Conflict of interest for local officials: material benefit requirement under Administrative Code and prohibition on reviewing criminal referrals in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 9 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 5 septembrie 2022, pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate ("ANI", "Agenţia"), a contestat Raportul de evaluare nr. x/12.08.2022 întocmit de pârâtă, solicitând anularea raportului şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin cererea înregistrată în dosarul cauzei la data de 16 noiembrie 2022, reclamantul A. a completat contestaţia, solicitând următoarele:

(i) în principal, anularea Raportului de evaluare ANI nr. x/12.08.2022;

(ii) într-un prim subsidiar, admiterea în parte a contestaţiei şi înlăturarea de la aplicare a sancţiunii interdicţiei de 3 ani de a ocupa funcţii publice alese, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, ca fiind contrară principiului proporţionalităţii;

(iii) într-un al doilea subsidiar, admiterea în parte a contestaţiei şi individualizarea sancţiunii interdicţiei de 3 ani de a ocupa funcţii publice alese, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, în conformitate cu principiul proporţionalităţii, în sensul aplicării unei sancţiuni a interdicţiei de 3 luni de a ocupa funcţii publice alese, începând cu data rămânerii definitive a hotărârii pronunţate în cauză;

(iv) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 19 din 1 februarie 2023, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis excepţia tardivităţii invocată de pârâtă;

(ii) a respins ca tardivă cererea de completare a contestaţiei formulată de reclamant la data de 16.11.2022;

(iii) a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtă;

(iv) a respins ca inadmisibilă cererea reclamantului de anulare a raportului de evaluare nr. x/12.08.2022 emis de Agenţia Naţională de Integritate în ceea ce priveşte dispoziţia de sesizare a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu privire la existenţa indiciilor referitoare la săvârşirea infracţiunii prevăzute de dispoziţiile art. 301 din C. pen. al României;

(v) a respins în rest, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 19 din 1 februarie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, rejudecarea cauzei şi admiterea acţiunii.

A. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a fost dezvoltat sub aspectul ipotezei existenţei unor motive contradictorii, care afectează, în integralitate, elementele ce au stat la baza constatării unui conflict de interese.

În esenţă, recurentul a indicat, în primul rând, faptul că deşi instanţa de fond a reţinut, iniţial, că art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu poate atrage răspunderea pentru conflictul de interese decât în cazurile expres şi limitativ revăzute de lege, fără posibilitatea extinderii situaţiilor particulare enumerate în cuprinsul normei speciale ce reglementează conflictul de interese pentru aleşii locali, ulterior, aceasta a reţinut contrariul.

Consideră că instanţa de fond a validat argumentele recurentului, în sensul că art. 70 din Legea 161/2003 nu se referă la abaterea administrativă a conflictului de interese şi nu poate atrage răspunderea în această materie (argument amplu dezvoltat în cuprinsul contestaţiei) în acelaşi timp reţinând contrariul, şi anume că:

"pentru a determina situaţia premisă a conflictului de interese, nu este suficient a se verifica doar elementele din reglementarea art. 228 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, ci este necesar să se analizeze dacă această situaţie poate să reprezinte conflict de interese în baza art. 70 din Legea nr. 161/2003, respectiv dacă întruneşte următoarele elemente: emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea unui act administrativ, încheierea sau participarea la încheierea unui act juridic; identificarea unui interes personal de natură patrimonială al persoanei evaluate; dacă interesul respectiv ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin".

În al doilea rând, deşi reţine că element al conflictului de interese îl reprezintă identificarea unui interes personal de natură patrimonială al persoanei evaluate, instanţa de fond a arătat că nu prezintă relevanţă dacă actul juridic încheiat a produs sau nu un folos material concret în favoarea afinului reclamantului.

B. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a fost dezvoltat, în esenţă, sub forma aplicării greşite a normelor de drept material care reglementează conflictul de interese prevăzut de art. 228 Cod administrativ raportat la art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, considerând că nu sunt întrunite elementele constitutive ale conflictului de interese, întrucât reclamantul nu a încheiat un act juridic prin care a produs un folos material pentru sine sau pentru soacra sa.

Recurentul susţine că, în conformitate cu dispoziţiile legale menţionate, elementele constitutive ale abaterii administrative a conflictului de interese în cazul viceprimarului sunt:

- încheierea unui act juridic (actul adiţional - ipoteza cauzei de faţă);

- crearea unui folos material pentru soacra recurentului-reclamant;

- existenţa unei legături de cauzalitate între încheierea actului juridic şi crearea unui folos material.

Susţine că instanţa de fond şi-a fundamentat soluţia în mod greşit şi pe alte prevederi legale, care nu sunt aplicabile în prezenta cauză, reţinând că pentru existenţa conflictului de interese este necesară îndeplinirea următoarelor condiţii:

- emiterea sau participarea la emiterea sau adoptarea unui act administrativ, încheierea sau participarea la încheierea unui act juridic;

- identificarea unui interes personal de natură patrimonială al persoanei evaluate;

- dacă interesul respectiv ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin.

Afirmând că raţionamentul instanţei este nelegal, fiind rezultatul unei interpretări extensive, în dauna drepturilor fundamentale ale sale (încălcând astfel art. 10 C. civ.), recurentul susţine că acesta este şi aplicat greşit la situaţia de fapt.

Se mai arată că întrunirea celor trei elemente constitutive ale conflictului de interese trebuie să fie cumulativă (condiţiile decurgând succesiv una din alta), iar nu alternativă aşa cum rezultă din motivarea sentinţei recurate şi le analizează pe rând astfel:

B.1. Referitor la condiţia încheierii unui act administrativ, susţine că, în ceea ce priveşte actul adiţional din 21.01.2020 prin care se prelungea durata contractului de închiriere nr. x din 01.09.2015, recurentul nu a avut niciun folos material în legătură cu semnarea acestuia, în primul rând pentru că acesta este în dezavantajul societăţii B. S.R.L., în sarcina ei stabilindu-se obligaţii mai oneroase decât anterior, respectiv majorarea cuantumului chiriei şi impunerea obligaţiei de constituire a unei garanţii.

În al doilea rând, semnarea actului adiţional reprezenta o obligaţie legală în sarcina recurentului-reclamant, ca efect al delegării primite din partea primarului.

Precizează că subdelegarea este interzisă expres prin lege (art. 157 alin. (3) Cod administrativ), motiv pentru care recurentul-reclamant nu avea drept de opţiune şi că un refuz de semnare ar fi vătămat, pe de-o parte, drepturile şi interesele legitime ale societăţii B. S.R.L., creând premisele unei acţiuni împotriva autorităţii publice cu consecinţa plăţii de daune-interese şi cheltuieli de judecată, iar pe de altă parte, autoritatea publică (UAT Municipiul laşi) prin neîncasarea la bugetul local a contravalorii chiriei.

Contractul de închiriere fusese prelungit prin numeroase acte adiţionale în perioada 2016-2021, atât înainte cât şi după ocuparea funcţiei de viceprimar de către recurentul-reclamant, astfel că, din perspectiva relaţiei contractuale dintre UAT Municipiul laşi şi societatea B. S.R.L., prelungirea contractului prin semnarea unui act adiţional era perfect legală, fiind urmarea firească a respectării dispoziţiilor contractuale.

B.2. Referitor la condiţia existenţei folosului material, recurentul susţine că nici aceasta nu este îndeplinită în speţă, prin raportul contestat neidentificându-se în concret presupusul folos material si cuantumul acestuia.

Consideră că identificarea folosului material şi cuantificarea acestuia reprezintă o condiţie esenţială a existenţei conflictului de interese, contrar susţinerii instanţei de fond, art. 228 din Codul administrativ raportat la art. 76 din Legea 161/2003 reglementând în mod expres noţiunea de "folos material"

În accepţiunea instanţei de fond textul legal devine absolut imprevizibil pentru destinatarul său şi nu poate întemeia răspunderea lui administrativă.

