Class action challenging ministerial order on police pension conditions: appeal admitted, decision quashed and remanded for retrial

Şedinţa publică din data de 11 aprilie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 26.02.2019 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2019, reclamanţii A., B., C. şi D. au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Interne solicitând: 1) anularea dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a poliţiştilor în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii, aprobate prin Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 489/2005, cât priveşte sintagma "pe timpul punerii la dispoziţie (rămas neîncadrat)"; 2) obligarea pârâtului să modifice în parte Ordinele Ministrului Afacerilor Interne nr. II/16420/2016, nr. II/16754/2016, nr. II/3204/2018, nr. II/3205/2018, nr. II/375/2019 şi nr. II/377/2019, în sensul încadrării în condiţii de muncă speciale a activităţii pe care au desfăşurat-o începând cu data de 23.11.2016; 3) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

La prezentarea motivelor de fapt ale cererii, reclamanţii au arătat că prin dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a poliţiştilor în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii, aprobate prin Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 489/2005, se instituie, în esenţă, o prezumţie de inactivitate a poliţiştilor pe perioada punerii lor la dispoziţie, indiferent de sarcinile şi responsabilităţile concrete pe care le desfăşoară, perioada punerii la dispoziţie fiind asimilată cu perioadele de timp în care poliţiştii nu desfăşoară nici o activitate specifică, respectiv concediul de maternitate, concediul pentru creşterea copilului, concediul de studii, cursuri de pregătire, învoiri plătite, absenţe nejustificate etc.

Consideră reclamanţii că acest text normativ este contrar normelor legale de nivel superior în temeiul cărora a fost emis. Astfel, temeiul legal al emiterii Ordinului Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 489/2005 îl reprezintă art. 6 din H.G. nr. 1822/2004 privind stabilirea locurilor de muncă şi activităţilor cu condiţii deosebite, speciale şi alte condiţii, specifice pentru poliţişti. La rândul ei, H.G. nr. 1822/2004 a fost adoptată în temeiul art. 9 alin. (3) şi art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004 privind pensiile de stat şi alte drepturi de asigurări sociale ale poliţiştilor, în prezent abrogată de Legea nr. 223/2015, act normativ care a menţinut în vigoare H.G. nr. 1822/2004 şi implicit Ordinul nr. 489/2005.

Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare la data de 10.04.2019 prin care a invocat excepţia de necompetenţă materială a Tribunalului Bucureşti în soluţionarea cererii de chemare în judecată formulată de reclamanţii A., B., C. şi D., având în vedere că se contestă un act administrativ cu caracter normativ emis de Ministerul Afacerilor Interne, instituţie publică centrală, fiind aplicabile dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin încheierea de şedinţă din data de 07.05.2019 dată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2019, s-a luat măsura disjungerii capătului 1 din cererea formulată de reclamanţii A., B., C. şi D., având ca obiect anularea dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a poliţiştilor în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii, aprobate prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 489/2005, cât priveşte sintagma "pe timpul punerii la dispoziţie (rămas neîncadrat)", cu formarea unui nou dosar nr. x/2019.

Prin încheierea de şedinţă din data de 07.05.2019 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2019, a fost admisă excepţia de necompetenţă materială şi, în consecinţă, declinată în favoarea Curţii de Apel Bucureşti competenţa de soluţionare a capătului de cerere disjuns.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 680 din 31 iulie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii, lipsei de interes şi lipsei de obiect ca fiind neîntemeiate.

A respins cererea formulată de reclamanţii A., B., C. şi D., ca fiind neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Reclamanţii B., C., A. şi D. au declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 680 din 31 iulie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

În opinia recurenţilor-reclamanţi hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.).

Apreciază recurenţii-reclamanţi că prima instanţă a făcut o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 179/2004 şi a H.G. nr. 1822/2004.

Susţin recurenţii-reclamanţi că instanţa de fond a făcut confuzie între "post/funcţie" şi "loc de muncă", considerând că desfiinţarea unui post/unei funcţii din structura organizatorică a unei unităţi de poliţie înseamnă în fapt desfiinţarea locului de muncă.

În al doilea rând, instanţa de fond reţine că cele două categorii locuri de muncă şi activităţi trebuie analizate împreună, invocând existenţa conjuncţiei copulative şi din textul H.G. nr. 1822/2004. Solicită recurenţii-reclamanţi instanţei de recurs să observe că tot H.G. nr. 1822/2004 utilizează în cuprinsul art. 4 şi conjuncţia sau, ceea ce demonstrează că cele două sintagme nu trebuie interpretate cumulativ.

