Characterization of regulator-issued invoices as administrative acts subject to administrative litigation

Şedinţa publică din data de 12 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată formulată la data de 17 martie 2022 reclamanta A. S.A. (în continuare "A.", "Societatea"), în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (A.N.R.E.), a solicitat admiterea cererii de chemare în judecată şi:

- în principal, anularea Facturii nr. x din 19.07.2021 şi restituirea ca plată nedatorată a sumei de 6.036.857,41 RON achitată la data de 19.08.2021 în lipsa unei obligaţii corelative de plată;

- în subsidiar, obligarea A.N.R.E. la corectarea, în sensul art. 330 alin. (1) lit. b) Codul fiscal, a facturii prin care a fost solicitată plata sumei de 6.036.857,42 RON, prin emiterea unei noi facturi cu valoarea negativă de - 6.036.857,41 RON şi restituirea sumei de 6.036.857,41 RON.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 81 din 17 octombrie 2022, Curtea de Apel Târgu-Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva a sentinţei civile nr. 81 din 17 octombrie 2022 a Curţii de Apel Târgu-Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A. (A., Societatea), prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecarea cauzei a solicitat să admită cererea de chemare în judecată.

În drept, recurenta-reclamantă a invocat critici circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta a arătat că la data de 19 iulie 2021, ANRE a comunicat A. Factura nr. x din 19.07.2021 prin care a solicitat plata sumei de 6.036.857,41 RON, reprezentând recalcularea contribuţiei datorate de A. pentru anii 2016-2020, stabilită de ANRE prin includerea eronată în cifra de afaceri a Societăţii a contravalorii certificatelor verzi şi a contribuţiei de cogenerare de înaltă eficienţă facturate clienţilor finali.

Anterior emiterii Facturii, ANRE a desfăşurat cu privire la A. o acţiune de control tip supraveghere, în urma căreia s-a reţinut că A. ar fi încălcat prevederile art. 13 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 123/2012 prin neincluderea în cifra de afaceri declarată la ANRE a sumelor reprezentând contravaloarea certificatelor verzi şi contravaloarea contribuţiei de cogenerare de înaltă eficienţă.

În urma activităţii de control, ANRE a întocmit Procesul-Verbal nr. x/10.06.2021 prin care a aplicat A. sancţiunea avertismentului şi măsura de conformare constând în transmiterea către ANRE a valorilor cifrelor de afaceri pentru anii 2015-2017 şi 2019 care să includă şi veniturile obţinute din vânzarea certificatelor verzi şi contravaloarea contribuţiei de cogenerare de înaltă eficienţă facturate clienţilor finali.

Procesul-Verbal a fost contestat de A. la data de 25 iunie 2021. La data de 7 februarie 2022, Judecătoria Târgu Mureş a admis plângerea contravenţională formulată de A. şi a dispus anularea Procesului-Verbal din considerente de netemeinicie.

Judecătoria Târgu Mureş a reţinut cu privire la pretinsa obligaţia a A. de a include în cifra de afaceri şi veniturile obţinute din vânzarea certificatelor verzi şi contravaloarea contribuţiei de cogenerare de înaltă eficienţă facturate clienţilor finali că nu există un cadru legal concret care să definească conţinutul cifrei de afaceri prin prisma includerii sau nu a veniturilor realizate din vânzarea certificatelor verzi şi a contribuţiei pentru cogenerare de înaltă eficienţă.

Cu toate că existenţa obligaţiei de a include în cifra de afaceri a contravalorii certificatelor verzi şi a contribuţiei de cogenerare nu este expres prevăzută de lege, ANRE a emis Factura prin care a solicitat A. plata diferenţelor de contribuţii pretins datorate, obţinute ca urmare a recalculării acesteia prin includerea în cifra de afaceri A. a contravalorii certificatelor verzi şi taxei de cogenerare.

Fără a renunţa la criticile de nelegalitate ale Facturii, astfel cum au fost învederate ANRE prin Adresa nr. x/04.08.2021 trimisă de A. către ANRE, A. a achitat la data de 19.08.2021 suma indicată în Factură exclusiv pentru a evita perceperea unor cheltuieli suplimentare reprezentând majorări şi penalităţi de întârziere ce ar fi putut rezulta din natura de creanţă bugetară a acestei sume.

Prin Adresa nr. x/04.08.2021 A. a adus la cunoştinţa ANRE, că plata Facturii nu reprezintă, sub nicio formă, o recunoaştere a creanţei pretinse, sau a temeiniciei recalculării contribuţiilor aferente taxelor de cogenerare şi certificatelor verzi a cărei restituire am solicitat-o prin cererea de chemare în judecată ce face obiectul dosarului rubricat.

