Suspension of administrative act establishing financial corrections: sufficiency of summary review to establish "well-justified case" where inspection report misclassified contract specifications as qualification requirements despite contrary clarifications.

Şedinţa publică din data de 14 martie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2023, la data de 07 aprilie 2023, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generala Program Dezvoltare Durabilă, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună suspendarea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 26676, încheiată la data de 21 februarie 2023, emisă de Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a contestaţiei împotriva acestui act administrativ.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 274 din 15 mai 2023, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, având ca obiect suspendarea actului administrativ - Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 26676 încheiată la data de 21 februarie 2023.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 274 din 15 mai 2023, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs principal reclamanta A. S.A. şi recurs incident pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă.

3.1. Reclamanta A. S.A. a formulat recurs în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, pe cale de consecinţă, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

Recurenta-reclamantă a învederat că sentinţa recurată a fost pronunţată cu greşita aplicare şi interpretare a prevederilor art. 14 prin raportare la art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond procedând la o analiză a corecţiei aplicate, iar nu a motivelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, care la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, sunt apte să conducă la reţinerea în cauză a unui caz bine justificat.

Raţionamentul utilizat de instanţa de fond, pentru fundamentarea considerentelor prin care s-a reţinut că în speţă nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, eludează şi prevederile cuprinse la art. 185 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 99/2016, conform cărora criteriile de calificare pot face referire doar la capacitatea tehnică şi profesională a ofertantului, iar nu a unui produs şi nu vizează modul de execuţie a unui proiect.

În urma unei cercetări sumare a aparentei dreptului, respectiv prin simpla lecturare, în paralel, a dispoziţiilor legale cu privire la cerinţele de calificare, specificaţiile tehnice, cuprinse în Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, a textelor de lege pretins a fi încălcate de către aceasta, a înscrisurilor depuse în probaţiune, respectiv Răspunsurile la clarificări, Fişa de date, Anunţul de participare şi Raportul procedurii şi a constatărilor echipei de control, se putea concluziona că este dovedită îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ contestat.

Împrejurarea de fapt referitoare la aplicarea corecţiei financiare în temeiul unei interpretări cu privire la modul în care ar fi acţionat menţiunile din caietul de sarcini, respectiv ca cerinţe de calificare, în condiţiile în care aceste menţiuni nu au fost incluse de Autoritatea contractantă în cerinţele de calificare cuprinse în Fişa de date şi în Anunţul de participare şi în privinţa cărora au existat clarificări, în sensul că aceste menţiuni nu sunt cerinţe de calificare, nu a fost analizată în concret de instanţa de fond, deşi aceasta constituie o dovada certă în privinţa unor indicii serioase privind nelegalitatea actului administrativ, determinată de aplicarea greşită a legii de către echipa de control.

3.2. Pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă a formulat recurs incident în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea în parte a sentinţei recurate doar sub aspectul considerentului vizând existenţa în cauză a unei pagube iminente.

Recurentul-pârât a învederat, în esenţă, că soluţia vizând îndeplinirea în cauză a condiţiei pagubei iminente este nemotivată, prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Faptul că respectiva corecţie financiară are un cuantum foarte ridicat, reprezentând 10% din valoarea contractului, iar executarea corecţiei ar face dificilă pentru reclamantă executarea contractului de lucrări, nu sunt motive legale pentru care să fie reţinută îndeplinirea în cauză a respectivei condiţii, necesar a fi îndeplinită în mod cumulativ, alături de condiţia cazului bine justificat.

În acest sens, instanţa de fond nu a înţeles nici să se pronunţe asupra apărărilor acestuia vizând faptul că autoritatea contractantă nu a dovedit că există vreun prejudiciu viitor şi previzibil sau o atingere gravă şi imediată a unui interes public sau privat raportat punctual la executarea actului administrativ atacat.

Recurentul-pârât a mai apreciat că sentinţa atacată este nelegală, în ceea ce priveşte soluţia pronunţată cu privire la îndeplinirea în cauză a condiţiei pagubei iminente, cu încălcarea prevederilor art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

4. Apărările formulate în cauză

Recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului principal declarat de partea adversă, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa instanţei de fond.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului incident, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A. este fondat, iar recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte reţine ca neîntemeiate criticile formulate de recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă care se subsumează motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei").

Referitor la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată; Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, inclusiv din perspectiva analizării îndeplinirii în cauză a condiţiei privind paguba iminentă, fiind clare raţiunile avute în vedere.

Faptul că recurentul-pârât nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat considerentele primei instanţe cu privire la îndeplinirea în cauză a condiţiei privind paguba iminentă nu poate conduce la concluzia că hotărârea atacată nu este motivată.

Totodată, trebuie avut în vedere şi specificul litigiului dedus judecăţii, care presupune că instanţa nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului.

De altfel, instanţa de recurs constată că, în concret, recurentul-pârât este nemulţumit de modul în care au fost aplicate dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, aceste critici subsumându-se motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi urmând a fi analizate în acest context.

Pe cale de consecinţă, instanţa de control judiciar reţine că motivarea insuficientă sau contradictorie nu poate fi reţinută raportat la sentinţa atacată. Instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor susţinerilor formulate de acestea.

Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalităţii în care aceasta a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, constată că această motivare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil, inclusiv prin raportare la prevederile art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil.

