Recognition of foreign medical specialist titles: Inability of competence exams to compensate for deficient training duration under H.G. 764/2017

Şedinţa publică din data de 08 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Colegiul Medicilor din România, solicitând:

(1) anularea actului administrativ nr. x/01.03.2022 emis de Ministerul Sănătăţii, Direcţia Generală Resurse Umane, Structuri şi Politici Salariale, prin care s-a comunicat refuzul nejustificat de emitere a ordinului de recunoaştere a titlului de medic specialist în specialitatea endocrinologie;

(2) anularea în tot a actului administrativ nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 emis de Ministerul Sănătăţii, prin care s-a respins contestaţia formulată împotriva adresei nr. x/01.03.2022;

(3) obligarea pârâtului Colegiul Medicilor din România să procedeze la avizarea favorabilă a cererii sale de recunoaştere a titlului de medic specialist în specialitatea endocrinologie şi să înainteze dosarul către Ministerul Sănătăţii în vederea emiterii ordinului de aprobare a recunoaşterii titlului de calificare dobândit în Republica Moldova.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 145 din 26 octombrie 2022, Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Colegiul Medicilor din România.

A anulat adresele nr. x/01.03.2022 şi nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 emise de pârâtul Ministerul Sănătăţii şi avizul nr. x/31.01.2022 emis de către pârâtul Colegiul Medicilor din România.

A obligat pârâtul Colegiul Medicilor din România să procedeze la avizarea favorabilă a cererii reclamantei şi să înainteze dosarul pârâtului Ministerul Sănătăţii în vederea emiterii ordinului de aprobare a recunoaşterii titlului de calificare dobândit în Republica Moldova.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 145 din 26 octombrie 2022a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii, invocând temeiul de drept de la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., cu solicitarea de desfiinţare a hotărârii primei instanţe şi de respingere a cererii de chemare în judecată.

În esenţă, în motivare, a arătat că la fondul cauzei Ministerul Sănătăţii a invocat excepţia prematurităţii acţiunii faţă de pârâtul Ministerul Sănătăţii, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, excepţia lipsei de interes, excepţii asupra cărora prima instanţă a omis să se pronunţe.

În temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ. a susţinut că nici în argumentarea soluţiei pronunţate şi nici în dispozitivul sentinţei civile nr. 145/2022 nu se regăseşte raţionamentul logico-juridic şi nici soluţia dată excepţiilor pe care le-a formulat.

Din perspectiva celui de-al doilea motiv de casare invocat, recurentul - pârât a precizat că prima instanţă a interpretat în mod eronat adresa AR nr. x/01.03.2022 emisă de Ministerul Sănătăţii, Direcţia Generală Resurse Umane, Structuri şi Politici Salariale şi adresa nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 emisă de Ministerul Sănătăţii ca fiind un refuz nejustificat al Ministerului Sănătăţii de emitere a Ordinului de recunoaştere a titlului de medic specialist în specialitatea endocrinologie.

Natura juridică a adreselor nr. x nr. 2894/01.03.2022 şi nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 emise de Ministerul Sănătăţii nu este de act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Adresele nr. x nr. 2894/01.03.2022 şi nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 emise de Ministerul Sănătăţii nu pot fi calificate drept acte administrative în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul că acestea nu sunt susceptibile să producă prin ele însele efecte juridice, în sensul de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice. Astfel adresele AR nr. x/01.03.2022 şi nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 ale Ministerului Sănătăţii nu dau naştere, nu modifică şi nu sting raporturi juridice, neconstituind altceva decât simple înştiinţări ale reclamantei cu privire la soluţiile date de comisia mixtă de recunoaştere a titlurilor de medic specialist şi respectiv de comisia naţională de soluţionare a contestaţiilor.

Nefiind vorba despre acte emise de o autoritate publică în regim de putere publică, adresele AR nr. x/01.03.2022 şi respectiv nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 nu sunt acte administrative astfel că nu pot fi contestate în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste capete de cerere fiind în consecinţă inadmisibile.

Cu privire la fondul cauzei, Curtea de Apel Iaşi a interpretat în mod eronat faptul că analiza cadrului procedural, în care se realizează verificarea şi evaluarea dosarului depus în vederea recunoaşterii titlului de medic specialist, relevă existenţa a 2 etape distincte, din care prima are caracter obligatoriu, respectiv verificarea îndeplinirii condiţiilor şi criteriilor cumulative de recunoaştere reglementate de art. 1 alin. (1) şi art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017, iar cea de a doua caracter facultativ şi este reprezentată de instituirea probei de aptitudini pentru evaluarea în concret a capacităţii profesionale a solicitantului.

A invocat art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017 şi art. 7 alin. (1) din acelaşi act normativ în susţinerea cererii de recurs, Curtea de Apel Iaşi menţionând în mod eronat faptul că proba de aptitudini este facultativă în condiţiile în care textul de lege este imperativ, respectiv instituie o obligaţie în sarcina comisiei mixte, iar nu o facultate.