B.3. Referitor la cea de-a treia condiţie reţinută de prima instanţă, respectiv "dacă interesul respectiv ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin", menţionează că această condiţie devine incidentă doar în situaţia îndeplinirii primelor două. Astfel, doar în situaţia în care s-a încheiat un act administrativ şi s-a identificat un folos material se trece la următoarea condiţie necesar a fi îndeplinită pentru existenta unui conflict de interese.

Chiar şi aşa, nici această condiţie nu ar fi îndeplinită, având în vedere că situaţia concretă a dnei C., soacra recurentului-reclamant, nu s-a modificat în niciun fel, ca urmare a încheierii actului adiţional. Aceasta avea un contract de muncă semnat anterior, pentru funcţia de execuţie de vânzător ambulant produse alimentare, contract care nu s-a modificat ulterior încheierii actului adiţional, motiv pentru care actul adiţional nu dă naştere şi nu modifică situaţia juridică a acesteia.

Menţinând că prin hotărârea primei instanţe s-a imputat recurentului reclamant că "cel puţin în mod imprudent, s-a plasat în situaţia conflictului de interes administrativ", se susţine că această teză nu s-ar regăsi în cuprinsul raportului de evaluare.

Afirmă că ANI nu a reţinut că recurentul ar fi fost imprudent/neglijent sau că şi-ar fi încălcat "obligaţia de rezervă", motiv pentru care nici instanţa de fond, care trebuie să analizeze legalitatea raportului de evaluare, nu poate suplini eventualele lipsuri şi nu îşi poate întemeia o soluţie de menţinere a raportului pe argumente extrinseci acestuia.

Subliniază că era necesară îndeplinirea şi a unei alte condiţii, respectiv legătura de cauzalitate, condiţie pe care instanţa de fond nu analizat-o.

Susţine că trebuie să existe o legătură de cauzalitate între actul administrativ încheiat (actul adiţional nr. 7071/21.01.2020) şi folosul material obţinut de dna C., soacra recurentului-reclamant.

De asemenea, critică faptul că prima instanţă nu a dat eficienţă susţinerilor sale că nu avea cunoştinţă despre faptul că soacra sa era angajata societăţii B. S.R.L., aspect care nu era vizibil la o simpla verificare.

Susţine că nu a avut cunoştinţă despre cuprinsul dosarului administrativ şi nici despre existenta articolelor de presă.

C. Printr-un alt set de critici, recurentul susţine aplicarea greşită a normelor de drept material, art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, dispoziţii care reglementează procedura de desfăşurare a evaluării ANI în ceea ce priveşte conflictele de interese, împărţind-o în două etape: înainte şi după informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a formula un punct de vedere.

Consideră că, potrivit acestor dispoziţii, persoana evaluată trebuie informată şi invitată să depună un punct de vedere cu privire la faptele generatoare conflictului de interese, ce se reţin în sarcina acestuia de către ANI, înainte ca ANI să poată solicita informaţii care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice.

Până la informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfăşoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice, iar numai după informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.

Pentru nerespectarea acestor dispoziţii art. 13 alin. (2) prevede sancţiunea nulităţii absolute.

Recurentul arată că la data de 28.04.2022 ANI a transmis invitaţia ca reclamantul să depună în punct de vedere asupra raportului de evaluare, însă acesta a solicitat şi recepţionat date şi informaţii înainte de această dată, după cum urmează:

- de la Primăria municipiului Iaşi, jud. laşi prin adresele nr. x/02.04.2020, nr. x, nr. x/19.02.2021, nr. x/19.05.2021 şi x/22.10.2021;

- de la Oficiul Naţional al Registrului Comerţului prin adresa nr. x/17.09.2020;

- de la societatea B. S.R.L. prin adresele nr. x/27.05.2021, nr. y/07.02.2022 şi nr. x;

- de la Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice laşi prin adresele nr. x/09.09.2021, nr. y/20.08.2021 şi x/21.09.2020;

- informaţii primite de la Inspectoratul Teritorial de Muncă Iaşi.

Recurentul face distincţie între "informare iniţială" şi "informare şi invitare" în sensul art. 13 şi 20 din Legea 176/2010, respectiv o aducere la cunoştinţă a faptului că există elemente care conturează încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese şi conferire a posibilităţii de a se apăra.

Adresa antemenţionată reprezintă o încunoştinţarea că vă urma o evaluare prin luarea în considerare a datelor şi informaţiilor publice şi, cu toate acestea, inspectorul de integritate a colectat date şi informaţii private referitoare la recurentul-reclamant, înainte de acest moment. În mod evident, datele interne ale unei societăţi private sau datele deţinute privind o societate privată de către Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice nu sunt publice.

După derularea activităţii de colectare a datelor şi informaţiilor private, inspectorul de integritate l-a informat pe recurentul-reclamant, prin adresa nr. x/28.04.2022, că au fost identificate elemente privind nerespectarea regimului juridic al conflictelor de interese şi l-a invitat să formuleze un punct de vedere. Or, o astfel de informare şi invitare ar fi trebuit să fie adresată/expediată anterior colectării datelor şi informaţiilor nepublice. Art. 13 prevede expres faptul că doar după ce persoana evaluată a fost invitată să-şi expună un punct de vedere inspectorul de integritate poate trece la colectarea datelor cu caracter privat.

Aşadar, motivarea instanţei care nu a sancţionat această manieră de lucru nelegală a intimatei-pârâte şi care reţine în esenţă că raportul de evaluare care valorifică datele şi informaţiile private obţinute de inspectorul de integritate anterior informării recurentului-reclamant asupra existenţei unor elemente care conturează încălcarea regimului legal al conflictelor de interese şi invitării acestuia pentru a exprima un punct de vedere este legal, este una greşită şi în neconcordanţă cu dispoziţiile legale aplicabile.

D. În continuare, recurentul critică faptul că sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privind dreptul la apărare în procedura administrativă în faţa ANI, Raportul contestat fiind întocmit cu nerespectarea garanţiei dreptului la apărare al persoanei evaluate, având în vedere ignorarea completă şi evidentă a punctului de vedere exprimat de persoana evaluată.

Invocă art. 8 alin. (3) din Legea 176/2010, principiul respectării dreptului la apărare al persoanei evaluate, pentru respectarea căruia, legiuitorul a dispus că raportul de evaluare întocmit de ANI trebuie să cuprindă, printre alte elemente, punctul de vedere al persoanei evaluate (art. 21 alin. (3), lit. b) din Legea 176/2010).

Punctul de vedere al persoanei evaluate trebuie solicitat anterior întocmirii raportului de evaluare iar dreptul persoanei evaluate de a se apăra pe parcursul cercetării administrative trebuie să fie unul efectiv. Aceasta presupune şi că ANI poate să întocmească un raport de evaluare în sensul existenţei unui conflict de interese, numai dacă înlătură motivat apărările persoanei evaluate.

Remarcă faptul că în cadrul capitolului II din Raport, "Punctul de vedere al persoanei evaluate", este redat în parte punctul de vedere al Recurentului-reclamant, însă susţine că iIntimata-pârâta ANI nu analizează apărările formulate în cadrul capitolului "Identificarea elementelor de conflict de interese", astfel cum era datoare pentru a se da eficienţă dispoziţiilor privitoare la dreptul persoanei evaluate de a se apăra în cadrul acestei proceduri, fiind ignorate pur şi simplu.

Susţine că şi instanţa de fond a tratat superficial această apărare şi că dreptul la apărare în cadrul procedurii administrative nu poate fi considerat un principiu caduc, a cărui încălcare nu produce niciun efect juridic, aşa cum rezultă din raţionamentul instanţei de fond. Acest drept trebuie să fie efectiv, chiar în acea fază, a procedurii administrative, ca o garanţie împotriva întocmirii în mod abuziv a unui Raport de evaluare, deşi nu sunt întrunite elementele unui conflict de interese.

De asemenea, dreptul la apărare în cadrul procedurii administrative nu poate fi confundat cu dreptul de a contesta Raportul de evaluare în justiţie, acesta din urmă fiind tocmai modalitatea prin care se verifică aspectul de legalitate referitor la respectarea dreptului la apărare în cadrul procedurii administrative, iar în cazul în care acest drept a fost încălcat, nu poate exista alt remediu decât anularea raportului încheiat cu încălcarea dreptului la apărare.

E. Sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din legislaţia Uniunii Europene privind principiul proporţionalităţii sancţiunilor reglementat de dispoziţiile din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Combate susţinerile instanţei de fond astfel:

Sancţiunea interdicţiei de a ocupa o funcţie publică nu este o consecinţă "ulterioară", pentru că intervine de drept, în temeiul legii, în condiţiile în care raportul ANI rămâne definitiv, fiind, de altfel, menţionată în cuprinsul raportului contestat.

Viceprimarul nu face obiectul unei răspunderii disciplinare, deci nu se poate susţine că analiza acestei sancţiuni va fi realizată în cadrul unei proceduri judiciare ulterioare, îndreptate împotriva sancţiunii disciplinare aplicate, pentru că aceasta nu va exista.

Art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 are drept consecinţă, în privinţa Recurentului-reclamant, faptul că acesta se expune unei sancţiuni grave şi anume interdicţia de a mai ocupa orice funcţie publică aleasă, timp de 3 ani, în cazul în care contestaţia sa împotriva Raportului de evaluare ANI este respinsă.

Sancţiunea interdicţiei de a ocupa orice funcţii alese timp de 3 ani (aşa cum această prevedere legală a fost interpretată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 418/2014) - sancţiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, şi deci care nu poate fi aplicată proporţional cu abaterea reţinută - respectă principiul proporţionalităţii, principiul general de drept al Uniunii.

Instanţa de fond validează greşit raţionamentul intimate-pârâte şi confirmă că analiza legalităţii raportului de evaluare şi aplicarea interdicţiei reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 sunt două chestiuni diferite care trebuie analizate diferit.

Or, interdicţia de 3 ani de a mai ocupa funcţii publice, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 se aplică direct, în virtutea legii/ope legis, fiind diferită de alte sancţiuni administrative specifice funcţiei, motiv pentru care analiza aplicării acesteia trebuie să facă parte din analiza legalităţii raportului de evaluare, altfel se pune în discuţie compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac eficientă, garantat de Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene (art. 47).

Interpretare contrară ar produce recurentului-reclamant un prejudiciu material viitor şi previzibil, care are o dublă componentă - una materială, constând în veniturile salariate dobândite în temeiul deţinerii funcţiei publice şi una morală, constând în prejudiciul de imagine suferit, care îi va afecta iremediabil imaginea publică şi reputaţia.

În aceste condiţii, prejudiciul produs ca urmare a aplicării interdicţiei prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 ar fi unul greu de reparat, nefiind susceptibil de repunere în situaţia anterioară.

F. Printr-un alt set de critici, se arată că sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material privitoare la natura juridică de act administrativ a Raportului de evaluare contestat, instanţa de fond dispunând în mod nelegal admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii în ceea ce priveşte dispoziţia de sesizare a parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (fiind incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.)

Prima instanţa se raportează la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, dar le interpretează în mod eronat, adăugând la lege sintagma "raport de drept administrativ", sintagmă neprevăzută de textul de lege.

Recurentul susţine că art. 1 alin. 1it. c) din Legea 554/2004 reglementează actul administrativ prin prisma condiţiei ca acesta să dea naştere, să modifice sau să stingă "raporturi juridice", fără a distinge în vreun fel cu privire la natura acestora.

Astfel, interpretarea acestui articol strict prin raportare la raporturile juridice de drept administrativ, aşa cum face prima instanţă, este nelegală, reprezentând o adăugare la lege şi, implicit, o încălcare a principiului de drept potrivit căruia "Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus" ("unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie să distingem").

Consideră că raportul de evaluare nr. x/12.08.2022, îndeplineşte toate condiţiile cerute de lege pentru a avea natura juridică a unui act administrativ.

Dintr-o altă perspectivă, afirmă că însăşi Legea nr. 176/2010 acordă raportului de evaluare prin care se contată existenţa stării de incompatibilitate sau de conflict de interese natura unui act administrativ, dispunând cu privire la posibilitatea contestării lui la instanţa de contencios administrativ prin art. 22 alin. (1), potrivit căruia:

"Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ.", fără a distinge cu privire la constatările din conţinutul raportului.

Concluzionează că şi în situaţia în care raportul ANI conţine sesizarea organelor de urmărire penală, acesta rămâne un act administrativ şi este supus controlului instanţei de contencios administrativ.

G. Un ultim set de critici vizează soluţia de respingere a cererii de completare a contestaţiei ca fiind tardiv formulată.

În esenţă, consideră că soluţia instanţei de fond este nelegală şi echivalează cu o veritabilă denegare de dreptate, mai ales având în vedre faptul că argumentele din completarea contestaţiei vizau aplicarea cu prioritate a dreptului UE.

Apreciază că soluţia este una greşită, având în vedere art. 22 alin. (1) din Legea 176/2010, care nu conţine nicio referire la motivele contestaţiei, ce ar trebui depuse într-un termen de decădere de 15 zile sau la imposibilitatea completării motivelor contestaţiei. De asemenea, nici Legea 554/2004 nu ar conţine vreo normă derogatorie în această privinţă şi nici Legea 176/2010 (legea specială), astfel că acestea se completează cu dispoziţiile art. 204 C. proc. civ. (legea generală), care prevăd că recurentul-reclamant poate să modifice/completeze cererea şi să propună noi dovezi până la primul termen de judecată la care este legal citat.

Subliniază faptul că atunci când legiuitorul a dorit să introducă o asemenea limitare a dreptului de acces la o instanţă şi a dreptului la apărare, a făcut-o în mod expres, cum este cazul art. 21, alin. (3) din Legea 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică.

Mai mult, este încălcat principiul "ude legea nu distinge nici interpretul nu trebuie să distingă", instanţa având obligaţia de a aplica legea (inclusiv legislaţia UE incidenţă), chiar şi în situaţia în care niciuna din părţi nu ar invoca astfel de motive.

În sprijinul aceluiaşi raţionament sunt invocate şi dispoziţiile exprese ale art. 196 alin. (1) C. proc. civ., din interpretarea cărora ar rezulta faptul că neindicarea motivelor de drept nu este un caz de nulitate a cererii de chemare în judecată.

Aplicarea prioritară a dispoziţiilor UE este o chestiune de ordine publică, reglementată expres atât de art. 4 din C. proc. civ., cât şi de art. 148 alin. (2) din Constituţie şi impune obligaţia de a lăsa neaplicată orice normă naţională în cazul unui conflict cu o normă de drept al UE. Acelaşi lucru rezultă şi din jurisprudenţa CJUE care s-a pronunţat sistematic în sensul supremaţiei totale şi necondiţionate a întregului drept al UE asupra ansamblului normelor juridice naţionale.

Tot jurisprudenţa CJUE a statuat, în baza principiului priorităţii dreptului UE şi faptul că instanţele naţionale sunt obligate să interpreteze dreptul naţional în conformitate cu dreptul UE, fiind obligate să interpreteze dreptul naţional în conformitate cu directivele UE.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În susţinerea poziţiei procesuale exprimate, intimata-pârâtă a susţinut legalitatea hotărârii instanţei de fond, arătând, în esenţă, următoarele:

I. Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este invocat doar cu titlu generic, fără ca acesta să formuleze critici, sub aspectul nulităţii.

Caracterul nefondat al acestui motiv de casare rezultă din faptul că instanţa de fond nu a încălcat nicio regulă de procedură (ex: necompetenţa instanţei, lipsa procedurii de citare a părtii, incompatibilitatea judecătorului) de natură să atragă sancţiunea nulităţii prevăzută de legiuitor la art. 174 din C. proc. civ.

Simpla referire generică la încălcarea normelor europene nu poate forma convingerea că s-ar fi încălcat principiul priorităţii acestor normelor în raport cu normele de drept intern în materia conflictului de interese.

Invocarea unor principii generale desprinse din jurisprudenţa CJUE, fără indicarea în concret a unei norme din dreptul unional care să fie aplicabilă cauzei, raportul juridic litigios fiind, de altfel, în totalitate sub incidenţa dreptului naţional, atrage respingerea susţinerilor ca nefondate.

