Main appeal allowed; financial correction note suspended pending annulment action, with costs.

Şedinţa publică din data de 28 martie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2023 la data de 07.04.2023, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună suspendarea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 27020 încheiate la data de 21.02.2023, emisă de Direcţia Generala Program Dezvoltare Durabilă, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a contestaţiei împotriva acestui act administrativ; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 276/2023 din 16 mai 2023 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea de suspendare formulată de A., în contradictoriu cu Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 27020 din 21.02.2023 privind contractul nr. x/21.05.2020.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia astfel cum a fost formulat, casarea hotărârii atacate şi admiterea cererii de suspendare, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului, a arătat că soluţia instanţei de fond se fundamentează pe considerente care reprezintă o redare fidelă a unor paragrafe dintr-o altă hotărâre pronunţată cu privire la o altă cerere de suspendare a unui act administrativ.

A apreciat recurenta că prin nemotivare, motivarea superficială sau incompletă, prima instanţă i-a încălcat în mod grav dreptul la un proces echitabil, exigenţă impusă de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a arătat recurenta că raţionamentul instanţei de fond este bazat pe aplicarea greşită a legii.

Antamând fondul cauzei, instanţa de fond a apreciat că motivele invocate nu se încadrează într-un caz bine justificat, reţinând în mod nelegal, fără verificarea în prealabil a argumentelor invocate în susţinerea cererii de suspendare, că nu se poate aprecia că ar fi fost înlăturate cerinţele restrictive menţionate de organul de control, nefiind demonstrată în speţă îndoiala serioasă asupra legalităţii actului atacat.

În examinarea îndeplinirii cerinţei cazului bine justificat, instanţa de fond a procedat la analizarea fondului cauzei, reţinând că nu au fost înlăturate cerinţele restrictive menţionate de organul de control, aspect care nu făcea obiectul cererii de suspendare a executării actului, fără a analiza, în limita permisă de art. 14 din legea nr. 554/2004, motivele de nelegalitate invocate de recurentă, motive care, la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, sunt apte să conducă la reţinerea în cauză a îndeplinirii condiţiei.

A menţionat recurenta că, din datele concrete ale speţei, rezultă un dubiu rezonabil cu privire la legalitatea actului contestat.

Astfel, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, respectiv prin simpla lecturare, în paralel, a dispoziţiilor legale cu privire la cerinţele de calificare, specificaţiile tehnice, cuprinse în Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, a textelor de lege pretins a fi încălcate de către aceasta, a înscrisurilor depuse în probaţiune, respectiv Răspunsurile la clarificări, Fişa de date, Anunţul de participare şi Raportul procedurii şi a constatărilor echipei de control, se putea concluziona că este dovedită îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ contestat.

Împrejurarea de fapt referitoare la aplicarea corecţiei financiare în temeiul unei interpretări cu privire la modul în care ar fi acţionat menţiunile din caietul de sarcini, respectiv ca şi cerinţe de calificare, în condiţiile în care aceste menţiuni nu au fost incluse de Autoritatea contractantă în cerinţele de calificare cuprinse în Fişa de date şi în Anunţul de participare şi în privinţa cărora au existat clarificări, în sensul că aceste menţiuni nu sunt cerinţe de calificare, nu a fost analizată în concret de instanţa de fond, deşi aceasta constituie o dovada certă în privinţa unor indicii serioase privind nelegalitatea actului administrativ, determinată de aplicarea greşită a legii de către echipa de control.

A concluzionat recurenta că modalitatea în care a fost întocmită Nota de constatare reflectă împrejurări legate de starea de fapt şi de drept din care rezultă o aparenţă de nelegalitate, care creează o îndoială puternică asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi care se circumscrie cazului bine justificat.

4. Apărările intimatului. Recursul incident formulat în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului declarat de reclamantă ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

Odată cu întâmpinarea, intimatul a depus recurs incident, arătând că în cauză nu este îndeplinită niciuna dintre condiţiile stabilite de lege pentru suspendarea actului.

A susţinut intimatul că în mod corect a reţinut instanţa de fond că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, însă atât timp cât recurenta-reclamantă nu face dovada existenţei unei cauze de vădită nelegalitate a notei de constatare, nu se poate pune problema producerii unei pagube iminente, cu toate că instanţa de fond reţine că, faţă de cuantumul foarte ridicat al creanţei în discuţie, al corecţiei financiare aplicate şi al misiunii reclamantei de a îndeplini un serviciu public, ar fi îndeplinită condiţia pagubei iminente.

A apreciat intimatul că această susţinere a instanţei de fond, dincolo de faptul că nu este de natură să susţină soluţia pronunţată, nefiind pertinentă şi concludentă, nici nu este în măsură să înlăture motivele invocate de instituţia pârâtă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului incident, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată şi urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurentul-pârât pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte reţine următoarele:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat suspendarea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 27020 încheiate la data de 21.02.2023, emisă de Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, până la soluţionarea definitivă a contestaţiei împotriva acestui act administrativ.