Prin urmare, raţionamentul logico-juridic al instanţei de fond care a constatat că, din moment ce a fost instituită proba de verificare a aptitudinilor profesionale pe care reclamanta a promovat-o, au fost îndeplinite de medicul solicitant criteriile impuse de art. 1 alin. (1) şi art. 5 alin. (3) prin raportare la prevederile art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, este rezultatul eronatei aplicări şi interpretări a legii în cauză.

Contrar susţinerilor instanţei de fond a precizat că oricare din cerinţele prevăzute de art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017 poate fi complinită prin promovarea probei de aptitudini. Prevederile art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017 trebuie interpretate ţinând cont şi de dispoziţiile art. 5 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Aşadar, atunci când titularul cererii de recunoaştere nu îndeplineşte cerinţele legate de durata de pregătire exprimată în ani, nu este posibilă suplinirea acestor lipsuri prin susţinerea unei probe de aptitudini întrucât dispoziţiile art. 7 alin l din H.G. nr. 764/2017 fac trimitere doar la prevederile art. 5 alin. (3) nu şi la dispoziţiile art. 5 alin. (4).

Prin derogare de la dispoziţiile art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017 care prevede posibilitatea susţinerii unei probe de aptitudini pentru a complini neîndeplinirea unora din cerinţele de la art. 5 alin. (3), art. 5 alin. (4) prevede doar posibilitatea ca, în situaţia în care durata de pregătire exprimată în ani este mai mica decât cea prevăzută de Ordinul nr. 1509/2008 să fie luat în considerare numărul total de ore de pregătire, echivalarea fiind condiţionată de întrunirea numărului total de ore de pregătire prevăzut în curriculumul de pregătire.

Instanţa de fond a interpretat greşit faptul că proba de aptitudini acoperă această cerinţă legată de îndeplinirea numărului de ani de pregătire pentru a obţine recunoaşterea titlului de medic specialist endocrinologie.

Curtea de Apel Iaşi a interpretat în mod eronat normele incidente în cauză în condiţiile în care recurentul a arătat contrariul, respectiv odată ce comisia mixtă şi-a exprimat punctul de vedere în sensul că ar fi fost îndeplinite cerinţele pentru recunoaşterea titlului de medic specialist, Colegiul Medicilor din România ar fi fost obligat, la rândul său să emită aviz favorabil. Avizul reprezintă în cazul de faţă opinia solicitată de autoritatea publică competentă să emită actul administrativ unei alte autorităţi publice, cu privire la legalitatea emiterii actului. În mod evident, Colegiul Medicilor din România, care are competenţa de a emite avizul are şi obligaţia de a verifica dacă solicitantul îndeplineşte cerinţele legale pentru recunoaşterea titlului de medic specialist, verificările acestuia neputând fi limitate la aspectele de ţin de existenţa procesului-verbal cuprinzând concluziile comisiei mixte, şi la propunerea formulată de această comisie. Acesta este şi motivul pentru care, odată cu procesul-verbal menţionat, Colegiului Medicilor din România îi este înaintată şi copia dosarului.

În realitate, din dispoziţiile art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017 rezultă că avizul Colegiului Medicilor din România presupune verificarea de către acesta a două aspecte: dacă solicitantul îndeplineşte cerinţele legale pentru recunoaşterea titlului de medic specialist (verificare pe care o face pe baza dosarului întocmit de titularul cererii) şi dacă a fost făcută evaluarea cererii şi de către comisia mixtă prevăzută de lege.

Mai mult decât atât, Curtea de Apel Iaşi nu a ţinut cont de înscrisurile depuse la dosar, înscrisuri din care rezultă că reclamanta a contestat avizul Colegiului Medicilor din România iar prin Decizia nr. 1/2022 Comisia Naţională de Soluţionare a contestaţiilor privind recunoaşterea diplomelor, certificatelor şi titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terţ, altul decât Australia, Canada, Israel, Noua Zeelandă şi Statele Unite a respins această contestaţie reţinând în esenţă că proba de aptitudini nu poate fi folosită pentru compensarea duratei de formare nerealizate, recomandând ca titlul de medic specialist endocrinolog acordat doamnei dr. A. de către statul terţ să nu fie recunoscut pe teritoriul României.

Referitor la precedentul judiciar, a precizat că acesta nu poate fi recunoscut ca având putere de lege, adică de izvor de drept, decât în mod excepţional şi numai în situaţiile anume prevăzute de Legea fundamentală şi alte legi, respectiv deciziile instanţei supreme, pronunţate în materia recursurilor în interesul legii şi a dezlegării unor chestiuni de drept, deciziile Curţii Constituţionale, anumite hotărâri ale instanţelor de contencios administrativ şi deciziile instanţelor europene.

Pentru toate motivele de fapt şi de drept anterior arătate, a solicitat admiterea prezentului recurs, casarea sentinţei civile nr. 145/2022 si rejudecând cauza, să fie admise excepţiile invocate, iar pe fondul cauzei să se respingă ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată.

În drept, a invocat art. 488 şi următoarele C. proc. civ., dispoziţiile legale din materia ordonanţei preşedinţiale, dispoziţiile Legii nr. 95/2006, republicată, modificată si completată, precum si pe orice alte dispoziţii legale incidente în materie.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului şi menţinerea, ca temeinică si legală, a sentinţei civile nr. 145/2022 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi la data de 26.10.2022.