La data de 17.09.2021, A. a transmis către ANRE plângerea prealabilă ce viza restituirea sumei achitate în baza Facturii, sumă nedatorată.

ANRE a transmis recurentei, la data de 5 octombrie 2021, răspunsul la plângerea prealabilă, prin care a comunicat că nu poate da curs acesteia, pentru că, în aprecierea ANRE, nu a fost identificat niciun motiv de nelegalitate a Facturii, aceasta fiind emisă, în opinia pârâtei, conform legislaţiei în materie.

La data de 15 martie 2022, A. a formulat cererea de chemare în judecată ce face obiectul prezentului dosar prin care a solicitat:

- în principal, anularea Facturii şi restituirea ca plată nedatorată a sumei de 6.036.857,41 RON;

- în subsidiar, obligarea ANRE la corectarea, în sensul art. 330 alin. (1) lit. b) din Codul fiscal, a facturii prin care a fost solicitată subscrisei plata sumei de 6.036.857,41 RON, prin emiterea unei noi facturi cu valoarea negativă de -6.036.857,41 RON şi restituirea către subscrisa a sumei de 6.036.857,41 RON.

La data de 17 octombrie 2022, Curtea de Apel Târgu Mureş a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de A..

În ciuda denumirii actului atacat ca "factura" soluţia instanţei de fond este rezultatul aplicării greşite a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 care defineşte noţiunea de act administrativ precum şi a art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007 ce stabileşte regimul actelor emise de ANRE.

Sentinţa atacată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru a respinge ca inadmisibilă acţiunea formulată de recurentă, Curtea de Apel Târgu Mureş a reţinut în mod eronat că:

"litigiul nu s-a născut din emiterea unui act administrativ vătămător, cererea privind anularea facturii nr. x din 19.07.2021 fiind din perspectiva analizată o cerere ce nu poate face obiect al contenciosului administrativ, motiv pentru care va fi respinsă ca inadmisibilă ".

Cu privire la Factură, instanţa de fond a apreciat că "din conţinutul facturii nu rezultă naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice de tip administrativ, nefiind dispuse măsuri în regim de putere publică, ca autoritate de reglementare (art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007), ci în calitate de creditor."

Aprecierea instanţei de fond în sensul că ANRE ar fi acţionat la emiterea Facturii în calitate de creditor este greşită.

Factura este un act administrativ emis de ANRE în regim de putere publică şi în exercitarea atribuţiilor ce îi revin în temeiul art. 2 alin. (33) din O.U.G. nr. 33/2007 - "Începând cu luna ianuarie 2020, nivelul tarifelor şi contribuţiilor prevăzute la alin. (2) se stabileşte anual prin ordin al preşedintelui ANRE şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I" şi nu în calitate de creditor cum greşit a reţinut instanţa de fond.

Prin intermediul Facturii, ANRE urmăreşte modificarea situaţiei juridice actuale rezultate din comunicarea de către A. a cifrei de afaceri ce nu include contravaloarea certificatelor verzi şi a contribuţiei pentru cogenerarea de înaltă eficienţă, prin impunerea în sarcina A. a unei obligaţii de a face (plata sumei indicate în factură).

Sumele menţionate în cuprinsul Facturii reprezintă o regularizare a contribuţiei anulare datorate de A. în calitate de titular al licenţei de furnizare a energiei electrice ce a fost emisă de ANRE în calitate de autoritate publică .

Contribuţiile datorate de titularii de licenţă ANRE rezultă dintr-un raport juridic de drept public, constituind venituri la bugetul consolidat, respectiv creanţe fiscale în sensul art. 1 pct. 7 din Codul de procedură fiscală.

Natura de creanţă fiscală a sumelor datorate de către titularii de licenţă cu titlu de contribuţie anuală a fost confirmată şi de către instanţele de judecată care au reţinut următoarele: Hotărârea nr. 1370/2015 a Înaltei curţi de Casaţie şi Justiţie.

În acelaşi sens sunt şi concluziile din doctrină, care recunosc actelor administrative capacitatea de a impune voinţa autorităţilor publice fără acordul/concursul prealabil al destinatarilor acestora:

Prin urmare, contribuţia anuală este percepută de ANRE în calitatea sa de autoritate publică, iar obligaţia de plată a acesteia se naşte în sarcina titularilor de licenţă în regim de putere publică, aceştia neputând interveni asupra formării ei. Astfel, în mod eronat a apreciat instanţa de fond că în conţinutul facturii nu au fost "dispuse măsuri în regim de putere publică, ca autoritate de reglementare ci în calitate de creditor".