În al treilea rând, reiterează recurenţii-reclamanţi faptul că textul normativ în litigiu este contrar normelor legale de nivel superior în temeiul cărora a fost emis, astfel cum au fost acestea detaliate în acţiunea introductivă. Intenţia clară a legiuitorului primar a fost ca încadrarea în condiţii de muncă să se realizeze strict în funcţie de criterii raportate la activitatea efectiv desfăşurată de un poliţist.

Recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat recurs incident

Apreciază recurentul-pârât că instanţa, deşi a respins cererea de chemare în judecată ca fiind neîntemeiată, a pronunţat o soluţie nelegală în ceea ce priveşte excepţiile inadmisibilităţii acţiunii, a lipsei de obiect, precum şi a lipsei de interes a reclamanţilor în promovarea acestora, aplicând în mod greşit normele de drept material incidente.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, contrar celor reţinute de către instanţa de judecată, consideră recurentul-pârât că, odată abrogat, actul administrativ cu caracter normativ nu mai poate face obiectul controlului de legalitate, întrucât nu mai îndeplineşte condiţiile cerute de lege de a produce efecte juridice, adică de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, astfel cum prevede art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, condiţii esenţiale pentru ca un înscris juridic să fie calificat ca act administrativ şi să poate face obiectul unei acţiuni în contencios administrativ.

Instanţa, în mod greşit, a reţinut faptul că abrogarea prevederilor art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a poliţiştilor în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii, aprobate prin Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 489/2005, abrogare survenită la data de 23.01.2019, nu împiedică reclamanţilor accesul la justiţie tocmai pentru că aceştia afirmă vătămarea unor drepturi individuale produsă prin aplicarea normei în perioada sa de valabilitate, cu alte cuvinte se plasează în ipoteza normei din art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Or, dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 stipulează că obiect al acţiunii în contencios administrativ îl poate forma numai un act administrativ, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (12) lit. c) din acelaşi act normativ (act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice).

Instanţa de fond apreciază în mod greşit că excepţia inadmisibilităţii acţiunii este neîntemeiată întrucât evenimentul abrogării unei norme cuprinse în actul administrativ cu caracter normativ nu poate împiedica examinarea pe fond a legalităţii actului pentru perioada de timp în care a fost în vigoare şî a produs efecte juridice vătămătoare în drepturile individuale ale reclamanţilor.

Referitor la excepţia lipsei de interes în formularea acţiunii, se constată faptul că prima instanţă nu a analizat solicitarea instituţiei recurente din prisma argumentelor învederate.

Instanţa de fond a reţinut în mod greşit că, în speţă, interesul reclamanţilor în promovarea acţiunii trebuie analizat, în contextul dispoziţiilor art. 33 din C. proc. civ. coroborate cu art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la vătămarea concretă pe care o afirmă. Or, în cauza de faţă, contrar celor reţinute de instanţa fondului, această condiţie nu este îndeplinită.

Susţine recurentul-pârât că a invocat lipsa de ineteres în contextul în care, prin abrogarea alin. (3) al art. 4 din Normele de încadrare a poliţiştilot în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii, aprobate prin Ordinul M.A.I. nr. 489/2005, recurenţii-reclamanţi urmăresc ca acesta să nu mai producă efectele juridice specifice, desi actul administrativ în discuţie, înainte de momentul introducerii cererii de chemare în judecată a fost abrogate, astfel că scopul urmărit de către reclamanţi era deja îndeplinit.

Cu privire la excepţia lipsei de obiect, apreciază recurentul-pârât că argumentele expuse de către instanţă sunt eronate, întrucât excepţia lipsei de obiect este motivată pe faptul că normele criticate în prezenta cauză nu mai există în ordinea juridică, astfel că nu este îndeplinită o altă condiţie a exercitării acţiunii civile.

Aşadar, temeinicia excepţiei invocate este motivată de acest ultim aspect învederat, şi anume de abrogarea anterioară a actului administrativ contestat.

Fiind abrogat expres, alin. (3) al art. 4 din Normele de încadrare a poliţiştilor în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii, aprobate prin Ordinul M.A.I. nr. 489/2005 nu mai face parte din ordinea juridică, întrucât normele juridice criticate şi-au încetat existenţa.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond referitoare la existenţa juridică a obiectului acţiunii care este strâns legată de data producerii vătămării, iar nu de data formulării acţiunii, arătă recurentul-pârât că obiectul unei cereri reprezintă pretenţia concretă dedusă judecăţii, astfel cum a fost formulată de către reclamant, prin cererea de chemare în judecată.