A arătat că este nefondat primul motiv de recurs, invocat de recurentul-pârât, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., prin care s-ar fi arătat că prima instanţă a omis să se pronunţe asupra excepţiilor invocate de Ministerul Sănătăţii.

A precizat că instanţa de fond prin încheierea de la data de 13 octombrie 2022 de amânare a pronunţării, care face parte integrantă din sentinţa civilă nr. 145/2022, a motivat soluţia de respingere a excepţiilor invocate de Ministerul Sănătăţii, iar ulterior, a reluat în cuprinsul apărărilor din recurs susţinerile expuse la fondul cauzei(din răspunsul la întâmpinare).

Cu privire la cel de-al doilea motiv de casare invocat de recurent, ce vizează încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat respingerea acestuia, susţinând că prin hotărârea de fond s-a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale.

A arătat că, la data de 16.11.2021, a susţinut proba de aptitudini, fiind declarată promovată conform Procesului-verbal întocmit de Comisia mixtă de recunoaştere a titlurilor de medic specialist în specialitatea endocrinologie.

A mai arătat că se încadrează în ipoteza prevăzută de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, constatându-se faptul ca nu sunt întrunite toate criteriile de recunoaştere prevăzute la art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017, fiind necesară susţinerea unei probe de aptitudini care avea ca scop evaluarea parcursului profesional teoretic şi a abilităţilor practice.

Prin urmare, deşi a promovat proba de aptitudini profesionale în conformitate cu art. 7 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 764/2017, i s-a respins cererea de recunoaştere a titlului de doctor în specialitatea endocrinologie în dezacord cu dispoziţiile art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 764/2017.

A precizat că situaţia sa particulară se regăseşte în ipoteza de la art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, text care, spre deosebire de art. 6 alin. (1), se referă doar la criteriile de recunoaştere din art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017. Aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) - cu atât mai mult a literei b) din acest alineat, nicidecum a literei a) - ar echivala cu o adăugare la lege din partea Colegiului Medicilor din România, acesta depăşindu-şi atribuţiile prin emiterea avizului negativ.

Din punctul său de vedere, proba de aptitudini are menirea de a completa criteriile lipsă, promovarea acesteia reprezentând o confirmare a îndeplinirii acestor criterii. Astfel, verificarea condiţiilor prevăzute de art. 5 alin. (3) a fost asigurată de către comisia mixtă, aceasta neputând să fie verificată, din nou, de Colegiul Medicilor din România, întrucât acesta, în această etapă, nu are o astfel de competenţă.

În cazul în care s-ar fi apreciat, ab initio, că nici în cazul promovării probei practice nu se poate admite recunoaşterea titlului de calificare în specialitatea endocrinologie dobândit în Moldova, atunci reclamanta nu ar fi fost admisă în vederea susţinerii probei practice. Prin urmare, refuzul de a aviza recunoaşterea specialităţii endocrinologie vine în coliziune cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi alin. (4) din H.G. nr. 764/2017.

Or, din interpretarea acestor dispoziţii legale, rezultă că avizul negativ al Colegiului Medicilor din România poate fi emis doar în cazul celor doua ipoteze prescrise de dispoziţiile art. 7 alin. (4), nicidecum în cazul unei a treia ipoteze, neprevăzută de lege.

Mai mult, a arătat că nu poate fi de acord cu teza unei decizii arbitrare şi discreţionare a Colegiului medicilor din România, care, la capătul parcurgerii etapei prevăzute de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, să poată emite un aviz obligatoriu, Ministerul Sănătăţii fiind obligat sa se conformeze acestuia.

În acest context, nu este clar care ar mai fi utilitatea procedurii demarate de comisia mixtă, precum şi instituirea probei practice, atât timp cât, la final, Colegiul Medicilor din România poate emite un aviz care sa desconsidere toate criteriile legale, care, oricum, au fost verificate anterior de către comisia mixtă. De altfel, o astfel de interpretare duce la concluzia ca singura instituţie cu drept decizional în aceasta materie este Colegiul Medicilor din România, atât timp cat acesta poate desconsidera, în mod unilateral şi discreţionar, deciziile comisiei mixte sau rezultatele probei practice, iar Ministerul Sănătăţii este obligat să se conformeze avizului acestei instituţii, chiar dacă acest aviz înfrânge, în mod limpede, dispoziţiile legale.

În jurisprudenţa instanţei supreme s-a stabilit că evaluarea parcursului teoretic şi a abilităţilor practice, prin susţinerea probei de aptitudini echivalează cu îndeplinirea criteriului de practică medicală şi împreună cu celelalte documente anexate de candidat la dosarul de recunoaştere a titlului/calificării profesionale conduce la admiterea cererii acestuia de recunoaştere a titlului dobândit în Republica Moldova.

Intimatul-pârât Colegiul Medicilor din România a depus întâmpinare la dosar, prin care a solicitat admiterea recursului formulat de Ministerul Sănătăţii casarea sentinţei civile atacate, iar pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată.