Nu se poate discuta despre încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, respectiv, despre încălcarea dreptului la un proces echitabil, întrucât recurentul-reclamant a avut posibilitatea legală de a-şi exercita dreptul la apărare atât în faza administrativă (anterior emiterii raportului de evaluare), cât şi în faza contencioasă prin contestarea raportului de evaluare, ce a parcurs doar o etapă procedurală-fond.

Ceea ce urmăreşte recurentul-reclamant este schimbarea cauzei juridice a cererii sale, sub aspectul faptelor relevante pe care şi-a întemeiat motivele de nelegalitate.

Nu se poate discuta despre încălcarea unor norme din dreptul unional, prin prioritizarea în aplicare a dreptului intern, întrucât întocmirea raportului de evaluare contestat, cât si sentinţa civilă nr. 19/01.02.2023 pronunţată de CA laşi nu sunt susceptibile de nelegalitate în raport cu dreptul unional.

II. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este nefondat, recurentul-reclamant, reluând, în fapt, aceleaşi argumente ce vizează inexistenţa situaţiei de conflict de interese, pe care le-a invocat în faţa instanţei de fond, şi pe care aceasta le-a avut în vedere la momentul pronunţării soluţiei.

Hotărârea nu cuprinde motive contradictorii, recurentul prezentând trunchiat motivarea sentinţei.

Totodată, hotărârea respectă exigenţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., fiind prezentate motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, şi indicând, într-o manieră suficientă, considerentele pentru care a respins, ca nefondate, susţinerile şi cererile formulate de reclamant.

Redând părţi din considerentele judecătorului fondului, intimatul susţine că prevederile art. .228 alin. (1) lit. a) din O.U.G nr. 57/2019, ca norme speciale, ce indică situaţiile particulare în care un ales local este considerat în conflict de interese, nu vin în contradicţie cu raţiunea reglementării conflictului de interese, astfel cum aceasta transpare din definiţia dată de art. 70 din Legea nr. 161/2003, respectiv aceea de a preveni existenţa oricărui dubiu rezonabil cu privire la îndeplinirea de către alesul local a atribuţiilor şi competenţelor ce îi revin potrivit dispoziţiilor legale.

Indicarea, în plus de norma specială aplicabilă-art. 228 alin. (1) lit. a) din O.G nr. 57 din 2019 privind Codul administrativ, şi a cadrului general, a fost efectuată de inspectorul de integritate în scopul de a nu exista niciun fel de neclarităţi sau divergenţe de interpretare în ceea ce priveşte norma de drept aplicabilă faţă de situaţia de conflict de interese reţinută fată de reclamant.

III. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este nefondat, întrucât recurentul-reclamant este cel care interpretează greşit dispoziţiile legale incidente în cauza dedusă judecaţii şi, respectiv materialul probator administrat în cauză.

A. În cauză este aplicabil art. 228 din O.U.G nr. 57 din 2019 privind Codul administrativ coroborat cu art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare.

B. Motivul de nelegalitate a raportului de evaluare, constând în încălcarea dispoziţiilor art. 20 coroborat cu art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, este neîntemeiat, instanţa de fond pornind de la o premisă corectă, şi anume că prevederile art. 13 din Legea nr. 176/2010 nu este aplicabil, întrucât prin raportul de evaluare contestat sa constatat încălcarea regimului juridic al conflictului de interese administrativ, şi nu existenţa unei averi nejustificate.

Art. 20 din Legea nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare, arată că prevederile art. 13 şi art. 15 din acelaşi act normativ se aplică "în mod corespunzător", respectiv, procedurile prevăzute în cuprinsul art. 13 şi art. 15 se aplică în materia incompatibilităţilor sau a conflictelor de interese, exclusiv în situaţia în care îşi găsesc justificarea în aceste materii.

Sancţiunea prevăzută de art. 13 din Legea nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare, este justificată exclusiv în procedura verificării averii, care presupune solicitarea şi obţinerea de informaţii strict legate de viaţa privată şi familială celui evaluat, de bunurile dobândite de acesta şi de familia sa, cât şi de modalitatea şi împrejurările dobândirii.

În materia incompatibilităţilor generate de exercitarea simultană a funcţiilor, cât şi în materia conflictului de interese, în acest stadiu al dosarului de evaluare, inspectorul de integritate nu deţine decât informaţiile din eventuala sesizare (dacă este cazul), precum şi informaţiile publice transmise de către instituţii publice (adresa persoanei evaluate, declaraţiile de avere şi de interese depuse, funcţii sau calităţi deţinute, etc).

Toate aceste informaţii sunt informaţii cu caracter public, fiind respectată litera legii.

În privinţa încălcării dreptului la apărare, prin dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare, nu a impus o formă prestabilită a raportului de evaluare, ci a obligat doar la prezentarea unor elemente identificabile şi verificabile, care să justifice concluziile la care A.N.I. a ajuns, în funcţie de specificitatea fiecărui caz în parte.

Faptul că inspectorul de integritate a considerat în continuare, după exprimarea punctului de vedere al persoanei evaluate, că sunt elemente în sensul existenţei unei situaţii de conflict de interese, nu poate forma convingerea instanţei de control judiciar că, procedând la emiterea raportului de evaluare, inspectorul de integritate nu ar fi respectat dispoziţiile acestui text de lege şi respectiv, că ar fi încălcat dreptul la apărare al recurentului-reclamant.

La emiterea raportului de evaluare inspectorul de integritate are în vedere, nu numai argumentele formulate de persoana evaluată (pentru situaţia în care îsi exprimă, în scris, un punct de vedere), cât şi datele şi informaţiile comunicate de autorităţile si instituţiile publice.

Agenţia Naţională de Integritate nu este obligată să-şi însuşească punctul de vedere al persoanei evaluate ori să răspundă punctual, fiind obligată să procedeze la motivarea actului administrativ în fapt şi în drept şi să reţină argumentele juridice care susţin decizia administrativă.

C. Criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant, care vizează nelegalitatea sentinţei civile recurate prin raportare la încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din legislaţia Uniunii Europene privind principiul proporţionalitatii sancţiunilor reglementat de dispoziţiile din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene sunt nefondate.

Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integrităţii şi transparentei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, domeniu ce nu poate fi supus prin analogie regimului juridic specific dreptului penal şi sancţiunilor penale.

Instituirea sancţiunii de încetare de drept a mandatului de ales local şi, respectiv a interdicţiei de a mai ocupa timp de trei ani o funcţie publică se justifică prin existenţa unor interese diverse, pe de o parte, interesul subiectiv al titularilor drepturilor fundamentale, iar, pe de altă parte, interesul public, sancţiunea având la bază un raţionament de proporţionalitate.

Proporţionalitatea măsurilor restrictive se apreciază în raport cu un scop legitim bine determinat, a cărei semnificaţie este dată, în speţă, de lege, respectiv asigurarea integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice.

Raţiunea instituirii unor interdicţii şi sancţiuni în cazul persoanelor faţă de care s-a constatat încălcarea regimului incompatibilităţilor şi conflictelor de interese răspunde nevoii de prevenire şi combatere a faptelor de corupţie, sens în care Curtea Constituţională a arătat în jurisprudenţa sa (Decizia 1.412 din 16 decembrie 2008; Decizia nr. 1.082 din 8 septembrie 2009; Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014) că "legiuitorul este liber să instituie în sarcina acelui personal obligaţii suplimentare, tocmai în considerarea activităţii pe care acesta o desfăşoară".

In plus, principiul proportionalităţii prevăzut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, vizează materia dreptului penal şi procesual penal, nu cea a contenciosului administrativ.

Decizia nr. 2006/928/CE stabileşte obiectivele care trebuie atinse în cadrul unei politici de implementare şi armonizare a dispoziţiilor naţionale privitoare la lupta împotriva corupţiei, precum şi modul şi ritmul de realizare a acestora.

