 decembrie 2006 continuă să funcţioneze până la epuizarea capacităţii proiectate.

(ii) În ceea ce priveşte principiul neretroactivităţii

A mai susţinut recurenta-reclamantă că lipsa de claritate a normei contestate creează şi premisele unei aplicări retroactive a acesteia, aspect interzis de prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţia României; faptul că autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a lua toate măsurile pentru ca depozitele de deşeuri să fie construite pe terenuri aflate în proprietatea lor aduce atingere Contractului nr. x/11.03.1999 care prevede obligaţia A. de a pune la dispoziţia PMB terenul pentru construirea depozitului şi respectiv exploatarea acestuia pe teren privat. Or, susţine recurenta, dispoziţiile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 nu pot conduce la suprimarea producerii în viitor a efectelor Contractului nr. x/11.03.1999 constituit în mod legal sub imperiul legii vechi şi care prevede în mod expres la art. 5 obligaţia A. de a pune la dispoziţia PMB terenul pe care urma să fie construit depozitul.

Înalta Curte constată că obiectul prezentei cauze nu este acela de a stabili calificarea depozitelor invocate ca fiind vechi sau noi sau de a clarifica modalitatea de continuare sau nu a efectelor contractului invocat, ci acela de a verifica dacă actul normativ atacat încalcă sau nu prevederile normelor juridice superioare; astfel, nici criticile legate de retroactivitate şi, de altfel, nici cele de securitate juridică (care antamează palierul neconstituţionalităţii) nu pot fi analizate în substanţa lor, decât prin raportare la actele normative superioare în executarea cărora a fost emis actul atacat.

Prima instanţă a reţinut că nu au fost indicate în mod concret aspecte care să susţină interpretarea speculativă propusă de reclamantă prin acţiune, de exemplu, prin referire la acţiuni ale autorităţilor locale, după intrarea în vigoare a H.G. nr. 349/2005 şi până la data sesizării prezentei instanţe la 20.11.2020, respectiv până la data abrogării H.G. nr. 349/2005 prin O.G. Nr. 2/2021 din 11 august 2021 privind depozitarea deşeurilor, din care să rezulte nesocotirea principiului neretroactivăţii aplicării legii în timp în baza art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005.

În plus, s-a făcut trimitere la Capitolul VI din actul atacat (denumirea Depozite existente), respectiv la art. 26 alin. (1) potrivit cu care depozitele de deşeuri municipale conforme existente sau care se conformează prevederilor prezentei hotărâri până la data de 31 decembrie 2006 continuă să funcţioneze până la epuizarea capacităţii proiectate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că şi acest motiv de casare este neîntemeiat.

6.2.5. Motivul de casare referitor la încălcarea de către prima instanţă a principiului libertăţii economice

Recurenta a invocat faptul că sentinţa recurată este nelegală, întrucât a fost dată şi cu încălcarea art. 45 din Constituţie referitor la principiul libertăţii economice, întrucât restricţionează în mod disproporţionat dreptul A., în calitate de operator de salubrizare, de a-şi desfăşura activitatea conform liberei iniţiative, în acord cu scopul economic propus, cu cerinţele de protejare a mediului înconjurător şi cu Contractul nr. x/11.03.1999.

Instanţa de fond a respins această critică de nelegalitate cu motivarea că A. nu ar fi dovedit "legătura de cauzalitate" între reglementarea contestată şi modalitatea în care drepturile şi interesele legitime ale reclamantei ce derivă din Contractul nr. x/11.03.1999 ar fi prejudiciate de aceasta.

Recurenta a motivat existenţa legăturii de cauzalitate prin prisma litigiului născut ca urmare a anulării AIM nr. 15/2018 în ceea ce priveşte celulele C6 şi C7, adăugând că restrângerea libertăţii economice a A. nu are la bază o situaţie obiectivă, neputând fi găsit niciun argument pentru condiţionarea construirii depozitelor de deşeuri exclusiv pe terenuri aflate în proprietatea consiliilor locale/judeţene, mai cu seamă că această restrângere nu este nici măcar necesară, de vreme ce orice investiţie privată realizată de operator în infrastructura specifică serviciilor de salubrizare urmează să revină UAT-urilor la finalul contractului de delegare conform art. 28 din Legea nr. 101/2006 şi a art. 1.6.2 din Documentaţia de licitaţie.

