Inadmissibility of judicial challenge to salary ceiling due to failure to contest mandatory pre-litigation administrative decision under Law No. 153/2017

Şedinţa publică din data de 05 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 17.03.2022, reclamanţii A., B., C., D., E. şi F. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău, Colegiul de Conducere al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău şi Parchetul de pe lângă Tribunalul Bacău, anularea parţială a deciziei de salarizare nr. 103/29.12.2021 a Procurorului General al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău, respectiv a art. 2 din actul administrativ, în sensul înlăturării plafonării instituite asupra salariului de încadrare şi a celorlalte drepturi urmare a aplicării prevederilor ari 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice; recalcularea drepturilor salariale şi actualizarea sumelor cu indicele ratei inflaţiei la care să se adauge dobânda legală penalizatoare corespunzătoare, drepturi si accesorii calculate de la data naşterii dreptului material şi până la data plăţii efective, prin obligarea pârâţilor la recalcularea şi acordarea acestor drepturi începând cu data de 01.08.2016 şi în continuare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 2225 din 29 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie si Justiţie si respinsă acţiunea formulata fata de acest parat ca fiind formulata fata de o persoana care nu deţine calitate procesuala pasiva in cauza.

A fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Parchetului de pe lângă Tribunalul Bacău.

A fost admisă excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulate in contradictoriu cu Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău, Colegiul de conducere al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău si Parchetul de pe lângă Tribunalul Bacău, fiind respinsă acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E. şi F., ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 2225 din 29 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D. şi E. solicitând admiterea căii de atac, casarea hotărârii instanţei de fond, respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, iar pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată.

În dezvoltarea recursului promovat, recurenţii-reclamanţi au arătat că sentinţa primei instanţe a fost pronunţată cu încălcarea regulilor de procedură referitoare la soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii, critici ce se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În mod total greşit şi nelegal, prin sentinţa civile nr. 2225/2022, instanţa de fond, a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, considerând că reclamanţii trebuiau să uzeze obligatoriu de procedura prevăzută de art. 7 alin. (1) şi (2) din Anexa V la Legea nr. 153/2017 care prevede că actul adoptat de organul de conducere în soluţionarea contestaţiei poate fi contestat la instanţa de judecată în condiţiile Legii 153/2017, obiect al contestaţiei neputând fi decizia de salarizare iniţială deoarece nu s-a parcurs procedura prealabilă.

A solicitat să se constate că a formulat contestaţii împotriva Deciziei de salarizare nr. 103/2021 a Procurorului General al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău în termenul legal de 20 de zile aşa cum prevede art. 7 alin. (1) şi (2) din Anexa V la Legea nr. 153/2017, criticând-o sub aspectul plafonării instituite de art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017 asupra salariului de încadrare.

Prin Hotărârea nr. 6/09.02.2022 a Colegiului de conducere al Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău, contestaţiile au fost respinse ca nefondate.

Astfel, a ataşat atât Decizia de salarizare nr. 103/2021 a Procurorului General al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău cât şi Hotărârea nr. 6/09.02.2022 a Colegiului de conducere al Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău şi a precizat că le contestă împreună cu actele subsecvente.

A invocat Decizia nr. 9 din 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, creând un raţionament similar cu privire la procedura de contestare a modului de stabilire a drepturilor salariale prevăzută de art. 37 din Legea nr. 153/2017 la care face referire art. 7 alin. (1) si 2 din Anexa V la Legea nr. 153/2017.

A opinat că legea nu instituie o condiţie (obligatorie) pentru sesizarea instanţei de judecată existenţa plângerii prealabile. Dacă ar exista o asemenea condiţie, în situaţia respectivă, liberul acces la justiţie ar fi îngrădit [art. 21 alin. (2) din Constituţia României].

Ulterior, a dezvoltat o serie de consideraţii practice şi teoretice referitoare la aplicarea prin similitudine a deciziei nr. 9 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie-Completul competent să judece recursul în interesul legii.