Soluţionând cauza, curtea de apel a respins cererea reclamantei, constatând că în speţă nu s-a demonstrat că există o îndoială serioasă asupra legalităţii actului atacat, respectiv un caz bine justificat, nefiind în consecinţă îndeplinită una dintre condiţiile necesare pentru suspendarea actului administrativ conform prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011.

Reclamanta a declarat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., criticând soluţia de respingere a cererii de suspendare faţă de neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, iar pârâtul a declarat recurs incident, criticând considerentele prin care s-a reţinut că este îndeplinită condiţia pagubei iminente.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat de recurenta-reclamantă, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, "suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond."

Conform dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului).

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive care ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În acest context, contrar opiniei primei instanţe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

Astfel, faptul că echipa de control a reţinut că în cadrul procedurii nu au fost solicitate clarificări din partea potenţialilor ofertanţi şi a calificat menţiunile din caietele de sarcini drept cerinţe de calificare privind capacitatea ofertantului de a executa lucrarea, cărora le-a atribuit un caracter discriminatoriu, în condiţiile în care prin răspunsurile la clarificări, opozabile tuturor participanţilor la procedură, s-a specificat că aceste menţiuni nu sunt cerinţe, la o analiză sumară, atrage dubii serioase asupra legalităţii actului contestat.

De asemenea, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, respectiv prin simpla lecturare, în paralel, a dispoziţiilor legale cu privire la cerinţele de calificare, specificaţiile tehnice, cuprinse în Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, a textelor de lege pretins a fi încălcate de către reclamantă, a înscrisurilor depuse în probaţiune, respectiv Răspunsurile la clarificări, Fişa de date, Anunţul de participare şi Raportul procedurii şi a constatărilor echipei de control, se poate concluziona că este dovedită îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ contestat.

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte constată că există o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului a cărui suspendare se solicită, întrucât sunt aspecte care pot fi analizate în procedura suspendării actului administrativ, în baza unei cercetări sumare a aparenţei dreptului. Restul argumentelor de nelegalitate invocate de reclamantă ori cele asupra cărora s-a aplecat instanţa de fond necesită o analiză aprofundată a situaţiei de fapt şi a textelor de lege incidente, incompatibilă cu cadrul cererii de suspendare.

Totodată, Înalta Curte constată că, prin sentinţa civilă nr. 45 din 5 februarie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2023, a fost admisă cererea de chemare în judecată şi s-a dispus anularea deciziei nr. 6502 din 24/04/2023, precum şi anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 27020 din 22.02.2023. S-a dispus anularea corecţiei financiare de 10.941.096,69 RON şi a creanţei bugetare în sumă de 3.287.813,09 RON, menţionate la pct. 10 şi 11 din Nota de constatare nr. x/22.02.2023.

Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv, soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, câtă vreme nelegalitatea actului administrativ contestat a fost confirmată în primă instanţă, în fond.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat de recurenta-reclamantă este fondat, iar în aceste condiţii, instanţa de control judiciar apreciază că nu mai este utilă analizarea criticilor recurentei subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte recursul incident declarat de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă care a criticat considerentele prin care s-a reţinut că este îndeplinită condiţia pagubei iminente, Înalta Curte reţine următoarele:

Referitor la cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, Înalta Curte apreciază că prejudiciul invocat de recurenta-reclamantă este unul material, viitor şi previzibil, raportat la cuantumul foarte ridicat al creanţei în discuţie, respectiv al corecţiei financiare aplicate, în mod cert aplicarea şi executarea corecţiei financiare urmând să facă mai dificilă pentru reclamantă realizarea contractului de lucrări nr. x/21.05.2020, atâta timp cât aceasta reprezintă 25% din valoarea contractului.

Suportarea unei sarcini financiare suplimentare, rezultată din reţinerea creanţei din următoarele cereri de rambursare, care urmează să fie suportată tot din veniturile proprii, va fi de natură să afecteze activitatea reclamantei, susţinută din venituri proprii, relaţiile cu beneficiarii, cu furnizorul care asigură apa brută, care este potabilizată de către societatea reclamantă şi introdusă în sistemul de distribuţie, cât şi cu salariaţii societăţii.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, motiv pentru care urmează să fie admisă cererea reclamantei privind executarea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 27020 din 21.02.2023 emise de Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, până la soluţionarea definitivă a litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2023

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul principal declarat de A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 276/2023 din 16 mai 2023 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite cererea şi va suspenda executarea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 27020 din 21.02.2023 emisă de Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă până la soluţionarea definitivă a litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2023

Va respinge recursul incident declarat de Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene-Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, ca nefondat.

În condiţiile art. 453 din C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene-Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă la plata către recurenta A. S.A. a cheltuielilor de judecată în cuantum de 3700 RON, reprezentând onorariu avocaţial 3500 RON şi taxă judiciară de timbru 200 RON, conform dovezilor depuse la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului incident.

Admite recursul principal declarat de A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 276/2023 din 16 mai 2023 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite cererea.

Suspendă executarea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 27020 din 21.02.2023 emisă de Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă până la soluţionarea definitivă a litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2023

Respinge recursul incident declarat de Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene-Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, ca nefondat.

Obligă recurentul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene-Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă la plata către recurenta A. S.A. a sumei de 3700 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 martie 2024.