Înalta Curte constată că prima instanţă a realizat o corectă aplicare a legii, statuând că libertatea economică consacrată la nivel constituţional prin art. 45 nu are natură absolută, putând fi supusă unor reglementări, condiţionări, limitări, ingerinţe din partea statului, în condiţiile legii.

Argumentul legat de faptul că, potrivit art. 15 din Constituţia României, orice restrângere a exerciţiului unor drepturi poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o situaţie democratică, proporţională cu situaţia care a determinat-o, aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără să aducă atingere existenţei libertăţii, conduce din nou raţionamentul spre neconstituţionalitate, ceea ce depăşeşte sfera de verificare a instanţei de contencios administrativ, cum s-a subliniat deja anterior. Pe de altă parte, controlul de legalitate a dispoziţiilor art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 prin raportare la dispoziţiile art. 45 din Constituţie ar trebui să vizeze dacă prevederile legale respectă exigenţa liberului acces al persoanelor la o activitate economică, în general, iar nu să vizeze dacă aceste dispoziţii ar fi propice sau nu pentru situaţia particulară şi circumstanţiată a unei anumite persoane juridice.

Astfel, şi acest motiv de casare este nefondat.

6.2.6. Motivul de casare referitor la invocarea greşitei aplicări de către prima instanţă a noţiunii de exces de putere

Recurenta a invocat, în cadrul acestui motiv, faptul că Guvernul României avea posibilitatea ca, în temeiul dreptului său de apreciere, să găsească alte soluţii administrative pentru protecţia interesului public, soluţii care să nu încalce însă drepturile şi interesele legitime ale persoanelor. Oricare ar fi fost finalitatea urmărită de către intimatul - pârât prin reglementarea de la art. 9 alin. (3] din H.G. nr. 349/2005, aceasta este oricum atinsă în speţă prin alte mijloace ce nu încalcă drepturile şi interesele legitime ale persoanelor, având în vedere că art. 1.6.2 din Documentaţia de licitaţie, respectiv art. 3 alin. (3) din Legea nr. 326/2001 în vigoare la data adoptării H.G. nr. 349/2005 prevăd soluţii pentru trecerea ulterioară în patrimoniul UAT-urilor a terenului aferent dezvoltării depozitului. În acelaşi sens, se invocă şi prevederile art. 28 alin. (3) din Legea nr. 101/2006 a serviciului de salubrizare a localităţilor.

Potrivit art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, excesul de putere reprezintă exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Cum în mod corect a statuat prima instanţă, în elaborarea soluţiei prevăzute de art. 9 alin. (3) contestate în cauză, emitentul H.G. nr. 349/2005 a acţionat conform cadrului normativ incident în materia protecţiei dreptului la mediu, în corelaţie cu actele normative cu forţă juridică superioară, în forma şi cu procedura prevăzute de lege, cu scopul transpunerii Directivei nr. 1999/31/EC, în limitele puterii discreţionare de care dispune, fără a încălca principiul proporţionalităţii între interesul legitim public şi cel privat.

Cu privire la dreptul de apreciere al autorităţii publice, în acest domeniu, aceasta beneficiază de o amplă marjă de apreciere atunci când recurge la măsuri de natură a limita, eventual, exercitarea altor drepturi de natură privată, atât timp cât nu se dovedeşte că măsurile adoptate în scopul unui protejării unui interes public sunt lipsite de orice bază rezonabilă.

Or, reclamanta, deşi a invocat generic posibilitatea pentru pârât de a fi recurs la alte soluţii legislative pentru a nu nesocoti drepturile sale izvorâte din Contractul nr. x/11.03.1999, nu a dovedit, în concret, caracterul nerezonabil al soluţiei adoptate prin art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 349/2005 sau ruperea justului echilibru dintre interesul public avut în vedere de emitent prin adoptarea actului de transpunere a Directivei nr. 1999/31/EC privind depozitele de deşeuri şi interesele de natură pur privată, economice evocate de către reclamantă. Ca urmare, şi acest motiv de recurs este nefondat.

6.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) Cod procedură civilă, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 2023 din 22 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 16 aprilie 2024.