Pe fondul cauzei, a arătat că este întemeiată cererea de înlăturare a plafonării instituite asupra salariului de încadrare şi a celorlalte drepturi urmare a aplicării prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, ca urmare a faptului că "atunci când pretenţiile angajaţilor nu rezultă dintr-o încadrare/reîncadrare pretins nelegală, ci vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate", astfel încât, în mod cert, rămâne deschisă calea dreptului comun, astfel cum a statuat fără putinţă de tăgadă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 9/2017.

Fată de considerentele expuse şi de prevederile legale incidente în cauză, au solicitat reclamanţii admiterea prezentului recursului, casarea hotărârii instanţei de fond, respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii,iar pe fond admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În probaţiune, a solicitat administrarea probei cu înscrisurile de la dosarul cauzei.

În drept, a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată de intimaţii-pârâţi Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău, Colegiul de conducere al Parchetului de pe langa Curtea de Apel Bacău si Parchetul de pe lângă Tribunalul Bacău s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca temeinică şi legală a hotărârii instanţei de fond. În esenţă, a susţinut că potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (2) din Anexa V din Legea-cadru nr. 153/2017, acţiunea în contencios are ca obiect hotărârea pronunţată în urma soluţionării contestaţiei, iar nu actul de stabilire a drepturilor salariale, astfel că în mod corect a respins prima instanţă ca inadmisibilă acţiunea reclamanţilor.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată în raport de criticile invocate de recurenţii-reclamanţi şi de apărările formulate prin întâmpinare de către intimaţii-pârâţi, Înalta Curte constată că recursul reclamanţilor este nefondat, pentru considerentele ce succed.

Prioritar, Înalta Curte va avea în vedere că recrenţii-recşlamanţi au invocat în cererea de recurs motivul de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 Cod procedură ce vizează încălcarea normelor de procedură sancţionată de lege cu nulitatea însă apreciază că toate criticile aduse sentinţei de la fond se circumscriu motivului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care vizează greşita interpretare şi aplicare a legii în cauză, urmând a proceda în continuare la analiza căii de atac din perspectiva acestui motiv de nelegalitate.

În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate invocat, recurenţii-reclamanţi au susţinut că instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile art. 37 din Legea nr. 153/2017 şi a aplicat în mod greşit art. 7 alin. (1) şi (2) Anexa V din aceeaşi lege, reţinând că nu s-a contestat şi răspunsul la plângerea prealabilă formulată împotriva deciziei de stabilire a drepturilor salariale.

Potrivit motivului de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în continuare.

Pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reţine că demersul judiciar al recurenţilor-reclamanţi, specialişti IT in cadrul Parchetului de pe lângă Tribunalul Bacău si a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău, vizează anularea parţială a deciziei de salarizare nr. 103/29.12.2021 a Procurorului General al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău, respectiv a art. 2 din actul administrativ, în sensul înlăturării plafonării instituite asupra salariului de încadrare şi a celorlalte drepturi urmare a aplicării prevederilor ari 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, recalcularea drepturilor salariale şi actualizarea sumelor cu indicele ratei inflaţiei la care să se adauge dobânda legală penalizatoare corespunzătoare, drepturi si accesorii calculate de la data naşterii dreptului material şi până la data plăţii efective, prin obligarea pârâţilor la recalcularea şi acordarea acestor drepturi începând cu data de 01.08.2016 şi în continuare.

Aşadar, prezenta pricină se poartă între reclamanţi, specialişti IT in cadrul Parchetului de pe lângă Tribunalul Bacău si a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău, şi ordonatorul de credite care are atribuţii în stabilirea drepturilor lor salariale, respectiv Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău, fiind incidente în speţă dispoziţiile art. 7 din Anexa V la Legea-cadru nr. 153/2017.

Potrivit textului de lege amintit, "(1) Prin derogare de la art. 37 din lege, personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestaţie, în termen de 20 de zile calendaristice de la data comunicării actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la organele de conducere ale Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Inspecţiei Judiciare, Institutului Naţional al Magistraturii şi Şcolii Naţionale de Grefieri, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ori la colegiile de conducere ale curţilor de apel sau parchetelor de pe lângă acestea sau la organele de conducere ale celorlalte instituţii din sistem care au stabilit drepturile salariale, după caz. Contestaţiile se soluţionează în termen de cel mult 30 de zile calendaristice.