4. Apărările formulate de Ministerul Afacerilor Interne

Prin întâmpinarea formulată de Ministerul Afacerilor Interne la recursul declarat de recurenţii-reclamanţi se solicită respingerea recursului ca nefondat.

Recurenţii-reclamanţi au formulat întâmpinare la recursul incident formulat de Ministerul Afacerilor Interne solicitând admiterea acestuia aşa cum a fost formulat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Recursul declarat de recurenţii-reclamanţi B., C., A. şi D.

Prin cererea înregistrată la data de 26.02.2019 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2019, reclamanţii A., B., C. şi D. au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Interne solicitând: 1) anularea dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a poliţiştilor în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii, aprobate prin Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 489/2005, (act administrativ cu cararcter normativ, nepublicat, întrucât este din domeniul securităţii nationale), cât priveşte sintagma "pe timpul punerii la dispoziţie (rămas neîncadrat)"; 2) obligarea pârâtului să modifice în parte Ordinele Ministrului Afacerilor Interne nr. II/16420/2016, nr. II/16754/2016, nr. II/3204/2018, nr. II/3205/2018, nr. II/375/2019 şi nr. II/377/2019 (ordine individuale) în sensul încadrării în condiţii de muncă speciale a activităţii pe care au desfăşurat-o începând cu data de 23.11.2016; 3) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa nr. 680 din 31 iulie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii, lipsei de interes şi lipsei de obiect ca fiind neîntemeiate.

A respins cererea formulată de reclamanţii A., B., C. şi D., ca fiind neîntemeiată.

Ca motiv de nelegalitate în acţiunea de contencios administrativ formulată, s-a susţinut că prevederile art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a poliţiştilor în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii, aprobate prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 489/2005, sunt contrare normelor legale de nivel superior în temeiul cărora a fost emis actul administrativ, anume dispoziţiilor art. 6 din H.G. nr. 1822/2004 care, la rândul lor, au fost emise în temeiul dispoziţiilor art. 9 alin. (3) şi art. 24 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 179/2004.

În esenţă, recurenţii-reclamanţi au susţinut că normele cu valoare de lege instituie o clasificare a condiţiilor de muncă în care îşi desfăşoară activitatea poliţiştii (normale, deosebite, speciale), iar încadrarea se face după criteriul activităţii efective/timpului efectiv lucrat în astfel de condiţii, criteriu care nu mai este respectat în situaţia poliţiştilor care sunt puşi la dispoziţie şi care sunt încadraţi în condiţii normale de muncă, indiferent de sarcinile şi responsabilităţile concrete îndeplinite

Prima instanţă a reţinut în esenţă că pentru a se ajunge la încadrarea poliţiştilor în condiţii de muncă deosebite, speciale sau alte condiţii este necesară existenţa cumulativă a unui element obiectiv - locul de muncă din structura organizatorică a unei unităţi de poliţie, precum şi a unui element subiectiv - activitatea prestată de ocupantul locului de muncă. Or, reţine instanţa de fond că în cazul poliţiştilor puşi la dispoziţie nu există elementul obiectiv, locul de muncă în acest caz fiind desfiinţat.

Contrar argumentelor prezentate de instanţa de fond, Înalta Curte subliniază că ceea ce prezintă importanţă, în speţă, este ca recurenţii-reclamanţi să fi desfăşurat efectiv, în perioada punerii la dispoziţie, activităţi care se încadrează în "condiţii speciale de muncă", urmând a fi avute în vedere şi motivele pentru care art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a poliţiştilor în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii, aprobate prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 489/2005 (a cărui anulare se solicită), a fost abrogat prin Ordinul MAI nr. 6/2019 din 23.01.2019.

Astfel, după cum rezultă din referatul de aprobare a proiectului de ordin pentru modificarea unor acte normative din domeniul managementului resurselor umane, pentru punerea în aplicare a deciziei de revocare au fost reevaluate normele respective în vederea fundamentării unei intervenţii legislative, iar în ceea ce priveşte art. 4 alin. (3) din Normele aprobate prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 489/2005 s-a constatat că este necesară abrogarea în totalitate a acestui articol pentru mai multe considerente care au fost enumerate între acestea fiind şi faptul că, în timp ce este la dispoziţie, poliţistului i se stabilesc în scris atribuţii de către şeful unităţii, astfel că îndeplinirea acestor atribuţii poate presupune tocmai desfăşurarea efectivă a activităţilor sau lucrul în locuri de muncă prevăzute în anexa la H.G. nr. 1822/2004)".