Legea nr. 176/2010 şi Legea nr. 161/2003 reprezintă cadrul legal privind atât exercitarea funcţiilor si demnităţilor publice, în conformitate cu regulile asumate de România odată cu aderarea la Uniunea Europeană, cât şi procedurile de evaluare a respectării acestora şi sancţiunile aplicabile în situaţia încălcării regimului juridic privind incompatibilităţile şi conflictul de interese.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, Legea nr. 176/2010 nu reprezintă o legislaţie naţională de implementare a deciziei Comisiei referită mai sus, ci reprezintă un act normativ naţional cu caracter special, prin care s-au trasat obiectivele în baza cărora va funcţiona Agenţia Naţională de Integritate şi modul în care vor fi prevenite incidentele de integritate, ca parte a luptei împotriva corupţiei, iniţiată la nivelul statutului român.

Legea nr. 176/2010 este un act normativ de sine stătător, cu forţă juridică superioară, căruia îi este recunoscută prevalenta aplicabilităţii şi producerii de efecte juridice, prin caracterul său special.

Conform prevederilor art. 22 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă: "(1) Soluţiile legislative preconizate prin noua reglementare trebuie să aibă în vedere reglementările în materie ale Uniunii Europene, asigurând compatibilitatea cu acestea. (2) Prevederile alin. (1) se aplică în mod corespunzător şi în ceea ce priveşte dispoziţiile cuprinse în tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi în ceea ce priveşte jurisprudenţa CEDO".

Legea nr. 176/2010 este lege specială în materia incidentelor de integritate, în ceea ce priveşte funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate în elaborarea rapoartelor de evaluare şi cuprinde toată procedura ce trebuie urmată de inspectorii de evaluare în activitatea de elaborare a rapoartelor, reprezentând "dreptul procedural" în domeniu.

D. Nu se poate considera că impunerea sancţiunii, ca urmare a menţinerii constatărilor din raportul de evaluare cu privire la existenţa unui conflict de interese, încalcă drepturile fundamentale ale reclamantului, limitările fiind prevăzute de lege, urmărind un scop legitim şi fiind proporţionale cu scopul urmărit.

Aplicarea de drept a sancţiunii, fără posibilitatea de apreciere în procedura judiciară este alegerea legiuitorului, în considerarea importanţei valorilor sociale ocrotite prin normă.

Prevederile Legii nr. 176/2010 nu reprezintă norme de punere în aplicare a Deciziei MCV, în sensul art. 51 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Omului.

E. Raportul de evaluare nu este sancţionator prin el însuşi, aşa că nu se poate afirma că procedura de verificare a legalităţii lui ar duce automat la aplicarea unei sancţiuni.

Nu poate fi cercetată legalitatea unui act administrativ pentru consecinţele sale ulterioare, eventuale şi exterioare lui, ci numai pentru cauze anterioare sau concomitente întocmirii şi emiterii acestuia, potenţiala antrenare a răspunderii disciplinare in baza constatărilor dintr-un raport de evaluare şi aplicarea sancţiunii corespunzătoare neconstituind o condiţie de validitate a acestui act administrativ, în acest sens evocând şi practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în cauze similare-Decizia ICCJ nr. 361 din 25 ianuarie 2022.

Sancţiunile aplicabile sunt de natură disciplinară sau civilă, nefiind de natura şi intensitatea unei sancţiuni penale (sancţiune complementară, cum susţine reclamantul), având rol preponderent preventiv sau reparator, cu o natură şi scop diferit.

Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integralităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale şi acest domeniu nu poate fi supus, prin analogie, regimului juridic specific dreptului penal şi sancţiunilor penale, astfel că această interdicţie nu ar putea încălca principiul proporţionalităţii, prin comparaţie cu pedeapsa complementară din C. pen.

F. Chestiunea legalităţii procedurii de comunicare a datelor cu caracter personal, prin raportare la jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, aşa cum este reflectată şi în Cauza C-201/14 Bara, au intrat în puterea de lucru judecat, în condiţiile în care recurentul-reclamant nu a formulat nicio critică de nelegalitate cu privire la acestea.

G. Dispoziţia privind sesizarea Parchetului nu poate face parte din categoria măsurilor cenzurabile pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală, fiind inadmisibilă cererea reclamantului care privea anularea acestei sesizări.

H. Contestaţia trebuie să aibă conţinutul unei cereri de chemare în judecată, trebuie să cuprindă inclusiv motivele de fapt şi de drept conform art. 194 lit. d) din C. proc. civ. şi trebuie formulată în termenul stabilit de lege, sub sancţiunea decăderii din dreptul de a mai contesta raportul de evaluare.

Astfel, persoana care face obiectul evaluării trebuie să formuleze în termenul legal atât contestaţia împotriva raportului de evaluare, cât şi motivele de nelegalitate ce constituie cauza juridică a acestei acţiuni.

Câtă vreme dispoziţiile speciale cuprinse în art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 instituie un termen de decădere pentru formularea contestaţiei împotriva raportului de evaluare, această dispoziţie înlătură posibilitatea completării contestaţiei iniţiale cu noi motive de nelegalitate sau noi pretenţii, dacă o astfel de cerere de completare s-a făcut cu depăşirea termenului legal de contestare.

VI. Criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant, ce vizează motivarea instanţei de fond cu privire la situaţia de conflict de interese sunt nefondate.

Determinant pentru constatarea conflictului de interese este simplul fapt al posibilităţii anticipării deciziei autorităţii, nepunându-se în discuţie existenţa propriu-zisă, materializată a unui beneficiu ori a unui folos direct al persoanei evaluate, al soţiei sau al rudelor ori afinilor până la gradul al ll-lea.

În exercitarea funcţiei de viceprimar reclamantul avea obligaţia de a adopta o conduită preventivă de natură să îl împiedice să ajungă într-un conflict de interese şi să se abţină de la manifestări care pun în discuţie neutralitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea faţă de interesele de orice natură ale sale, ale soţiei, ale rudelor sau afinilor de până la gradul II, fiindu-i interzis să-şi asume încheierea unui act juridic în exercitarea funcţiei de autoritate, care putea produce anumite beneficii, chiar şi indirect, pentru afinii de gradul I.

Faptul că reclamantul nu ar fi cunoscut la momentul încheierii actului adiţional (21.01.2020) că soacra sa ar fi avut calitatea de salariat al societăţii S.C. B. S.R.L., întrucât informaţia nu era una publică, nu este un argument suficient pentru a se aprecia că aceasta apărare ar fi credibilă, în condiţiile în care activitatea acestei societăţi şi legătura cu acest afin de gradul I constituia un subiect de interes public, ce a făcut obiectul unor articole de presă (21 februarie 2018, 3 iulie 2019,14 octombrie 2019).

Instanţa de fond a reţinut corect că aceste articole de presă au fost depuse şi în susţinerea sesizării făcute la Agenţia Naţională de Integritate, făcând parte din dosarul de evaluare înaintat instanţei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

Primordial, se reţine că recursul poate fi exercitat numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., fiind o cale extraordinară de atac ce supune analizei instanţei de recurs conformitatea hotărârii cu regulile de drept aplicabile.

Starea de fapt reţinută de prima instanţă nu este supusă recursului şi aceasta prezintă următoarele aspecte relevante pentru soluţionarea căii extraordinare de atac:

Domnul A. a ocupat funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Iaşi, prin HCL nr. 173/24.06.2016, iar prin HCL nr. 176/24.06.2016 a fost ales viceprimar al Municipiului Iaşi, având delegată activitatea de coordonare a activităţilor şi semnarea actelor emise de Direcţia Fond Locativ, Direcţia Exploatare Patrimoniu, Direcţia Implementare Strategie Integrată de Dezvoltare Urbană şi de Direcţia Proiecte Europene, începând cu data de 22.06.2017.

La data de 16.03.2020, acesta a fost informat despre declanşarea activităţii de evaluare privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese pe perioada exercitării funcţiilor/demnităţilor publice.

Ulterior, prin adresa nr. x/28.04.2022, Agenţia Naţională de Integritate i-a adus la cunoştinţă reclamantului faptul că ar fi identificat elemente privind nerespectarea regimului juridic al conflictului de interese şi i-a solicitat un punct de vedere, care a fost depus de către reclamant la data de 10.05.2022.