A precizat că în speţă sunt incidente motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., faţă de împrejurarea că la fondul pricinii Colegiul Medicilor din România a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive motivând că admiterea/respingerea cererii de recunoaştere a titlurilor de calificare se realizează de către autoritatea centrală în domeniul sănătăţii publice, în speţă, Ministerul Sănătăţii care este singura autoritate în măsură să aprobe recunoaşterea sau nu a calificărilor dobândite în state terţe.

În temeiul art. 248 C. proc. civ., instanţa trebuia să se pronunţe cu prioritate asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei.

Prin încheierea pronunţată la data de 13 octombrie 2022, prima instanţă s-a pronunţat asupra excepţiilor invocate în cauză într-un mod vag, lacunar şi nemotivat raportat la datele speţei, fapt care echivalează cu o lipsă de motivare. Astfel, decizia nu este justificată printr-o analiză concretă, clară şi precisă, ceea ce conduce în mod firesc la lipsa unor argumente temeinice, justificate, dar şi la lipsa unei motivări corespunzătoare, aptă să lămurească părţile în cauză.

Cu privire la al doilea motiv de nelegalitate invocat a arătat că instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile H.G. nr. 764/2017.

Deşi există un viciu procedural serios, de natură a pune la îndoială îndeplinirea de către reclamantă a criteriilor de recunoaştere a titlului profesional, din perspectiva duratei de specializare urmată în Republica Moldova (3 ani rezidenţiat în Medicină Internă si 2 ani de secundariat în specializarea Endocrinologie, ce nu acoperă perioada de 5 ani de rezidenţial în specializarea Endocrinologie din România), curtea de apel a constat că din moment ce a fost instituită proba de verificare a aptitudinilor profesionale, pe care reclamanta a promovat-o, au fost îndeplinite de către medicul solicitant criteriile impuse de art. 5 alin. (3) şi art. 7.

A arătat că intimatul Colegiul Medicilor din România, în acord cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 764/2017, nu are competenţa de a reverifica dosarul medicului solicitant şi de a cenzura concluziile comisiei mixte. Aceasta avea doar obligaţia de a aviza favorabil sau negativ solicitarea de recunoaştere a calificării profesionale pe baza procesului-verbal întocmit de către comisia mixtă şi a dosarului de recunoaştere.

Faptul că instanţa de fond a pus la îndoială că reclamanta a îndeplinit în mod complet criteriile de recunoaştere a titlului profesional raportat la durata de specializare urmată în Republica Moldova, dovedeşte că au fost încălcate şi greşit aplicate normele de drept material şi se justifică reţinerea art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Colegiul Medicilor din România a emis avizul negativ motivând diferenţa de durată şi curriculă a pregătirii. Promovarea probei de aptitudini nu poate fi considerată în mod obligatoriu că suplineşte toate condiţiile pe care nu le îndeplineşte intimata-reclamantă.

Avizul emis de Colegiul Medicilor din România are natura unui aviz conform, Ministerul Sănătăţii fiind obligat să ţină cont de acesta, iar a afirma contrariul ar însemna să fie lipsit de sens şi de raţiune un text de lege care a fost adoptat tocmai în scopul de a satisface rigorile impuse de legislaţia UE în domeniul recunoaşterii diplomelor, certificatelor şi titlurilor de medic specialist, iar România în calitate de stat membru UE a adoptat legislaţia necesară în raportat de aceste cerinţe. Dacă promovarea probei de aptitudini ar fi fost suficientă pentru a obţine aprobarea cererii de recunoaştere atunci nu ar mai fi fost adoptat un text de lege care să prevadă necesitatea emiterii unui aviz pozitiv sau negativ din partea Colegiului Medicilor din România, iar în urma promovării acestei probe s-ar fi obţinut de drept recunoaşterea titlului/calificării profesionale, ceea ce nu este cazul în această speţă.

Promovarea probei de aptitudini nu are o pondere determinată de textul art. 7 din H.G. nr. 764/2017. Acest fapt este analizat şi evaluat alături de toate documentele depuse de candidat la dosarul de recunoaştere a titlului/calificării profesionale, dar şi de documentele care au fost înaintate de comisia mixtă.

Ar fi inechitabil raportat la tot contextul speţei ca promovarea acestei probe să fie suficientă pentru a suplini neîndeplinirea condiţiei privind durata de formare ca medic rezident. În România, specialitatea de endocrinologie are o durată de pregătire de 5 ani, în timp ce intimata se regăseşte în situaţia unei pregătiri de doar 2 ani, iar Colegiul Medicilor din România în virtutea H.G. nr. 764/2017 are posibilitatea de a ţine cont de acest aspect în măsură determinantă (chiar dacă a promovat proba de aptitudini) şi să emită avizul negativ, aviz de care Ministerul Sănătăţii este obligat să ţină cont.