Aşadar, ceea ce trebuia să analizeze instanţa de fond, era tocmai existenţa unei astfel de ipoteze în privinţa recurenţilor-reclamanţi, în scopul verificării condiţiei vătămării, drept condiţie de fond pentru formularea acţiunii în anulare.

În rejudecare, instanţa de fond va analiza condiţia exercitării acţiunii în anulare a actului administrativ normativ, respectiv justificarea vătămării unui drept subiectiv pentru perioada în care actul şi-a produs efectele.

Pentru considerentele expuse anterior şi pentru a asigura părţilor dreptul la soluţionarea cauzei cu respectarea dublului grad de jurisdicţie, în raport şi de prevederile art. 497 alin. (1) coroborate cu art. 480 alin. (3) din C. proc. civ. şi în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte urmează să admită recursul formulat de reclamanţi, să caseze în parte, sentinţa recurată în ceea ce priveşte soluţia de respingere a cererii principale.

În ceea ce priveşte recursul incident declarat de Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte observă că recurentul-pârât a criticat soluţia pronunţată de prima instanţă asupra excepţiilor inadmisibilităţii, lipsei de interes şi lipsei de obiect.

Aceste critici urmează să fie analizate din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentului-pârât referitoare la inadmisibilitatea acţiunii, Înalta Curte reţine faptul că art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a poliţiştilor în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii, aprobate prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 489/2005, a fost abrogat expres prin art. I din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 6/2019 pentru modificarea unor acte normative din domeniul managementului resurselor umane, precum şi pentru aplicarea art. 20 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 1.578/2002 privind condiţiile în baza cărora poliţistul are dreptul la concedii de odihnă, concedii de studii şi învoiri plătite, concedii fără plată, bilete de odihnă, tratament şi recuperare, publicat în Monitorul Oficial al României din 23.01.2019.

Prin efectul revocării/abrogării prevederii ce face obiectul acţiunii în anulare, recurenţii-reclamanţi se găsesc în situaţia în care activitatea desfăşurată în perioada 23.11.2016-22.01.2019, în timp ce se aflau puşi la dispoziţia Ministerului Afacerilor Interne, a fost încadrată în condiţii normale de muncă, iar vătămarea concretă s-a produs în planul drepturilor de asigurare socială deoarece pensia de serviciu prevăzută de Legea nr. 223/2015 se calculează în funcţie de vechimea în serviciu, iar la calculul vechimii are relevanţă şi încadrarea activităţii în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii.

În consecinţă, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că abrogarea prevederilor art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a poliţiştilor în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii, aprobate prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 489/2005, abrogare survenită la data de 23.01.2019, nu împiedică recurenţilor-reclamanţi accesul la justiţie tocmai pentru că aceştia afirmă vătămarea unor drepturi individuale produsă prin aplicarea normei în perioada sa de valabilitate, cu alte cuvinte se plasează în ipoteza normei din art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte susţinerile referitoare la excepţiile lipsei de obiect a acţiunii şi a lipsei de interes, Înalta Curte consideră că şi acestea sunt neîntemeiate, fiind argumentate de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne plecând de la acelaşi fapt juridic al abrogării prevederilor art. 4 alin. (3) din Normele de încadrare a poliţiştilor în condiţii de muncă deosebite, speciale şi alte condiţii, aprobate prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 489/2005.

În sensul dispoziţiilor art. 194 lit. c) din C. proc. civ. coroborate cu art. 8 din Legea nr. 554/2004, obiectul cererii de chemare în judecată prin care se solicită anularea unui act administrativ este chiar actul pretins nelegal şi care a produs recurenţilor-reclamanţi o vătămare a drepturilor subiective prevăzute de lege, iar acest obiect al acţiunii nu poate fi considerat ca neîndeplinind cerinţa procedurală de a exista numai pentru că, ulterior producerii efectelor vătămătoare a fost abrogate.

Similar, interesul recurenţilor-reclamanţi în promovarea acţiunii trebuie analizat, în contextul dispoziţiilor art. 33 din C. proc. civ. coroborate cu art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la vătămarea concretă pe care o afirmă. Or, în cauza de faţă, aşa cum corect s-a reţinut această condiţie este îndeplinită.

Pentru considerentele expuse din prezenta decizie, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi cod, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul incident declarat de Ministerul Afacerilor Interne.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanţii B., C., A. şi D. împotriva sentinţei civile nr. 680 din 31 iulie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată în ceea ce priveşte soluţia de respingere a cererii principale.

Trimite cauza la aceeaşi instanţă pentru rejudecarea cererii principale.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne împotriva aceleiaşi sentinţe ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 11 aprilie 2024.