Raportul de evaluare nr. x/12.08.2022 a reţinut încălcarea de către domnul A. a regimului juridic al conflictului de interese administrativ prevăzut de dispoziţiile art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003, coroborat cu prevederile art. 228 alin. (1) lit. a) din O.G nr. 57 din 2019 privind Codul administrativ, întrucât a semnat în calitate de viceprimar actul adiţional nr. x/21.01.2020 la contractul de închiriere nr. x/01.09. 2015, încheiat între Primăria Municipiului Iaşi şi S.C. B. S.R.L., societate în cadrul căreia soacra şi socrul acestuia au deţinut calitatea de angajaţi cu contract individual de muncă.

Întrucât s-a apreciat că poate fi identificată existenţa indiciilor cu privire la posibila săvârşire a infracţiunii de "folosirea funcţiei pentru favorizarea unor persoane" prevăzută de art. 301 C. pen., s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu privire la această infracţiune.

Domnul A. a contestat raportul de evaluare, la data de 31.08.2022, în termenul legal de 15 zile, la instanţa de contencios administrativ competentă, criticând: procedura de evaluare (nerespectarea obligaţiilor privind informarea persoanei evaluate şi la solicitarea unui punct de vedere; încălcarea obligaţiilor ce decurg din prelucrarea datelor cu caracter personal; nerespectarea dreptului la apărare al persoanei evaluate), temeinicia raportului de evaluare (greşita încadrare a abaterii reţinute; neîndeplinirea condiţiilor legale pentru reţinerea conflictului de interese), precum şi aspecte ce ţin de aplicarea prioritară a dreptului european, din perspectiva principiului proporţionalităţii sancţiunii interdicţiei de a ocupa funcţii publice şi de conformitatea acesteia cu dreptul Uniunii Europene, respectiv cu Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

La data de 16.11.2022, înainte de primul termen de judecată, reclamantul a depus o cerere completatoare prin care instanţa de fond susţine că acesta ar fi invocat un motiv suplimentar de contestaţie privind caracterul disproporţionat al măsurii interdicţiei de a ocupa o funcţie publică, prin raportare la aplicarea dreptului european şi a principiului general al proporţionalităţii, solicitând, ca cereri subsidiare, fie înlăturarea sancţiunii interdicţiei de a ocupa o funcţie publică, fie reindividualizarea acestei sancţiunii.

Prima instanţă a respins acţiunea iar reclamantul a declarat recurs, invocând două motive de casare, prevăzute de art. 488 alin. (6) şi (8) C. proc. civ., criticând hotărârea din perspectiva contradictorialităţii considerentelor şi a greşitei interpretări şi aplicări a normelor de drept material.

Indicarea în cuprinsul cererii de recurs a punctului 5 al articolului 488 C. proc. civ. este o simplă eroare de redactare, prin urmare, acest motiv de casare nu face obiectul analizei instanţei de recurs.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sub aspectul contradictorialităţii motivelor, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, pe de o parte, pentru că motivarea soluţiei adoptate se regăseşte în cuprinsul considerentelor, în limita raţionamentului care justifică soluţia, iar pe de altă parte, recurenta-reclamantă critică însuşi raţionamentul instanţei cu privire la aspectele esenţiale ale cauzei, fapt ce nu se încadrează în ipoteza normei de casare prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. şi va fi analizat sub motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În plus, recurentul îşi argumentează criticile preluând trunchiat susţinerile judecătorului fondului. Motivele criticate de recurent, cu referire la dispoziţiile legale aplicabile şi condiţiile necesar a fi îndeplinite pentru atragerea conflictului de interese trebuie analizate în complexul larg al tuturor considerentelor sentinţei.

Astfel, nu este contradictoriu a susţine că art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu poate atrage răspunderea pentru conflictul de interese decât în cazurile expres şi limitativ revăzute de lege, fără posibilitatea extinderii situaţiilor particulare enumerate în cuprinsul normei speciale ce reglementează conflictul de interese pentru aleşii locali, în condiţiile în care, ulterior, instanţa a realizat analiza conflictului de interese din perspectiva art. 228 Cod administrativ coroborat cu art. 70 Legea nr. 161/2003, aspectele sesizate nefiind contradictorii.

Greşit consideră recurentul că instanţa de fond a validat argumentele sale, în sensul că art. 70 din Legea 161/2003 nu se referă la abaterea administrativă a conflictului de interese şi nu poate atrage răspunderea în această materie, aceasta realizând o analiză coroborată a dispoziţiilor legale aplicabile în materia conflictului de interese (prevederile art. 70, 71 din Legea nr. 161/2003 şi art. 228 Cod de administrativ), concluzionând că: art. 70 Legea nr. 161/2003 defineşte conflictul de interese şi stabileşte elementele sale componente esenţiale, în lipsa cărora o anumită situaţie nu ar putea fi încadrată ca fiind conflict de interese, art. 71 din acelaşi act normativ indică principiile prevenirii conflictului de interese, precum transparenţa deciziei sau supremaţia interesului public iar pentru a determina situaţia premisă a conflictului de interese, nu este suficient a se verifica doar elementele din reglementarea art. 228 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, ci este necesar să se analizeze dacă această situaţie poate să reprezinte conflict de interese în baza art. 70 din Legea nr. 161/2003, respectiv dacă întruneşte următoarele elemente: emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea unui act administrativ, încheierea sau participarea la încheierea unui act juridic; identificarea unui interes personal de natura patrimonială al persoanei evaluate; dacă interesul respectiv ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care fi revin.

Aceste motive nu sunt contradictorii, aspect observat cu evidenţă.

În al doilea rând, deşi a reţinut ca element al conflictului de interese, identificarea unui interes personal de natură patrimonială al persoanei evaluate, acest aspect nu este contradictoriu cu susţinerea că nu prezintă relevanţă dacă actul juridic încheiat a produs sau nu un folos material concret în favoarea afinului reclamantului, acest din urmă aspect fiind relevat în aplicarea art. 228 Cod administrativ, articol care prevede posibilitatea obţinerii unui folos material şi nu existenţa în concret a acestuia.

Totodată, interesul personal de natură patrimonială al persoanei evaluate nu este în contradicţie cu susţinerea că actul juridic încheiat nu a produs un folos material concret. Aceste două aspecte pot coexista în anumite circumstanţe. De exemplu, o persoană poate avea un interes personal, dar acest lucru nu implică automat că a obţinut un beneficiu material. Există situaţii în care un act juridic poate avea consecinţe pe termen lung sau indirecte asupra patrimoniului unei persoane. În astfel de cazuri, relevanţa actului juridic depinde de context şi de interpretarea specifică a legii.

Raportat la aceste considerente (ce vor fi dezvoltate în continuare), motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident sub aspectul criticat de recurent.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a formulat mai multe critici, instanţa de recurs apreciind necesar a analiza în primul rând chestiunea aplicării greşite a normelor de drept material care reglementează conflictul de interese, respectiv aplicarea greşită a prevederilor art. 228 Cod administrativ raportat la art. 70 alin. (1) Legea nr. 161/2003, din perspectiva susţinerii că reclamantul nu a încheiat un act juridic prin care a produs un folos material pentru sine sau pentru soacra sa.

Potrivit art. 228 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ "Alesul local aflat în conflict de interese în condiţiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, are obligaţia să se abţină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv".

Art. 70 din Legea nr. 161/2003 defineşte noţiunea de "conflict de interese", prin care "se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

Art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 dispune:

"Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I".

Considerentul decisiv al sentinţei atacate, că norma specială a Codului administrativ are aplicabilitate prioritară normei generale, este unul valid din perspectiva faptului că norma specială reglementează un caz de conflict de interese în care s-ar putea încadra situaţia reclamantului.

De asemenea, este corectă opinia potrivit căreia trimiterea făcută de inspectorul de integritate la definiţia conflictului de interese din cuprinsul art. 70 din Legea nr. 161/2003 are rolul de a prezenta cadrul general şi viziunea legiuitorului în materia conflictului de interese, pentru a se ajunge la o interpretare şi aplicare a normelor speciale în concordanţă cu scopul reglementării.