De vreme ce intimata nu a îndeplinit în mod obiectiv condiţiile raportat la întreaga documentaţie (şi nu doar la proba de aptitudini) nu s-a putut emite aviz pozitiv, iar acest fapt nu este o încălcare a vreunui drept şi nici o vătămare a vreunui interes, ci o consecinţă firească a faptului că secundariatul clinic de doi ani din Republica Moldovei nu este asimilat cu o specialitate din România, există o diferenţă prea mare de durată şi curriculă a pregătirii, iar din punct de vedere procedural nu se justifică acoperirea acestui impediment prin promovarea probei de aptitudini, textul de lege neprevăzând în mod concret şi expres această posibilitate.

În concluzie, decizia Colegiului Medicilor din România de a emite aviz negativ în privinţa intimatei A. este justificată şi proporţională, acest aviz se constituite într-un aviz conform, iar nu într-un simplu aviz consultativ, rol consultativ având raportul comisiei mixte, raport care trebuie avizat în final de Colegiul Medicilor din România nu în mod discreţionar, ci în mod obiectiv şi temeinic justificat, analizând toate documentele cuprinse în dosar, aşa cum s-a întâmplat deja în cauză.

Pe cale de consecinţă, a apreciat că se impune casarea sentinţei civile nr. 145/2022 şi rejudecând cauza, să fie admisă excepţia invocată, iar pe fond să se respingă ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa civilă atacată în raport de motivele de nelegalitate invocate, de apărările expuse în cauză, faţă de dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte apreciază că se impune admiterea cererii de recurs formulate de pârâtul Ministerul Sănătăţii pentru considerentele ce vor fi detaliate în ceea ce urmează.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ a fost învestită de reclamanta A. cu cererea de chemare în judecată a Ministerului Sănătăţii şi a Colegiului Medicilor din România prin care a solicitat recunoaşterea titlului de calificare ca medic cu specializarea endocrinologie ca urmare a absolvirii cursurilor postuniversitare din cadrul Universităţii de Stat de Farmacie şi Medicină "B." din Republica Moldova - specialitatea Endocrinologie.

În esenţă, în motivarea cererii, s-a arătat că reclamanta deţine diploma emisă de Universitatea de Stat de Farmacie şi Medicină "B.", ce a fost echivalată în România în baza Atestatului de echivalare a studiilor nr. x/07.12.2018/I.G emis de către Ministerul Educaţiei Naţionale, fiind echivalată cu diplomă de licenţă în domeniul Sănătate, specializarea Medicină.

Ulterior, prin cererea ce a format obiectul dosarului nr. x/2021, depusă la Ministerul Sănătăţii, reclamanta a solicitat recunoaşterea titlului de medic specialist în specializarea endocrinologie dobândit în Republica Moldova, în conformitate cu dispoziţiile art. 4701din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi art. 3 din H.G. nr. 764/2017.

Prima instanţă a admis cererea reclamantei şi a obligat pârâţii la avizarea favorabilă a cererii acesteia, urmând a fi înaintat dosarul pârâtului Ministerul Sănătăţii în vederea emiterii ordinului de aprobare a recunoaşterii titlului de calificare dobândit în Republica Moldova.

Împotriva acestei soluţii, a formulat calea de atac a recursului pârâtul Ministerul Sănătăţii, invocând temeiul de drept de la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., apreciind că hotărârea de la fondul cauzei este netemeinică şi nelegală.

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ. prevede:

"Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:...5. când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii;… 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.", iar potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea acestor dispoziţii legale, rezultă că, prin intermediul recursului, se urmăreşte a se supune Înaltei Curţi conformitatea hotărârii primei instanţe cu normele de drept aplicabile în raport şi de motivele de casare expres şi limitativ prevăzute de lege.

Pornind la analiza primului motiv de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., prin care se invocă încălcarea de către prima instanţă de judecată a dispoziţiilor de la art. 248 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază ca nefiind fondat pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Art. 248 alin. (1) C. proc. civ. statuează că "Instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei."

Înalta Curte constată că partea recurentă Ministerul Sănătăţii a dezvoltat critici din perspectiva omisiunii instanţei de fond de a se pronunţa asupra excepţiilor invocate la fondul cauzei ce vizează prematuritatea şi inadmisibilitatea acţiunii dar şi excepţia lipsei de interes în formularea cererii de chemare în judecată.

Din cuprinsul încheierii de amânare a pronunţării emisă de instanţa de fond (partea introductivă), respectiv cea de la data de 13 octombrie 2022, rezultă că judecătorul fondului a luat act de faptul că în cauză au fost invocate prematuritatea şi inadmisibilitatea acţiunii dar şi excepţia lipsei de interes, a apreciat că nu se impune unirea acestora cu fondul cauzei iar, în raport de calificarea obiectului cererii de chemare în judecată, a respins aceste excepţii ca neîntemeiate.

Or, în aceste condiţii, Înalta Curte reţine că este neîntemeiată critica din recurs prin care se susţine că prima instanţă a lăsat nesoluţionate excepţiile invocate în cauză, nici în considerente şi nici în dispozitivul sentinţei, nefiind identificată argumentarea soluţiei asupra excepţiilor.