Sunt neîntemeiate şi considerentele instanţei de fond prin care se reţine caracterul de înscris constatator al facturii:

"apare incompatibilă natura facturii, care are rolul unui înscris constatator al unei creanţe, cu natura actului administrativ fiscal în sensul Legii nr. 554/2004 ".

După cum a precizat şi în cuprinsul cererii de chemare în judecată, factura emisă de ANRE nu poate fi calificată drept factură fiscală în sensul art. 319 Codul fiscal şi art. 25 din Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 2634/2015, inclusiv pentru că ANRE nu are calitatea necesară pentru a emite o factură în sensul art. 319 alin. (16) Codul fiscal, aceasta nefiind persoană impozabilă.

Prin urmare, factura emisă de ANRE reprezintă un veritabil act administrativ emis de către o autoritate publică în regim de putere publică.

Învederează că însăşi ANRE se prevalează de calitatea sa de autoritate publică atunci când urmăreşte în instanţă recuperarea creanţelor stabilite în sarcina operatorilor economici prin facturi, formulând acţiuni întemeiate pe art. 10 din Legea nr. 554/2004:

Sunt eronate şi concluziile Curţii de Apel Târgu Mureş potrivit cărora "reclamanta nici nu susţine acţionarea în calitate de autoritate publică a emitentului facturii". A învederat că a formulat acţiunea ce face obiectul dosarului rubricat tocmai, în considerarea calităţii de autoritate publică a ANRE, fapt ce rezultă din mai multe aspecte:

Acţiunea a fost întemeiată pe art. 1, art. 18 alin. (1) şi art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004;

Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ, recurenta a formulat la data de 17 septembrie 2021, plângere prealabilă împotriva Facturii, în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În plus, nici conduita ANRE nu denotă că aceasta ar fi înţeles să acţioneze în calitate de creditor şi nu în regim de putere publică. Astfel, prin Răspunsul la plângerea prealabilă, ANRE nu menţionează că Factura nu ar reprezenta un veritabil act administrativ, ci specifică cu privire la legalitatea acesteia următoarele:

Factura nr. x/19.07.2021 este legală şi emisă de ANRE în temeiul ordinelor anuale de aprobare a tarifelor şi contribuţiilor băneşti percepute anual, astfel că este eronată susţinerea A. potrivit căreia "factura este un înscris nelegal, fiind emis de o entitate care nu are dreptul să emită astfel de înscrisuri în temeiul Codul fiscal". De asemenea, şi afirmaţia A. de la pct. 43 din plângerea prealabilă referitoare la faptul că ANRE nu poate emite facturi, este greşită.

Dreptul ANRE de a emite facturi rezultă din ordinele anuale de aprobare a tarifelor şi contribuţiilor băneşti percepute anual, astfel cum a fost reglementat la art. 4 din Ordinul preşedintelui ANRE nr. 223/2020, tariful şi contribuţia bănească se achită în contul ANRE în baza facturilor aferente tarifului şi contribuţiei prevăzute de ordin iar din Anexa nr. 4 rezultă că ANRE facturează titularilor de licenţe contribuţia bănească la termenul scadent înscris în factura emisă de ANRE.

Prin urmare, factura este un act administrativ emis de ANRE în aplicarea prerogativelor sale de la art. 2 alin. (33) din O.U.G. nr. 33/2007 de a emite ordine anuale privind aprobarea tarifelor şi contribuţiilor băneşti percepute de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei.

Stabilirea în mod individual a contribuţiei datorate de fiecare titular de licenţă se realizează prin Facturi, acte administrative cu caracter individual. Emiterea Facturii de către ANRE are astfel un dublu efect - acela de act nelegal generator de prejudicii, dar şi de cuantificare a prejudiciului. Astfel, până la momentul emiterii Facturii, o eventuală cerere a recurentei pentru evitarea acestui prejudiciu nu ar fi îndeplinit condiţiile de admisibilitate.

Factura emisă de ANRE nu este un simplu document justificativ, ci este un veritabil act administrativ prin care naşte în sarcina A. obligaţia de a include în calculul cifrei de afaceri şi veniturile obţinute din vânzarea certificatelor verzi şi contravaloarea contribuţiei de cogenerare de înaltă eficienţă facturate clienţilor finali, obligaţie ce nu există în legislaţia din România. Prin urmare Factura, în forma şi conţinutul pe care le are reprezintă un act juridic prin care ANRE aduce modificări nu numai situaţiei juridice a subscrisei ci, completează cadrul legislativ amintit mai sus prin adăugarea sumelor menţionate la calculul contribuţiei datorate de subscrisa.

Nu este relevant pentru calificarea Facturii drept act administrativ aspectul reţinut de către instanţa de fond că:

"factura emisă nu are caracteristicile unui titlu executoriu" .

