Suspension of competition fine execution: failure to establish "well-justified case" and "imminent damage" under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 14 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la 10 aprilie 2023, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, a solicitat suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurentei nr. 118/14.11.2022 prin care s-a dispus sancţionarea societăţii cu o amendă în valoare de 161.040,49 RON până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea acestei decizii.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 896 din 25 mai 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea privind pe reclamanta A. S.R.L. şi pe pârâtul Consiliul Concurenţei, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 896 din 25 mai 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., fără să îl întemeieze în drept, solicitând admiterea recursului şi casarea sentinţei recurate, cu consecinţa admiterea cererii de chemare în judecată.

Recurenta-reclamantă a învederat, în esenţă, că hotărârea recurată a fost pronunţată cu greşita aplicare şi interpretare a dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la cazul bine justificat, a apreciat că atât decizia atacată, cât şi considerentele judecătorului fondului, se limitează la a sublinia faptul că documente întocmite pentru participarea de licitaţii de un colaborator al său extern (i.e. B.) reprezintă o recunoaştere a contactului realizat în scopul coordonării ofertelor.

Raţionamentul instanţei de fond este insuficient, iar motivarea deciziei ar fi trebuit să ilustreze fără dubiu modalitatea prin care părţile au ajuns la numitorul comun reprezentat de înţelegerea anticoncurenţială.

Altfel formulat, decizia trebuia să motiveze şi să demonstreze: (i) modalitatea prin care fiecare întreprindere investigată a luat cunoştinţă de înţelegerea anticoncurenţială şi (ii) mai important, acordul expres al acesteia de a participa la aceasta.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, recurenta-reclamantă a arătat că se află într-o situaţie financiară deosebit de precară, în acest context, amenda aplicată apare ca fiind un factor de destabilizare a vieţii sale societare, putând avea consecinţe nu doar greu de evitat, ci ireversibile.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Preliminar, Înalta Curte reţine ca fiind subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. criticile formulate prin cererea de recurs, motiv de casare ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Criticile recurentei-reclamante privind aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, sunt nefondate.

În fapt, prin Ordinul nr. 984 din data de 29 noiembrie 2019, Preşedintele Consiliului Concurenţei a dispus declanşarea unei investigaţii având ca obiect posibila încălcare a art. 5 alin. (1) lit. c) din Legea concurenţei nr. 21/1996 de către mai multe întreprinderi, printre care şi reclamanta A. S.R.L., pe piaţa serviciilor de colectare, transport şi depozitare a deşeurilor menajere din judeţul Mureş.

Ulterior declanşării investigaţiei s-au realizat inspecţii inopinate la sediile acestor întreprinderi.

În cadrul investigaţiei s-a constatat că acestea au participat cu oferte la mai multe proceduri de achiziţie publică, atât în calitate de ofertanţi unici, cât şi în asociere.

Astfel Plenul Consiliului Concurenţei a adoptat Decizia nr. 118/14.11.2022, prin care a constatat încălcarea prevederilor art. 5 alin. (1) lit. c) din Legea concurentei de către societatea reclamantă A. S.R.L şi aceste întreprinderi, printr-o înţelegere anticoncurenţială şi/sau practica concertată având ca obiectiv coordonarea comportamentului concurenţial al părţilor implicate, prin împărţirea pieţei, în cadrul acestor proceduri de achiziţie publică.

În baza art. 55 alin. (1) lit. a) din Legea concurenţei, întreprinderea reclamantă a fost sancţionată cu amenda în valoare de 161.040,49 RON, reprezentând 3,825% din cifra de afaceri realizată în anul 2021.

Ca urmare a acestei situaţii, societatea reclamantă a solicitat suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 118/14.11.2022 prin care s-a dispus sancţionarea societăţii cu o amendă în valoare de 161.040,49 RON până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea acestei decizii.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Rezultă că, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Aşa cum s-a reţinut anterior, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat în esenţă drept motive ce ar reprezenta în înţelesul său un caz bine justificat, aceleaşi argumente invocate şi în faţa instanţei de fond, care nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată. Argumentele susţinute de reclamantă nu reprezintă indicii suficiente pentru a răsturna prezumţia de legalitate a actului administrativ contestat, ci se constituie în critici ce pot reprezenta chiar temeiul acţiunii în anulare, iar acest aspect ar însemna o prejudecare a cererii în anulare într-un litigiu care are ca obiect suspendarea executării respectivului act.

Instanţa de recurs constată că judecătorul fondului a analizat şi a răspuns argumentelor recurentei-reclamante privind pretinsa nemotivare a deciziei a cărei suspendare se solicită în cauză, în limitele anterior reţinute, fiind fără echivoc că în cuprinsul acestui administrativ contravenţional intimatul-pârât a prezentat pe larg faptele reţinute în sarcina contravenientului.

Pe de altă parte, instanţa de control judiciar are în vedere şi că, în viziunea recurentei-reclamante, decizia a cărei suspendare se solicită şi prima instanţă ar fi trebuit să motiveze şi să demonstreze modalitatea prin care fiecare întreprindere investigată a luat cunoştinţă de înţelegerea anticoncurenţială, precum şi acordul expres al acesteia de a participa la aceasta, împrejurare care ar echivala practic cu o tranşare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, aceste motive invocate de recurenta-reclamantă nu pot fi apreciate ca împrejurări legate de starea de drept sau de fapt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reţine şi că, ulterior pronunţării hotărârii recurate în cauză, în dosarul nr. x/2023, având ca obiect cererea de anulare a Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 118/14.11.2022, a fost pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti sentinţa civilă nr. 1589/03.11.2023 prin care s-a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, fiind antamate în considentele acestei sentinţe inclusiv criticile privind nemotivarea actului administrativ contestat invocate şi în prezenta cauză.

Pentru aceste motive instanţa de control judiciar apreciază că în cauză, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea deciziei atacate, recurenta - reclamantă nereuşind să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ, care determină principiul executării sale din oficiu.

Înalta Curte are în vedere şi că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintând un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare a sentinţei prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 896 din 25 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 896 din 25 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 14 martie 2024.