Acest raţionament al instanţei de control judiciar are la bază faptul că încheierea de amânare a pronunţării face parte integrantă din sentinţa civilă emisă de prima instanţă. Faptul că instanţa fondului s-a pronunţat asupra excepţiilor invocate în cauză în etapa anterioară deschiderii dezbaterilor pe fond, în cadrul părţii introductive a încheierii de amânare a pronunţării iar nu prin sentinţa finală, nu echivalează cu o încălcare a regulilor de procedură ce ar atrage în cauză sancţiunea nulităţii. Raţiunea textului de lege nu are în vedere modalitatea de pronunţare a judecătorului învestit cu soluţionarea unei excepţii, fie ca se pronunţă prin încheiere sau prin sentinţă/decizie, pronunţarea asupra excepţiilor procesuale trebuie doar să se realizeze la un moment anterior pronunţării pe fondul cauzei.

Contrar celor expuse de recurent, Înalta Curte reţine că prima instanţă nu a încălcat dispoziţiile de procedură de la art. 248 alin. (1) C. proc. civ., ci, cu respectarea ordinii de soluţionare a excepţiilor, şi ulterior, a fondului cauzei, a pus în aplicare în mod corespunzător toate regulile de procedură privind judecata în faţa primei instanţe.

Mai mult decât atât, partea care invocă o vătămare a drepturilor procesuale trebuie să facă dovada că neîndeplinirea actului de procedură/sau îndeplinirea defectuoasă a acestuia i-a generat un prejudiciu care nu poate fi reparat decât prin anularea respectivului act.

Or, în condiţiile anterior expuse, Înalta Curte nu identifică prin prisma motivului de recurs analizat niciun viciu procedural care să afecteze legalitatea sentinţei în discuţie, critica recurentului-pârât neconstituind un element care să invalideze hotărârea primei instanţe.

În continuare, întrucât reclamanta a solicitat în cadrul prezentului dosar obligarea pârâtului Ministerul Sănătăţii la recunoaşterea titlului de medic specialist endocrinologie dobândit în Republica Moldova, în cauză sunt incidente prevederile H.G. nr. 764/2017 privind aprobarea Normelor privind recunoaşterea diplomelor, certificatelor şi titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terţ, altul decât Australia, Canada, Israel, Noua Zeelandă şi Statele Unite ale Americii.

Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, ceea ce se circumscrie situaţiei în care instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este incorectă.

O primă critică din recurs are în vedere faptul că adresele nr. x/01.03.2022 şi nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 emise de pârâtul Ministerul Sănătăţii şi care au făcut obiect al anulării dispuse de prima instanţă nu sunt acte administrative, în raport de dispoziţiile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Or, Înalta Curte reţine că această susţinere este nefondată, în contextul în care prima instanţă nu s-a raportat la cele două adrese ca fiind acte administrative ci le-a calificat ca manifestare a refuzului explicit din partea autorităţii de a recunoaşte titlul de medic al reclamantei, emise în temeiul art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004. În aceste condiţii, refuzul nejustificat din partea autorităţii poate face obiect al cererii de chemare în judecată, urmând ca instanţa să analizeze caracterul legal al conduitei autorităţii în raport de cererea care i-a fost prezentată, dacă aceasta a acţionat sau nu cu exces de putere.

Astfel, deşi adresele reclamante nu au caracterul unor acte administrative tipice, art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 asimilează refuzul nejustificat unui act administrativ unilateral ce poate fi dedus controlului instanţei de judecată.

Totodată, Înalta Curte are în vedere revederile art. 1 alin. (1) şi (2), art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 care instituie un contencios subiectiv de plină jurisdicţie, în cadrul căruia controlul exercitat de instanţa de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecăţii.

În cazul în care conduita nelegală a autorităţii produce o vătămare reclamantului, instanţa poate ordona măsuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat şi în acest scop poate chiar să oblige autoritatea pârâtă să emită un act cu conţinutul solicitat de reclamant, atunci când constată că sunt îndeplinite condiţiile legii, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată.

Prin urmare, această critică din recurs este nefondată şi urmează a fi respinsă ca atare.

Referitor la criticile privind greşita aplicare a H.G. nr. 764/2017, pentru aprobarea Normelor privind recunoaşterea diplomelor, certificatelor şi titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terţ, altul decât Australia, Canada, Israel, Noua Zeelandă şi Statele Unite ale Americii, se constată că potrivit art. 1 alin. (1) din actul normativ, recunoaşterea titlurilor de calificare ca medic specialist este condiţionată de îndeplinirea cumulativă a condiţiilor de la lit. a) şi b), la lit. b) menţionându-se:

"formarea de medic specialist pentru care se solicită recunoaşterea s-a efectuat în condiţii de studiu şi practică medicală care asigură competenţa profesională a acestuia cel puţin similară cu competenţa profesională a medicilor pe plan naţional;".