În doctrină s-a statuat cu privire la caracterul executoriu al unui act administrativ următoarele:

"un act administrativ nu ar avea caracter executoriu numai în ipoteza în care un text de lege ar prevedea că, după emiterea acestui act, administraţia trebuie să se adreseze instanţei pentru a solicita încuviinţarea executării indiferent de conduita destinatarului actului " (s.n.), ceea ce nu este cazul în speţă.

Or, ANRE nu se adresează instanţei de fiecare dată când emite facturi titularilor de licenţă, ci doar în cazurile izolate când respectivele facturi nu sunt achitate şi ANRE urmăreşte executarea silită a acestora. Pentru a constata lipsa caracterului executiv al facturilor emise de ANRE ar trebui ca legea să oblige ANRE a solicita încuviinţarea executării facturii, chiar dacă titularul de licenţă nu s-ar opune executării.

Având în vedere argumentele învederate mai sus, rezultă că soluţia instanţei de fond de a califica factura drept act constatator şi nu act administrativ, atestă o ignorare flagrantă a efectelor acesteia şi precum şi o vădită încălcare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Sentinţa atacată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007 - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanţa de fond reţine în mod neîntemeiat că:

"în vederea finanţării activităţii legiuitorul autorizează ANRE să emită facturi care atestă cuantumul tarifelor sau contribuţiilor datorate, pe care este datoare să le colecteze".

Deşi menţionează în considerentele aferente că:

"în acest sens sunt dispoziţiile cadru ale O.U.G. nr. 33/2007, interesând îndeosebi art. 2 precum şi în aplicarea acestuia, ordinele anuale privind aprobarea tarifelor şi contribuţiilor băneşti percepute de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei", instanţa de fond nu precizează care sunt dispoziţiile legale prin care legiuitorul abilitează ANRE să emită altfel de acte decât cele expres prevăzute la art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007.

Or, art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007 autorizează ANRE să emită cu privire la activitatea de reglementare exclusiv ordine, decizii sau avize.

Prevederile din ordinele ANRE reţinute de către instanţă nu pot fi calificate drept o autorizare din partea legiuitorului, atât timp cât ordinele menţionate sunt emise de către ANRE pentru a pune în executare dispoziţiile art. 2 alin. (33) din O.U.G. nr. 33/2007.

Astfel, emiterea facturilor este o formă de reglementare utilizată de ANRE contrar art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007, acestea fiind veritabile acte administrative, care prin voinţa exclusivă a ANRE nu sunt denumite conform textului de lege: ordin, decizie sau aviz.

În situaţii similare, de percepere a contribuţiilor şi tarifelor datorate de titularii de licenţă, alte autorităţi publice emit acte administrative, denumite corespunzător - decizii.

Cu titlu de exemplu menţionează art. 88 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 111/2011 care prevede că:

"ANCOM stabileşte prin decizie:

b) cuantumul contribuţiilor datorate şi baza de calcul al acestor contribuţii, astfel încât să se evite dubla impunere a anumitor categorii de venituri".

Totodată, art. 91 din O.U.G. nr. 111/2011 clarifică regimul contribuţiilor datorate ANCOM precum şi natura şi legislaţia aplicabilă deciziilor de stabilire a contribuţiei:

"Contribuţiile datorate de către furnizorii de reţele şi servicii de comunicaţii electronice pentru compensarea costului net al furnizării serviciilor din sfera serviciului universal constituie creanţe bugetare administrate de ANCOM, fiind aplicabile în mod corespunzător dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia cazului în care prin lege specială se dispune altfel."

Nu se pot reţine considerentele Curţii de Apel Târgu Mureş referitoare la prevederile O.U.G. nr. 111/2011 invocate şi în etapa fondului prin care s-a statuat că:

De asemenea, trimiterea la norme care reglementează activitatea altor entităţi, terţi faţă de acest dosar, neincidente în cauză (de exemplu trimiterea la O.U.G. nr. 111/2011, privind comunicaţiile electronice şi comparaţia cu acestea din care a fost extrasă observaţia inexistenţei unor dispoziţii similare şi în privinţa ANRE), nu poate duce la concluzia extrasă de reclamată a aplicării Legii nr. 554/2004 ca drept comun, în condiţiile în care dispoziţiile Legii nr. 554/2004 limitează controlul exercitat de instanţele de contencios administrativ la actul administrativ, definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, fiind deci o normă specială, de strictă interpretare.