(2) Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti."

Înalta Curte constată că art. 7 din Capitolul VIII, Anexa V a Legii nr. 153/2017 reglementează o procedură specială în situaţia personalului din justiţie care contestă ordinul angajatorului prin care i-au fost stabilite drepturile salariale.

În cauză, reclamanţii au urmat procedura prevăzută de art. 7 din Anexa V a Legii nr. 153/2017, respectiv au formulat contestaţie împotriva modului de stabilire a drepturilor salariale respectiv Decizia de salarizare nr. 103/2021 a Procurorului General al Parchetului de pe langa Curtea de Apel Bacau, decizie fata de care au formulat contestaţii. Aceste din urmă contestaţii au fost respinse, ca nefondate, prin Hotărârea nr. 6/09.02.2022 a Colegiului de conducere al Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău.

Ulterior, recurenţii - reclamanţi s-au adresat instanţei de judecată cu o acţiune în anulare ce vizează exclusiv actul de stabilire a drepturilor salariale, şi anume Decizia de salarizare nr. 103/29.12.2021 a Procurorului General al Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău, mai precis art. 2 ce se referă la plafonarea prevăzută de art. 38 din Legea nr. 153/2017, fără a solicita anularea şi a Hotărârii nr. 6/2022 prin care Colegiul de conducere al Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău le-a respins contestaţiile împotriva deciziei de salarizare(care are valoarea unui răspuns la plângerea prealabilă).

Ca urmare, nu pot fi primite susţinerile recurenţilor-reclamanţi în sensul că ar fi aplicabile dispoziţiile art. 37 alin. (4) din Legea nr. 153/2017, potrivit cărora: "Împotriva modului de soluţionare a contestaţiei persoana nemulţumită se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile calendaristice de la data comunicării soluţionării contestaţiei. (...)", în condiţiile în care, în cuprinsul art. 7 alin. (1) şi (2) din acelaşi act normativ, se prevede în mod expres faptul că norma respectivă stabileşte modalitatea de contestare a actelor de salarizare emise categoriilor de personal din sistemul justiţiei, prin derogare de la norma cu caracter general cuprinsă la art. 37 din lege.

Contrar susţinerilor recurenţilor-reclamanţi, Înalta Curte reţine că din interpretarea dispoziţiilor legale enunţate supra rezultă indubitabil intenţia legiuitorului în ceea ce priveşte procedura de contestare a modului de stabilire a drepturilor salariale ale personalului din sistemul justiţiei, iar Hotărârea Colegiului de Conducere al Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău reprezintă actul administrativ emis de acesta, conform alin. (2) al art. 7 din Legea nr. 153/2017, în cadrul procedurii prealabile obligatorii prevăzute de art. 7 alin. (1) Secţiunea 1, Anexa V, Capitolul VIII privind reglementări specifice personalului din sistemul justiţiei din Legea-cadru nr. 153/2017, precum şi în aplicarea acestui text de lege.

În speţă, cum recurenţii-reclamanţi nu au învestit instanţa de contencios administrativ competentă cu verificarea legalităţii hotărârii prin care li s-a soluţionat contestaţia administrativă, ci, prin acţiunea formulată în faţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal au solicitat exclusiv anularea deciziei de stabilire a drepturilor salariale, nu se poate susţine cu suficient temei că prima instanţă a pronunţat sentinţa cu interpretarea şi aplicarea greşită a cadrului legislativ incident, întrucât alegaţiile recurenţilor-reclamanţi reflectă propriul demers interpretativ al legii în vederea obţinerii soluţiei favorabile pretinse, fără a susţine însă motivul de nelegalitate invocat.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că recurenţii-reclamanţi au avut posibilitatea, în aplicarea principiului disponibilităţii părţilor, reglementat de art. 9 din C. proc. civ., şi în acord cu dispoziţiile legale incidente în materie, de a-şi completa acţiunea în sensul de a solicita şi anularea Hotărârii nr. 6/09.02.2022 a Colegiului de conducere al Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău, având în vedere că pârâţii au invocat, prin întâmpinarea formulată în cauză, excepţia inadmisibilităţii acţiunii prin raportare la obiectul cererii de chemare în judecată.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte constată că în mod just a apreciat curtea de apel că nu se poate învesti, din oficiu, cu un capăt de cerere care nu a fost formulat de reclamanţi, respectiv anularea hotărârii emise în soluţionarea contestaţiei administrative, astfel încât susţinerea recurenţilor-reclamanţi în sensul încălcării de către prima instanţă a dispoziţiilor legale nu se verifică în speţă, motiv pentru care criticile formulate din această perspectivă sunt nefondate şi vor fi înlăturate ca atare.