Potrivit art. 1 alin. (4) din Normele privind recunoaşterea diplomelor, certificatelor şi titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terţ, altul decât Australia, Canada, Israel, Noua Zeelandă şi Statele Unite ale Americii din 11.10.2017:"Recunoaşterea profesională a titlurilor prevăzute la alin. (1) se face de către Ministerul Sănătăţii, prin ordin al ministrului, după avizarea de către Colegiul Medicilor din România a raportului comisiei mixte prevăzute la alin. (2), şi se finalizează cu autorizarea titularului prin eliberarea certificatului de membru de către Colegiul Medicilor din România, în vederea exercitării profesiei de medic pe teritoriul României cu titlul de medic specialist în specialitatea echivalată, cu respectarea normelor în vigoare.

Totodată, art. 2 din acelaşi act normativ statuează că "Recunoaşterea titlurilor de calificare prevăzute la art. 1 alin. (1) constă în analiza formării în specialitate şi a competenţelor profesionale însuşite de titular în statul terţ emitent comparativ cu cerinţele de formare şi competenţele profesionale prevăzute în România de normele în vigoare pentru specialitatea respectivă."

Dispoziţiile art. 5 alin. (3) din acelaşi act normativ menţionează că:

"Comisia mixtă analizează pregătirea în specialitate efectuată, precum şi alte documente atestând formarea specializată, respectiv experienţa profesională a titularului şi stabileşte dacă formarea de specialist a solicitantului întruneşte cumulativ următoarele cerinţe:

a) s-a efectuat în una dintre specialităţile medicale prevăzute de Nomenclatorul de specialităţi medicale, medico-dentare şi farmaceutice pentru reţeaua de asistenţă medicală, aprobat prin Ordinul ministrului sănătăţii publice nr. 1.509/2008, cu modificările şi completările ulterioare;

b) condiţiile de organizare, desfăşurare şi supraveghere a formării, durata şi curriculumul de pregătire teoretică şi practică în specialitate sunt similare/echivalente condiţiilor de formare prevăzute în România de normele în vigoare pentru specialitatea în cauză;

c) competenţele profesionale de medic specialist conferite sunt similare celor atestate prin certificatul de medic specialist eliberat de Ministerul Sănătăţii în specialitatea respectivă;

d) formarea este atestată prin titlu de calificare de medic specialist eliberat de autoritatea competentă desemnată în temeiul actelor normative în vigoare în statul formator.

(4) În situaţiile în care durata de pregătire a titularului exprimată în ani este mai mică decât cea prevăzută de Nomenclatorul de specialităţi medicale, medico-dentare şi farmaceutice pentru reţeaua de asistenţă medicală, aprobat prin Ordinul ministrului sănătăţii publice nr. 1.509/2008, cu modificările şi completările ulterioare, pentru specialitatea respectivă, se ia în considerare numărul total de ore de pregătire efectivă/săptămână efectuate de titular în comparaţie cu cele prevăzute de curriculumul de pregătire al specialităţii în România. În aceste cazuri, întrunirea numărului total de ore de pregătire prevăzut de curriculumul de pregătire în specialitate în România constituie criteriu de durată în vederea echivalării."

Relevanţă în cauză prezintă şi art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017 care prevede că "În cazul în care formarea de specialist analizată întruneşte toate cerinţele prevăzute la art. 1 alin. (1) lit. a) şi art. 5 alin. (3), comisia mixtă înaintează către Colegiul Medicilor din România procesul-verbal cu concluziile comisiei şi o copie a dosarului titularului. Pe baza raportului emis de către comisia mixtă, Colegiul Medicilor din România transmite Ministerului Sănătăţii avizul favorabil de recunoaştere." dar şi art. 7 alin. (1) din acelaşi act care stabileşte că "În cazul în care nu sunt întrunite în totalitate criteriile de recunoaştere prevăzute la art. 5 alin. (3), comisia mixtă instituie procedura unei probe de aptitudini care are ca scop evaluarea parcursului profesional teoretic şi a abilităţilor practice ale solicitantului."

Astfel, pornind la analiza fondului problemei litigioase, ceea ce verifică atât comisia mixtă, la emiterea avizului propriu, cât şi Colegiul Medicilor din România, în scopul emiterii avizului final, este îndeplinirea de către candidat a cerinţelor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, respectiv îndeplinirea cumulativă a condiţiilor mai sus citate.

Fiind vorba despre condiţii care trebuie îndeplinite cumulativ, neîndeplinirea oricăreia dintre acestea conduce la respingerea cererii de recunoaştere a titlurilor/calificărilor obţinute pe teritoriul statelor terţe, printre care şi Republica Moldova.

Potrivit Nomenclatorului din 2008 de specialităţi medicale, medico-dentare şi farmaceutice pentru reţeaua de asistenţă medicală aprobat prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1509/2008, la Secţiunea I.1.1. Grupa specialităţilor medicale, poz. 7, se prevede că pentru specialitatea endocrinologie durata de pregătire este de 5 ani.

Aşadar, în România titlul de medic specialist în specialitatea endocrinologie se obţine dacă este urmată pregătirea specifică de învăţământ postuniversitar pentru absolvenţii licenţiaţi ai facultăţilor de medicină (rezidenţiatul) pe o durată de 5 ani.