Modul în care operează în situaţii similare alte autorităţi, este relevant inclusiv pentru calificarea facturii drept act administrativ, pentru că aceasta naşte în sarcina titularilor de licenţă obligaţia de plată a unei sume individualizate. Caracterul de act administrativ al Facturii este cu atât mai pregnant în speţă, cu cât ANRE tinde să impună, prin intermediul acesteia, A. obligaţia de a achita contribuţia anuală datorată prin includerea în cifra de afaceri a contravalorii certificatelor verzi şi a contribuţiei de cogenerare, obligaţie ce nu este expres prevăzută în legislaţia în vigoare.

Considerentele instanţei de fond conform căreia prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004 ar fi o normă specială de strictă interpretare este eronată şi nu ţine cont de natura de lex generalis a Legii nr. 554/2004, care rezultă inclusiv din prevederile art. 29 din Legea nr. 554/2004 - "Ori de câte ori într-o lege specială anterioară prezentei legi se face trimitere la Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau generic la instanţa de contencios administrativ, trimiterea se va socoti făcută la dispoziţiile corespunzătoare din prezenta lege."

Totodată, daca s-ar aprecia că, în cauză, ar fi incidente prevederile Codului de procedură fiscală, menţionează că potrivit art. 268 alin. (2) din cuprinsul acestuia:

"(2) Este îndreptăţit la contestaţie numai cel care consideră că a fost lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal. În lipsa unui act administrativ fiscal, devin incidente prevederile art. 8 alin. (1) teza a doua şi art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (s.n.)".

Având în vedere toate argumentele prezentate mai sus, rezultă că instanţa de fond, într-o aplicarea greşită a prevederilor art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007 a reţinut că ANRE este autorizată de legiuitor să emită facturi, care să ateste cuantumul tarifelor şi contribuţiilor datorate.

Recurenta-reclamantă a invederat şi caracterul nelegal al includerii contravalorii certificatelor verzi în cifra de afaceri.

Potrivit art. 8 pct. 5 din Reglementările contabile privind situaţiile financiare anuale individuale şi situaţiile financiare anuale consolidate din 29.12.2014 ("Reglementările contabile") aprobate prin Ordinul Ministrului Finanţelor publice nr. 1802/2014 ("Ordinul MFP nr. 1802/2018"), cifra de afaceri reprezintă "sumele obţinute din vânzarea de produse şi prestarea de servicii după deducerea reducerilor comerciale şi a taxei pe valoarea adăugată şi a altor impozite direct legate de cifra de afaceri".

Aşadar, pentru a intra în calculul cifrei de afaceri o sumă trebuie obţinută, în mod expres şi limitativ din vânzarea de bunuri sau prestarea de servicii, ceea ce nu este cazul pentru contravaloarea certificatelor verzi şi a contribuţiei de cogenerare.

Furnizorii de energie electrică au potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2018 obligaţia de a achiziţiona certificate verzi, iar potrivit art. 299 pct. 2 din Reglementările Contabile contravaloarea acestora se înregistrează în contul analitic distinct - 652 "Cheltuieli cu protecţia mediului înconjurător".

Achiziţia de certificate verzi nu este asimilată contabil achiziţiei unui bun sau a unui serviciu, ci este asimilată efectuării unor cheltuieli cu protecţia mediului.

În orice caz sumele ce provin din transferul către consumatorul final tocmai a acelor cheltuieli generate de achiziţia certificatelor verzi nu pot fi asimilate unor sume obţinute din vânzare de produse sau prestare de servici, condiţie necesară pentru a fi incluse în cifra de afaceri, atât timp cât vânzarea certificatelor verzi este permisă prin lege doar producătorilor de energie din surse regenerabile (art. 10 alin. (5) din Legea 220/2008).

Or, a include contravaloarea certificatelor verzi în cifra de afaceri a furnizorului de energie electrică echivalează cu a-i recunoaşte acestuia dreptul de a vinde certificatele verzi, fapt expres interzis prin lege.

Mai mult decât atât, certificatele verzi nu reprezintă bunuri sau servicii, ci titluri ce atestă producerea din surse regenerabile de energie a unei cantităţi de energie electrică (art. 2 lit. h) din Legea nr. 220/2008) a căror tranzacţionare se realizează exclusiv pe piaţa centralizată a certificatelor verzi, aşa cum prevede art. 10 alin. (1) din Legea nr. 220/2008.

Totodată, politica contabilă a subscrisei de a nu include în cifra de afaceri şi contravaloarea certificatelor verzi a fost comunicată ANRE prin adresele:

Adresa nr. x/07.08.2014 prin care i s-a adus la cunoştinţă ANRE că veniturile aferente facturării valorii certificatelor verzi către clienţii finali sunt înregistrate în categoria alte venituri din exploatare şi, prin urmare, nu sunt incluse în cifra de afaceri;

Adresa nr. x/15.03.2019 privind cifra de afaceri estimată pentru 2018 din desfăşurarea activităţii de furnizare a energiei electrice în care subscrisa menţiona expres că nu sunt incluse şi sumele aferente facturării certificatelor verzi, fără ca autoritatea să formuleze şi să comunice o opinie contrară.