Instanţa de recurs îmbrăţişează aceste considerente ale instanţei de fond, concluzionând că interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 228 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ trebuie realizate în coroborare cu normele generale în această materie cuprinse în Legea nr. 161/2003, lege la care trimite în mod expres dispoziţia codului administrativ şi care rămâne de referinţă în materia conflictului de interese.

Înalta Curte constată că odată cu intrarea în vigoare a Codului administrativ nu au fost modificate prevederile din Legea nr. 161/2003 referitoare la conflictul de interese, însă regimul juridic aplicabil pentru aleşii locali este cel prevăzut în acest act normativ, având în vedere că pentru această categorie s-a produs o lărgire a situaţiilor apreciate ca fiind conflict de interese, în sensul că a fost lărgită sfera persoanelor în raport de care se stabileşte conflictul de interese de la rudele sale de gradul I, la rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv, dar şi alte ipoteze reglementate în prezent.

Prin urmare, după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 57/2019, condiţiile conflictului de interese ale aleşilor locali, inclusiv ale viceprimarului, sunt prevăzute la art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003, însă cazurile concrete sunt enumerate la art. 228 alin. (1) lit. a)-f) din O.U.G. nr. 57/2019 iar dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu se mai aplică, acestea fiind abrogate implicit.

În continuare, analizând dacă sunt întrunite condiţiile pentru reţinerea conflictului de interese în speţă, Înalta Curte constată că starea de fapt nu conturează existenţa concretă ori posibilă a unui beneficiu pentru afinii recurentului/reclamant.

Fiind de acord că art. 228 Codul administrativ prevede condiţia posibilităţii producerii unui folos material şi nu producerea efectivă a acestuia, având în vedere că sintagma "ar putea produce un folos material" se referă la o situaţie în care o decizie ar putea aduce beneficii financiare sau materiale pentru o persoană, Înalta Curte constată că, în speţă, nu se identifică niciun folos material în sensul legii şi în favoarea soacrei recurentului reclamant (singura rudă angajată la data încheierii actului juridic) şi nici posibilitatea producerii unui astfel de folos în situaţia descrisă în raportul de evaluare.

Este adevărat că actul adiţional semnat de recurent în calitate de viceprimar prelungeşte valabilitatea unui contract de închiriere spaţiu pentru o societate comercială, însă legătura între acest act juridic şi folosul material pretins de inspectorul de integritate în beneficiul persoanei înrudită prin afinitate cu recurentul, care este angajat al acestei societăţi, prin imaginarea ipotezei creşterii veniturilor acesteia ori evitării desfacerii contractului de muncă, este una exclusiv ipotetică, fără corespondenţă în realitate.

Trebuie subliniat că drepturile şi principiile ocrotite de lege prin reglementarea conflictului de interese trebuie să fie identificate în cauză în mod concret şi efectiv, nu trebuie să rămână la nivelul ipotetic, teoretic ori iluzoriu.

Confruntând impactul dintre obligaţiile şi atribuţiile viceprimarului din calitatea sa publică, cu interesele personale ale rudei sale nu poate fi distins cu claritate un pretins folos material pentru aceasta din urmă din simpla prelungire a unui contract de închiriere spaţiu pentru angajatorul său, în condiţiile în care acest act nu este susceptibil să producă direct vreo modificare a raportului de muncă şi nici indirect, fără alte date care să contureze în concret o astfel de ipoteză.

De altfel, prima instanţă a considerat că situaţia de fapt a generat o îndoială legată de corectitudinea exercitării atribuţiilor de către reclamant, existând posibilitatea rezonabilă de a se bănui că încheierea actului juridic menţionat a determinat şi continuarea raportului de muncă.

Or, această prezumţie, că de încheierea acestui act juridic depindea raportul de muncă al rudei reclamantului, nu poate fi extrasă din starea de fapt reţinută în raportul de evaluare, lipsind orice date în acest sens.

Totodată, prima instanţă a apreciat că nu s-ar poate reţine nicio imposibilitate obiectivă de a evita conflictul de interese întrucât o conduită administrativă adecvată, care să respecte exigenţele de imparţialitate, integritate, transparenţă a deciziei şi de supremaţie a interesului public (principii enunţate de art. 71 din Legea nr. 161/2003), impunea reclamantului obligaţia de rezervă, respectiv de a se abţine de la semnarea oricărui înscris şi de a participa la orice procedură care viza şi al cărei destinatar era o societate de la care soacra sa îşi încasa salariul.

Fără să fie negată obligaţia de rezervă a recurentului pentru respectarea exigenţelor principiilor enunţate de art. 71 Legea 161/2003, aceasta este expres prevăzută de art. 228 alin. (1) lit. a) Cod administrativ numai în situaţia participării la încheierea unui act juridic "care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv".

În consecinţă, conflictul de interese implică în mod obiectiv condiţia producerii ori posibilităţii producerii unui folos material pentru sine sau pentru rudele indicate.

În aceste împrejurări instanţa de recurs constată că nu este îndeplinită una dintre condiţiile legale obligatorii pentru existenţa conflictului de interese, motiv pentru care prima instanţă a aplicat în mod greşit normele de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Urmare acestei concluzii se impune casarea hotărârii iar, în rejudecare, anularea raportului de evaluare, ca nelegal întocmit, în privinţa reţinerii conflictului administrativ de interese.

În prezenţa acestei concluzii apare inutil a fi analizate celelalte critici subsumate acestui motiv care privesc alte aspecte ale conflictului de interese şi încălcarea principiului priorităţii legislaţiei UE privind proporţionalitatea sancţiunii, sancţiune înlăturată prin preconizata anulare a raportului de evaluare.

Totuşi, critica privind modul de soluţionarea excepţiei tardivităţii completării contestaţiei are o individualitate proprie şi, procedând la analiza acesteia, Înalta Curte constată că aceasta este fondată având în vedere că prin completarea de acţiune nu s-au formulat critici noi de nelegalitate ale raportului de evaluare ci s-au dezvoltat motive de nelegalitate deja antamate prin contestaţie, respectiv, proporţionalitatea sancţiunii aplicate. Din acest punct de vedere sunt lipsite de eficienţă susţinerile potrivit cărora nici Legea nr. 554/2004 şi nici Legea nr. 176/2010 nu conţin dispoziţii privind decăderea din dreptul de a completa motivele contestaţiei după expirarea termenul de 15 zile de contestare.

Nu este vorba de o completare a contestaţiei cu noi motive ci de întărirea motivelor deja invocate, din perspectiva jurisprudenţei CJUE. În plus, trebuie remarcat că, anterior datei de 10.11.2022, când au fost publicate Concluziile Avocatului General în cauza C-40/2021, nici nu s-ar fi putut invoca aceste argumente, contestatorul acţionând imediat după această dată, aducându-le în atenţia instanţei la data de 16.11.2020.

Având în vedere că înainte de primul termen de judecată a fost dezvoltat, din perspectiva jurisprudenţei CJUE în cauza C-40/21, motivul de nelegalitate privind proporţionalitatea sancţiunii interdicţiei de a ocupa o funcţie publică 3 ani, care urma să fie aplicată de drept în baza raportului de evaluare (dacă acesta rămânea definitiv în sensul constatării existenţei conflictului de interese), Înalta Curte constată că instanţa de fond, în mod greşit, a admis tardivitatea completării contestaţiei, motivul de nulitate a raportului pentru încălcarea proporţionalităţii sancţiunii fiind invocat în termen legal.

În ceea ce priveşte aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de art. 20 şi art. 13 din Legea nr. 176/2010, Înalta Curte constată că recurentul a criticat modul de soluţionare de către prima instanţă a dreptului inspectorului de integritate de a solicita date şi informaţii care nu au caracter public în legătură cu alte persoane decât persoana evaluată.