Faţă de dispoziţii legale anterior reţinute, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă s-a aflat în situaţia în care nu a îndeplinit condiţia de la art. 1 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 764/2017, mai exact durata de formare ca medic specialist nu este similară duratei de pregătire prevăzute de Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1509/2008, în perioada 2013-2016 reclamanta absolvind un curs de 2 ani de studii postuniversitare prin secundariat clinic la Universitatea de Stat de Farmacie şi Medicină "B." - Specialitatea Endocrinologie.

Acesta a fost motivul pentru care Colegiul Medicilor din România a şi respins cererea solicitantei.

În cadrul controlului judiciar exercitat, prima instanţă a ajuns la o concluzie eronată, care nu va fi validată de Înalta Curte, învestită cu judecarea căii de atac. Din interpretarea coroborată a textelor de lege anterior citate rezultă că nu oricare din cerinţele de la art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017 poate fi complinită prin susţinerea probei de aptitudini, la care reclamanta afirmă că a obţinut nota 9, deoarece proba practică nu poate fi folosită pentru compensarea duratei de formare nerealizate.

Aceste considerente se impun în virtutea faptului că cerinţa legată de durata de pregătire exprimată în ani nu poate fi complinită prin susţinerea probei de aptitudini prevăzute de art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, raportarea textului de lege se realizează doar la art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017 şi doar la cerinţele legale care se pot complini prin susţinerea probei practice privitoare la condiţia competenţei profesionale efective, iar nu şi la alin. (4) al aceluiaşi articol, care are legătură cu durata de pregătire a titularului.

Din această perspectivă, cea de-a doua critică din recurs referitoare la interpretarea eronată a legii, formulată de Ministerul Sănătăţii, este fondată şi urmează a fi admisă.

Cel de-al treilea set de critici din recurs referitor la interpretarea eronată dată de prima instanţă dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017 în sensul că odată ce comisia mixtă a exprimat un aviz favorabil pentru recunoaşterea titlului de medic specialist, Colegiul Medicilor din România ar fi fost obligat să emită un aviz în consecinţă, este la rândul său întemeiat.

Înalta Curte reţine că textul de lege se interpretează în sensul în care, ulterior transmiterii de comisia mixtă a procesului-verbal cu concluziile sale către Colegiul Medicilor din România, acesta are obligaţia ca, în urma analizei proprii, pe baza raportului întocmit de comisie şi a dosarului depus de titularul solicitării, să emită un aviz favorabil/nefavorabil.

Or, formularea textului de lege de la art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, deşi este deficitară, nu ne conduce la ideea conform căreia Consiliul Medicilor din România nu ar efectua o analiză proprie a dosarului titularului cererii de recunoaştere a titlului de medic, prin raportare la concluziile expuse în raportul comisiei mixte, cu posibilitatea de emitere chiar si a unui aviz negativ.

O astfel de concluzie reiese din reglementarea art. 7 alin. (8) din H.G. nr. 764/2017 în care se face referire la "avizului negativ temeinic justificat" al Colegiului de Medicilor din România, în cazul în care formulează inclusiv o propunere de respingere a cererii de recunoaştere a titlului de doctor, Colegiul fiind ţinut să-şi motiveze recomandarea de respingere a cererii solicitantului.

Totodată, Înalta Curte reţine că din punct de vedere al dreptului administrativ avizul emis de Colegiul Medicilor din România are natura juridică a unui aviz conform(solicitat de autoritatea publică competentă a emite actul de la o altă autoritate publică), fiind obligatoriu a se fi cerut, prin acesta urmărindu-se a se verifica legalitatea actului în privinţa căruia se solicită acel aviz. Or, o autoritate publică, ce emite un aviz conform, nu poate fi ţinută de punctul de vedere exprimat de autoritatea situată din punct de vedere al ierarhiei autorităţilor administrative într-o poziţie inferioară, cum ar fi în cazul de faţă de opinia din raportul comisiei mixte, ci poate expune propriul raţionament după analiza înscrisurilor prezentate.

Având în vedere aspectele anterior arătate precum şi faptul că reclamanta a obţinut aviz negativ din partea Colegiului Medicilor din România, constatând că durata de pregătire a reclamantei în afara graniţelor României nu este conformă Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 1509/2008 şi prin urmare nu poate fi recunoscută, instanţa de control judiciar apreciază că nu sunt întrunite cerinţele legale care să stabilească în sarcina Ministerului Sănătăţii obligaţia de emitere a actului administrativ cu caracter individual de recunoaştere a specialităţii dobândite în Republica Moldova.

În aceste condiţii, în mod eronat instanţa de fond a apreciat nejustificat refuzul pârâtului Ministerul Sănătăţii, exprimat prin adresele nr. x/01.03.2022 şi nr. Reg. 2/6848/10.05.2022, şi nelegal avizul nr. x/31.01.2022 emis de către pârâtul Colegiul Medicilor din România, obligând la avizarea favorabilă a cererii reclamantei de recunoaştere a titlului de calificare dobândit în Republica Moldova.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În raport de cele anterior menţionate, constatând că hotărârea recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, în baza art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. raportat la art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Sănătăţii, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei civile nr. 145/2022 din 26 octombrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă şi, în rejudecare:

Respinge acţiunea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 martie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.