Prin urmare, recalcularea cifrei de afaceri a subscrisei şi achitarea sumelor aferente valorii certificatelor verzi este lipsită de fundament juridic şi se impune restituirea plăţii efectuate de A. ca fiind nedatorată.

Caracterul nelegal al includerii contravalorii contribuţiei de cogenerare de înaltă eficienţă

Art. 11 din H.G. nr. 1215/2009 prevede că fondurile necesare în vederea aplicării schemei de sprijin se constituie prin încasarea lunară a contribuţiei pentru cogenerarea de înaltă eficienţă de la toţi consumatorii de energie electrică.

Schema de sprijin este administrată de Compania Naţională "B." S.A., principalele atribuţii ale acesteia fiind colectarea lunară a contribuţiei pentru cogenerarea de înaltă eficienţă şi plata lunară a bonusurilor către producătorii de energie electrică şi termică în cogenerare.

Rolul furnizorilor de energie electrică în schema de sprijin constă exclusiv în colectarea contribuţiei pentru cogenerarea de înaltă eficienţă de la consumatorii de energie prin facturare separată, conform art. 15 alin. (3) din H.G. nr. 1215/2009 şi plata acesteia în numele consumatorilor de energie către administratorul schemei de sprijin (B.) .

Potrivit art. 432 din Reglementările Contabile, sumele colectate de o entitate în numele unor terţe părţi nu reprezintă venit din activitatea curentă.

Această abordare a fost confirmată de altfel şi de ANRE prin Ordinul nr. 18/25.02.2019 care prevede la art. 17 lit. c) faptul că această contribuţie, pentru cogenerarea de înaltă eficienţă nu se include în cifra de afaceri a furnizorilor de energie electrică.

Mai mult decât atât, inconsecvenţa autorităţii în acest domeniu rezultă şi din actele adoptate de ANRE ulterior emiterii Facturii. Astfel, în Anexa nr. 4 art. 13 alin. (4) din Ordinul ANRE nr. 143/2021 se statuează în mod clar că în cifra de afaceri netă nu sunt incluse valoarea certificatelor verzi şi contravaloarea contribuţiei de cogenerare facturate clienţilor finali:

(4) În cazul furnizorilor de energie, cifra de afaceri care constituie baza de calcul a contribuţiei băneşti percepute de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei este cifra de afaceri netă definită şi calculată conform reglementărilor contabile, fără a se include în aceasta valoarea certificatelor verzi şi contravaloarea contribuţiei de cogenerare facturate clienţilor finali în perioada prevăzută la art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 118/2021 privind stabilirea unei scheme de compensare pentru consumul de energie electrică şi gaze naturale pentru sezonul rece 2021-2022, precum şi pentru completarea Ordonanţei Guvernului nr. 27/1996 privind acordarea de facilităţi persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localităţi din Munţii Apuseni şi în Rezervaţia Biosferei "Delta Dunării", aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 259/2021, cu modificările şi completările ulterioare.

Volatilitatea şi imprevizibilitatea reglementării a fost reţinută şi de către Judecătoria Târgu Mureş în sentinţa civilă nr. 485/2022 în cuprinsul căreia a statuat:

Astfel, instanţa constată că intimata a avut o poziţie oscilantă cu privire la modalitatea de calcul a cifrei de afaceri, ce a cauzat o situaţie de imprevizibilitate legislativă pentru clienţii furnizori de energie, deoarece, deşi a recunoscut încă din anul 2019, prin Ordinul ANRE nr. 18 faptul că cifra de afaceri nu include contribuţia pentru cogenerarea de înaltă eficienţă, a procedat în anul 2021 la sancţionarea petentei pentru declararea neconformă a conţinutului cifrei de afaceri pe decursul a 4 ani. Prin urmare, cu privire la fondul problemei, intimata a recunoscut faptul că modalitatea de calcul a cifrei de afaceri solicitată petentei este greşită.