În ceea ce priveşte obligativitatea instanţelor de a proceda la un examen efectiv al tuturor observaţiilor şi argumentelor prezentate de părţi şi de a motiva hotărârea pronunţată prin prisma acestor elemente, privită ca o componentă a dreptului la un proces echitabil reglementat de art. 6 din CEDO, Înalta Curte învederează că potrivit jurisprudenţei constante a instanţei europene de contencios a drepturilor omului, rezultată în special în cauzele împotriva României (Albina/Românie, Buzescu/României, Dima/României, Bock şi Palade/României), art. 6 alin. (1) din Convenţie obligă instanţele să îşi motiveze deciziile, fără însă ca prin aceasta să se înţeleagă că ar cere un răspuns detaliat la fiecare argument prezentat de părţi şi că o instanţă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse.

Or, în speţă, potrivit considerentelor anterior expuse, instanţa de fond a stabilit faptele şi a aplicat dreptul incident, cu respectarea garanţiilor impuse de art. 6 CEDO privind dreptul părţilor la un proces echitabil, reuşind să surprindă toate împrejurările esenţiale pentru justa soluţionare a cauzei.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că nu poate fi reţinută niciuna dintre ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sens în care apreciază nefondate susţinerile recurentului-pârât privind incidenţa unui astfel de motiv de casare.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., având în vedere similitudinea criticilor formulate de ambii recurenţi şi care vizează modul în care au fost interpretate şi aplicate în cauză dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată, circumscris acestui caz de casare.

Reclamanta A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, solicitând suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 26676, încheiată la data de 21 februarie 2023, emisă de Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a contestaţiei împotriva acestui act administrativ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului).

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive care ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În acest context, contrar opiniei primei instanţe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

Astfel, faptul că echipa de control a reţinut că în cadrul procedurii nu au fost solicitate clarificări din partea potenţialilor ofertanţi şi a calificat menţiunile din caietele de sarcini drept cerinţe de calificare privind capacitatea ofertantului de a executa lucrarea, cărora le-a atribuit un caracter discriminatoriu, în condiţiile în care prin răspunsurile la clarificări, opozabile tuturor participanţilor la procedură, s-a specificat că aceste menţiuni nu sunt cerinţe, la o analiză sumară, atrage dubii serioase asupra legalităţii actului contestat.

De asemenea, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, respectiv prin simpla lecturare, în paralel, a dispoziţiilor legale cu privire la cerinţele de calificare, specificaţiile tehnice, cuprinse în Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, a textelor de lege pretins a fi încălcate de către reclamantă, a înscrisurilor depuse în probaţiune, respectiv Răspunsurile la clarificări, Fişa de date, Anunţul de participare şi Raportul procedurii şi a constatărilor echipei de control, se poate concluziona că este dovedită îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ contestat.

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte constată că există o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului a cărui suspendare se solicită, întrucât sunt aspecte care pot fi analizate în procedura suspendării actului administrativ, în baza unei cercetări sumare a aparenţei dreptului. Restul argumentelor de nelegalitate invocate de reclamantă ori cele asupra cărora s-a aplecat instanţa de fond necesită o analiză aprofundată a situaţiei de fapt şi a textelor de lege incidente, incompatibilă cu cadrul cererii de suspendare.

Totodată, Înalta Curte constată că, prin sentinţa civilă nr. 69 din 14 februarie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2023, a fost admisă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, anulată Decizia nr. 63397/20.04.2023 privind soluţionarea contestaţiei şi anulată Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale nr. 26676/22.02.2023 în ceea ce priveşte corecţia financiară în sumă de 6.095.389,60 RON şi creanţa bugetară în sumă de 1.081.259,20 RON.

Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv, soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, câtă vreme nelegalitatea actului administrativ contestat a fost confirmată în primă instanţă, în fond.

Referitor la cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, Înalta Curte apreciază că prejudiciul invocat de recurenta-reclamantă este unul material, viitor şi previzibil, raportat la cuantumul foarte ridicat al creanţei în discuţie, respectiv al corecţiei financiare aplicate, în mod cert aplicarea şi executarea corecţiei financiare urmând să facă mai dificil pentru reclamantă realizarea contractului de lucrări nr. x/21.09.2021-CL2, atâta timp cât aceasta reprezintă 10% din valoarea contractului.

Suportarea unei sarcini financiare suplimentare, rezultată din reţinerea creanţei din următoarele cereri de rambursare, care urmează să fie suportată tot din veniturile proprii, va fi de natură să afecteze activitatea reclamantei, susţinută din venituri proprii, relaţiile cu beneficiarii, cu furnizorul care asigură apa brută, care este potabilizată de către societatea reclamantă şi introdusă în sistemul de distribuţie, cât şi cu salariaţii societăţii.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât sentinţa recurată este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond şi reformarea soluţiei primei instanţe, cu consecinţa respingerii recursului incident.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A., va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată, dispunând suspendarea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 26676 încheiată la data de 21 februarie 2023, emisă de Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, până la soluţionarea definitivă a contestaţiei împotriva acestui act administrativ, urmând să respingă totodată recursul incident declarat de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 274 din 15 mai 2023 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă.

Dispune suspendarea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 26676 încheiată la data de 21 februarie 2023, emisă de Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă, pana la soluţionarea definitivă a contestaţiei împotriva acestui act administrativ.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Program Dezvoltare Durabilă împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 14 martie 2024.