În conformitate cu art. 13 Legea nr. 176/2010, aplicabil conform art. 20 alin. (5) în cazul evaluării conflictului de interese, datele publice şi cele care nu sunt publice, au fost obţinute după informarea persoanei evaluate, după data de 13.03.2020, dar înainte de informarea şi invitarea acesteia să prezinte un punct de vedere.

Pe de o parte, trebuie menţionat că nulitatea absolută a raportului de evaluare, prevăzută expres de art. 13 alin. (2), vizează exclusiv ipoteza în care persoana evaluată (nu alte persoane) nu a fost informată anterior obţinerii de date şi informaţii care nu au caracter public şi nu a fost invitată să prezinte un punct de vedere faţă de acestea.

Având în vedere că, strângerea de informaţii de la societatea B. S.R.L., A.J.F.P. Iaşi şi Inspectorarul Teritorial de Muncă Iaşi, erau decisive în stabilirea conflictului de interese, priveau situaţia unui terţ şi nu erau publice, garanţia procesuală privind informarea persoanei evaluate anterior obţinerii acestor date nu este asigurată, chiar dacă strângerea de informaţii cu privire la persoana evaluată face parte din activitatea curentă a inspectorilor de integritate, fiind prevăzută de lege în art. 8 din Legea nr. 176/2010.

Este adevărat că inspectorul de integritate poate solicita oricărei instituţii sau persoane documente şi informaţii necesare desfăşurării activităţii de evaluare dar cu respectarea tuturor garanţiilor procesuale privind informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a formula un punct de vedere.

Din această perspectivă, hotărârea primei instanţe este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a acestor norme de drept material.

Critica privind încălcarea dreptului la apărare în procedura administrativă este nefondat, raportul de evaluare cuprinzând punctul de vedere al persoanei evaluate iar împrejurarea că inspectorul de integritate nu a înlăturat toate apărările formulate sau le-ar fi ignorat nu atrage nulitatea raportului, aceasta fiind condiţionată de vătămare.

Or, câtă vreme apărările recurentului pot fi aduse în faţa instanţei de contencios orice vătămare rezultată din lipsa unui răspuns adecvat din partea inspectorului de integritate în cuprinsul raportului de evaluare la apărările sale poate fi acoperită.

De altfel, în faţa soluţiei preconizate de anulare a raportului de evaluare pentru lipsa conflictului de interese sunt inutil a fi antamate orice alte vătămări derivate din pretinsa încălcare a dreptului la apărare în procedura administrativă.

În ceea ce priveşte critica referitoare la modul de soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii îndreptate împotriva dispoziţiei de sesizare a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru infracţiunea de conflict de interese, prevăzută de art. 301 alin. (1) C. pen., instanţa de recurs constată că, în conformitate cu prevederile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, raportul de evaluare poate fi contestat numai în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate astfel încât, contestarea sesizării organelor de urmărire penală nu poate fi analizată în prezenta cauză, iar motivele de recurs cu privire la acest aspect nu au legătură şi nu influenţează soluţia pronunţată.

Dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanţa de contencios administrativ se referă la conflictul de interese de ordin administrativ şi nu la cel de natură penală, deşi textul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare, în general, fără a face vreo distincţie.

În condiţiile în care prin raportul de evaluare s-a luat măsura de sesizare a parchetului cu privire la existenţa indiciilor infracţiunii de conflict de interese, cenzura instanţei de contencios administrativ ar presupune a se pronunţa cu privire la existenţa sau inexistenţa unei infracţiuni, aspect care excedează competenţei sale.

Raportul de evaluare, prin care se sesizează organele de cercetare penală în vederea efectuării de cercetări specifice cu privire la existenţa elementelor constitutive ale infracţiunii de conflict de interese este o sesizare în înţelesul dat de art. 61 C. proc. pen. şi nu reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanţei de contencios administrativ, neîndeplinind condiţiile impuse de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Nu este vorba despre natura juridică a raportului de evaluare ci despre natura juridică a sesizării penale, indiferent dacă este cuprinsă într-un act administrativ, cum este raportul de evaluare, de aceea abordarea recurentului este greşită.

Dreptul unui organ al autorităţilor publice, instituţiilor publice de a sesiza existenţa unor indicii privind săvârşirea unei infracţiuni nu poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ, pentru că sesizarea nu este un act emis în regim de putere publică, un astfel de drept nefiind de esenţa regimului de putere publică şi nefiind apt să vatăme un drept recunoscut de lege sau interes legitim, întrucât sesizarea nu produce prin ea însăşi efecte juridice.

Astfel, indiferent dacă se constată sau nu existenţa unui conflict de interese sesizarea Parchetului în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârşirea unei infracţiuni nu poate forma obiectul unei acţiuni la instanţa de contencios administrativ, această sesizare nefăcând parte din categoria actelor cenzurabile pe calea contenciosului administrativ, fiind supusă regulilor de procedură penală.

Pentru aceste considerente, vor fi menţinute soluţiile de admitere a excepţiei inadmisibilităţii şi de respingere, ca inadmisibilă, a cererii reclamantului de anulare a Raportului de evaluare nr. x/12.08.2022, în ceea ce priveşte dispoziţia de sesizare a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu privire la existenţa indiciilor referitoare la săvârşirea infracţiunii prevăzute de dispoziţiile art. 301 din C. pen. al României.

Temeiul juridic al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 20 Legea nr. 554/2004 cu art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., constatând fondat motivul de casare privind greşita aplicare în cauză a prevederilor art. 228 Cod administrativ coroborat cu art. 70 Legea nr. 161/2003, va admite recursul reclamantului, va casa în parte, sentinţa recurată cu consecinţa rejudecării cererii şi, în rejudecare:

- va admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va anula în parte Raportul de evaluare nr. x/12.08.2022, emis de Agenţia Naţională de Integritate, respectiv în ceea ce priveşte reţinerea conflictului administrativ de interese,

- va respinge excepţia tardivităţii cererii de completare a contestaţiei, ca neîntemeiată şi

- va menţine soluţiile de admitere a excepţiei inadmisibilităţii şi de respingere, ca inadmisibilă, a cererii reclamantului de anulare a Raportului de evaluare nr. x/12.08.2022, în ceea ce priveşte dispoziţia de sesizare a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu privire la existenţa indiciilor referitoare la săvârşirea infracţiunii prevăzute de dispoziţiile art. 301 din C. pen. al României.

Cheltuieli de judecată

Urmare soluţiei la care s-a ajuns în urma deliberării, intimata/pârâtă ANI a pierdut procesul, fiind în culpă procesuală şi, în temeiul art. 451-453 C. proc. civ., va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată, la cererea recurentului reclamant, acordând cu acest titlu suma globală de 10.000 RON atât pentru judecata în fond cât şi pentru recurs.

În aplicarea art. 453 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora, când cererea a fost admisă numai în parte, se va stabili măsura în care fiecare dintre părţi poate fi obligată la plata cheltuielilor de judecată, precum şi art. 451 alin. (2) C. proc. civ. care dă posibilitatea instanţei, ca şi din oficiu, să reducă motivat partea din cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, atunci când acesta este vădit disproporţionat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfăşurată de avocat, ţinând seama şi de circumstanţele cauzei, Înalta Curte a apreciat în limite rezonabile că suma de 10.000 RON răspunde cerinţelor menţionate ale legii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 19 din 1 februarie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Anulează în parte Raportul de evaluare nr. x/12.08.2022, emis de Agenţia Naţională de Integritate, respectiv în ceea ce priveşte reţinerea conflictului administrativ de interese.

Respinge excepţia tardivităţii cererii de completare a contestaţiei, ca neîntemeiată.

Menţine soluţiile de admitere a excepţiei inadmisibilităţii şi de respingere, ca inadmisibilă, a cererii reclamantului de anulare a Raportului de evaluare nr. x/12.08.2022, în ceea ce priveşte dispoziţia de sesizare a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu privire la existenţa indiciilor referitoare la săvârşirea infracţiunii prevăzute de dispoziţiile art. 301 din C. pen. al României.

Obligă intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate la plata către recurentul-reclamant A. a cheltuielilor de judecată diminuate la suma de 10.000 RON, pentru fond şi recurs.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 9 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.