În ceea ce priveşte alegaţiile recurenţilor - reclamanţi potrivit cărora procedura prealabilă nu era obligatorie, Înalta Curte reţine că în cauză se impune valorificarea deciziei RIL nr. 9 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în maniera de propusă de prima instanţă de judecată, care s-a raportat la neîndeplinirea unei condiţii de exerciţiu a dreptului la acţiune prevăzuta de lege, si anume contestarea actului de soluţionare a contestaţiei, aşa cum reiese din interpretarea oferită în par.:

"44. Prin urmare, ar putea fi calificată ca fiind o procedură administrativă internă, obligatorie numai în situaţia în care angajatorul a emis un act de stabilire a salariului de bază, fixarea unui termen de contestare a acestuia fiind menită să confere siguranţă actului intrat în circuitul civil.

45. Dacă angajatorul a emis şi a comunicat decizia de stabilire a salariilor, salariatul trebuie să urmeze procedura specială obligatorie, statornicită de legile salarizării în vigoare la momentul respectiv.

46. De asemenea, angajaţii trebuie să urmeze procedura prealabilă atunci când sesizează instanţa de contencios administrativ cu acţiuni ce au ca obiect anularea/revocarea/modificarea actelor administrative - comunicate - prin care angajatorii cărora li se aplică dispoziţiile ar. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi art. 11 din O.U.G. nr. 83/2014 au făcut încadrarea/reîncadrarea personalului plătit din fonduri publice şi au stabilit drepturile salariale ce se acordă potrivit acestei încadrări/reîncadrări, respectiv au stabilit salariile de bază.

47. Rolul procedurii descrise în legile de salarizare este tocmai asigurarea posibilităţii ordonatorului de credite de a corecta rapid orice eroare în stabilirea salariilor."

Nu în ultimul rând, în ceea ce priveşte criticile referitoare la temeinicia pretenţiilor deduse judecăţii pe fondul cauzei, faţă de soluţia primei instanţe de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de chemare în judecată, precum şi în virtutea respectării principiului dublului grad de jurisdicţie, Înalta Curte nu se poate aprecia în mod valid învestită cu cercetarea capătului de cerere referitor stabilirea drepturilor salariale. În acest context, vor fi înlăturate concluziile formulate în cuprinsul cererii de recurs cu privire la fondul cauzei, deoarece aspectele care nu au făcut obiect al cercetării judecătorului de la fondul cauzei, nu pot fi analizate direct în calea de atac promovată de recurenţi. Înalta Curte reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar, respectiv aspectele asupra cărora prima instanţă a statuat sunt reanalizate de instanţa de recurs, cu respectarea limitelor învestirii acesteia.

În virtutea argumentelor expuse, Înalta Curte va respinge şi aceste susţineri ale recurentelor-reclamante şi va constata că sentinţa instanţei de fond este la adăpost de orice critică ce vizează interpretarea şi aplicarea greşită a normelor legale incidente în cauză, demersul părţilor recurente fiind, prin urmare, nefondat.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Faţă de toate considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care să determine reformarea hotărârii primei instanţe, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenţii-reclamanţi şi, în consecinţă, va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi C., D., B., A. şi E. împotriva sentinţei nr. 2225 din 29 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 5 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.