Nu pot fi reţinute nici argumentele avansate de ANRE în etapa fondului potrivit cărora preţul de furnizare, adică contravaloarea serviciilor de furnizare prestate de A. către consumatorii finali, cuprinde şi contravaloarea certificatelor verzi şi contribuţia pentru cogenerare. Învederăm că, în contractele de furnizare de energie electrică, subscrisa evidenţiază în mod expres că preţul de furnizare nu cuprinde contravaloarea certificatelor verzi şi a contribuţiei de cogenerare:

Preţul de furnizare nu conţine certificate verzi, contribuţie pentru cogenerare de înaltă eficienţă, TVA şi acciză. Tarifele reglementate de transport, servicii sistem şi de distribuţie a energiei electrice, contribuţia pentru cogenerarea de înaltă eficienţă, valoarea certificatelor verzi sunt stabilite prin ordine şi decizii ale Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE) şi pot fi modificate pe parcursul derulării contractului. Valoarea tarifelor reglementate se stabileşte prin legislaţia în vigoare aplicabilă la momentul facturării.

Aşadar, nu este adevărat că toate componentele evidenţiate în factură fac parte din preţul de furnizare şi, prin urmare, nu se verifică condiţia pentru includerea lor în cifra de afaceri a A.. Astfel, contravaloarea certificatelor verzi şi a contribuţiei de cogenerare nu reprezintă contravaloarea unor livrări de bunuri sau prestări de servicii impozabile.

Nu poate fi reţinută nici pretinsa identitate între elementele purtătoare de TVA din factura de furnizare a energiei electrice şi sumele ce intră în calculul cifrei de afaceri a furnizorului enunţată de ANRE în etapa fondului cu referire la prevederile Circularei 420460/2012.

Or, simplul fapt de a include contribuţia de cogenerare în baza de calcul a TVA nu implică şi includerea automată a acesteia în cifra de afaceri a furnizorului de energie electrică.

În mod corect A. nu include contravaloarea certificatelor verzi şi a contribuţiei de cogenerare în cifra de afaceri, acestea fiind sume colectate de o entitate în numele unor terţe părţi, care, în conformitate cu art. 432 din reglementările Contabile, nu reprezintă venit din activitatea curentă.

În concluzie, includerea contribuţiei pentru cogenerarea de înaltă eficienţă în calculul cifrei de afaceri a A. este nelegală, iar orice sumă achitată de A. în baza acestei recalculări trebuie restituită, această plată fiind nedatorată.

Pentru toate motivele prezentate în cuprinsul cererii de recurs, solicită casarea sentinţei atacate şi în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Târgu Mureş, iar în subsidiar, reţinerea spre rejudecare a cauzei în fond şi admiterea cererii de chemare în judecată.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a depus întâmpinare la data de 30 ianuarie 2023 prin care a solicitat respingerea recursului declarate de pârâtă, ca fiind nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa prin prisma criticilor formulate, a întâmpinării depuse, precum şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Înalta Curte reaminteşte că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmăreşte, aşa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară şi devolutivă, întrucât dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conţin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Aşa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanţa de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod şi nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

Din perspectiva greşitei aplicări a normelor de drept material, recurenta-reclamantă a invocat faptul că instanţa de fond a aplicat în mod eronat dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Reţine Înalta Curte, din actele dosarului că la data de 19 iulie 2021, ANRE a comunicat A. Factura nr. x din 19.07.2021 prin care a solicitat plata sumei de 6.036.857,41 RON, reprezentând recalcularea contribuţiei datorate de A. pentru anii 2016-2020, stabilită de ANRE prin includerea eronată în cifra de afaceri a Societăţii a contravalorii certificatelor verzi şi a contribuţiei de cogenerare de înaltă eficienţă facturate clienţilor finali.

Anterior emiterii Facturii, ANRE a desfăşurat cu privire la A. o acţiune de control tip supraveghere, în urma căreia s-a reţinut că A. ar fi încălcat prevederile art. 13 alin. (2) lit. d) din Legea 123/2012 prin neincluderea în cifra de afaceri declarată la ANRE a sumelor reprezentând contravaloarea certificatelor verzi şi contravaloarea contribuţiei de cogenerare de înaltă eficienţă.

În urma activităţii de control, ANRE a întocmit Procesul-Verbal nr. x/10.06.2021 prin care a aplicat A. sancţiunea avertismentului şi măsura de conformare constând în transmiterea către ANRE a valorilor cifrelor de afaceri pentru anii 2015-2017 şi 2019 care să includă şi veniturile obţinute din vânzarea certificatelor verzi şi contravaloarea contribuţiei de cogenerare de înaltă eficienţă facturate clienţilor finali.

ANRE a emis Factura prin care a solicitat A. plata diferenţelor de contribuţii pretins datorate, obţinute ca urmare a recalculării acesteia prin includerea în cifra de afaceri A. a contravalorii certificatelor verzi şi taxei de cogenerare.

Prin cererea care face obiectul prezentului dosar, recurenta-reclamantă a solicitat anularea facturii nr. x din 19.07.2021 şi restituirea ca plată nedatorată a sumei de 6036857,41 RON.

În mod greşit instanţa de fond a respins cererea astfel formulată ca inadmisibilă.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că:

"(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public".

Art. 2 alin. (1) lit. c) Teza I din Legea nr. 554/2004 defineşte actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Potrivit art. 8 alin. (1) din acelaşi act normativ "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale".

Prin urmare, de esenţa contenciosului administrativ este fie existenţa unui act administrativ, a cărui anulare ori suspendare să se pretindă, fie nesoluţionarea, de către o autoritate publică, în termenul legal, a unei cereri ori refuzul nejustificat de a o rezolva, manifestări sau omisiuni ale autorităţii publice prin care subiectul care poate sesiza instanţa de contencios administrativ se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim.

În cazul analizat, recurenta-reclamanta a invocat existenţa actului administrativ vătămător, factura emisă de pârâta A.N.R.E., prin care aceasta din urmă pretinde plata unei sume reprezentând contribuţii anuale legale.

În consecinţă, pentru că sesizarea instanţei de contencios administrativ are, aşadar, ca premisă vătămarea reclamantului, care se produce fie prin actul administrativ al autorităţii publice, fie prin nesoluţionarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri, în mod corect a apreciat instanţa de fond că se impune cercetarea caracteristicilor acestui act în sensul definiţiei legale mai sus citate.

De asemenea, în acord cu recurenta-reclamanta şi cu prima instanţă, nu prezintă relevanţă forma sau denumirea actului, ci efectele juridice pe care le produce, iar acestea sunt în legătură directă cu competenţele administrative, ca sumă de atribuţii conferite unei entităţi în organizarea executării şi executarea în concret a legii.

În mod greşit judecătorul fondului a concluzionat că din conţinutul facturii nu rezultă naşterea, modificare sau stingerea unor raporturi juridice de tip administrativ, nefiind dispuse măsuri în regim de putere publică, ca autoritate de reglementare (art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007), ci în calitate de creditor.

Or, pârâta a emis factura nu în vederea executării ori a organizării executării legii în domeniul de competenţă (nu în realizarea competenţei proprii principale), actul nefiind deci emis în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, ci în vederea realizării propriilor venituri prevăzute de actele ce guvernează activitatea acestei autorităţi, deci în vederea finanţării activităţii, în calitatea sa de creditor permisă de lege.

Este adevărat că împrejurarea că pârâta poate fi încadrată din perspectiva Legii nr. 554/2004 între autorităţile publice nu este suficientă prin ea însăşi, fiind necesară şi acţiunea vătămătoare a acesteia prin intermediul actului administrativ tipic sau asimilat.

Însă, în situaţia dedusă judecăţii, intimata-pârâtă nu a emis un alt act administrativ anterior emiterii facturii contestate prin care să fi stabilit diferenţele de contribuţii pretins datorate, obţinute ca urmare a recalculării acesteia prin includerea în cifra de afaceri A. a contravalorii certificatelor verzi şi taxei de cogenerare şi care ar fi putut fi astfel contestată.

În realitate, factura reprezintă atât titlul administrativ în baza căruia au fost calculate contribuţiile respective, cât şi un act de executare.

În acord cu argumentele aduse de către recurentă, Înalta Curte apreciază că factura emisă de ANRE nu este un simplu document justificativ, ci este un veritabil act administrativ prin care naşte în sarcina A. obligaţia de a include în calculul cifrei de afaceri şi veniturile obţinute din vânzarea certificatelor verzi şi contravaloarea contribuţiei de cogenerare de înaltă eficienţă facturate clienţilor finali.

Factura contestată în cauză este singurul act emis de autoritate, singurul care poate fi contestat deoarece produce efectele specifice unui act administrativ.

Prin urmare Factura, în forma şi conţinutul pe care le are reprezintă un act juridic prin care ANRE aduce modificări nu numai situaţiei juridice a recurentei-reclamante ci, completează cadrul legislativ prin adăugarea sumelor menţionate la calculul contribuţiei datorate de recurenta-reclamantă.

În consecinţă, respingând acţiunea ca inadmisibilă, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor care definesc actul administrativ.

Având în vedere că prima instanţă a pronunţat o hotărâre fără a intra în judecata fondului, prin admiterea excepţiei inadmisibilităţii, cu încălcarea normelor de drept material, în cauză este incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (8) C. proc. civ.

Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe de fond.

Cu ocazia rejudecării vor fi avute în vedere argumentele invocate de recurenta-reclamantă în susţinerea cererii de chemare în judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. (A., Societatea) împotriva sentinţei nr. 81 din 17 octombrie 2022 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 12 martie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.