Appeal rejected: Probation discipline regulation upheld as valid implementing act of organic law.

Şedinţa publică din data de 7 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 28.06.2022, reclamantul A. a solicitat anularea Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 1181/2011 pentru aprobarea Regulamentului privind desfăşurarea activităţii comisiei de disciplină pentru cercetarea abaterilor disciplinare ale personalului de probaţiune şi suspendarea executării Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 1181/2011 până la soluţionarea definitivă a cauzei.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 284 din 31 octombrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată invocată de pârâtul Ministerul Justiţiei, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a ministrului justiţiei şi a respins acţiunea faţă de acest pârât ca fiind formulată faţă de o persoană fără calitate procesuală pasivă, iar pe fondul cauzei, a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 284 din 31 octombrie 2022 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a formulat recurs invocând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Cu privire la primul motiv de nelegalitate, respectiv când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recurentul-reclamant a arătat că deşi prin cererea de chemare în judecată a solicit anularea OMJ nr. 1181/2011 pe motive clare de nelegalitate, instanţa, în cuprinsul considerentelor, nu s-a pronunţat în mod expres pe criticile formulate.

Referitor la prima critică formulată, anume că este completată o lege organică printr-un act administrativ, instanţa s-a rezumat la citarea art. 75 şi 76 din Legea nr. 123/2006, reţinând că prin conţinutul său OMJ nr. 1181/2011 respectă Legea nr. 123/2006 şi că ar constitui un viciu de neconstituţionalitate al art. 75, nu al Ordinului, considerent care, prin raportare la obiectul acţiunii, este contradictoriu odată ce reclamantul a cerut anularea actului administrativ şi nu verificarea concordanţei Legii nr. 123/2006 cu Constituţia, toată motivarea sub acest aspect fiind străină de natura cauzei.

Totodată, deşi a arătat că Ministerul Justiţiei, a supus dezbaterii publice noua lege privind Statutul personalului de probaţiune, la acel moment aflându-se în procedura de avizare, prin care toată procedura privind desfăşurarea activităţii comisiei de disciplină pentru cercetarea abaterilor disciplinare ale personalului de probaţiune prevăzută de OMJ nr. 1181/2011 a fost introdusă în noua lege, instanţa s-a rezumat să reţină că dispoziţiile art. 58 din Legea nr. 58/2004 nu are aplicabilitate, întrucât în anularea unui act administrativ se verifică dacă s-a produs o vătămare sau s-a prejudiciat un interes legitim. Or, prin cererea de chemare în judecată reclamantul a invocat vătămarea intereselor sale în cadrul procedurii disciplinare prin aplicarea unui act administrativ nelegal, în contra drepturilor pe cale legea le conferă.

A apreciat că anumite considerente sunt străine de natura cauzei, precum trimiterile făcute la jurisprudenţa CEDO pentru aprecierea caracterului lacunar al OMJ, fără însă ca instanţa să se pronunţe şi asupra susţinerilor pe care le-a invocat. De asemenea, contradictorialitatea considerentelor instanţei se analizează din punct de vedere al pretenţiilor deduse judecăţii prin cererea de chemare în judecată, astfel, contradictorialitatea presupune posibilitatea de a-şi da seama din considerente dacă instanţa este sau nu în asentimentul său. Or, în sentinţa recurată există anumite pasaje unde instanţa este de acord cu ceea ce s-a invocat prin cererea de chemare în judecată şi pasaje unde, cu privire la aceeaşi susţinere, instanţa nu mai este de acord.

Cu privire la cel de-al doilea motiv de nelegalitate întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a arătat că instanţa a făcut o aplicare greşită a dispoziţiilor de drept material din domeniul cercetării disciplinare al consilierilor de probaţiune, cu precădere a dreptului la apărare, a drepturilor persoanei cercetare, dispoziţiile privind imparţialitatea şi transparenţa.

În acest sens, a susţinut că OMJ nr. 1181/2011 nu conţine tot ansamblul normelor menite să ofere garanţii precizate cu titlu de principiu: principiul legalităţii, prezumţia de nevinovăţie, garantarea dreptului la apărare, contradictorialitatea, celeritatea procedurii (art. 11 din OMJ 1181/2011), în realitate, lacunele actului administrativ făcând evidentă în speţă încălcarea drepturilor sale.

Spre exemplu, chiar dacă OMJ nr. 1181/2011 cuprinde dispoziţii cu privire la posibilitatea de recuzare a unui membru din comisie, acesta nu prevede în concret cine ar trebui să se pronunţe cu privire la această recuzare şi nici cazuri similare cu cele prevăzute de C. proc. civ.. Or, în speţa dedusă judecăţii, Preşedintele comisiei de cercetare disciplinară a cărui recuzare a solicitat-o, a fost chiar cel care a semnat şi i-a respins cererea de recuzare, dar este aceeaşi persoană care a propus constituirea comisiei de disciplină. Deci, această persoană nu a asigurat nici prezumţia de nevinovăţie, nici dreptul la apărare, nici transparenţa procedurii.

Totodată, instanţa a susţinut în considerente ei, că dispoziţiile OMJ nr. 1181/2011 se completează cu cele din legislaţia muncii şi legislaţia civilă, normă reglementată de art. 78 din Legea nr. 123/2006, fără a avea în vedere că această prevedere nu este cuprinsă în OMJ nr. 1181/2011, ci este cuprinsă în dispoziţiile Legii nr. 123/2006. Or, din punct de vedere al asigurării respectării dreptului la apărare şi la un proces echitabil, ordinul trebuie să cuprindă toate aspectele ce ţin de buna desfăşurare a cercetării, nu trebuie să se rezume doar la a face trimiteri de la un act normativ la altul. Sub acest aspect, a propus probe în această fază a cercetării, în concret solicitarea unor înscrisuri aflate în posesia unor instituţii, însă Comisia le-a respins apreciind prin raportare la art. 16 alin. (4) din OMJ 1181/2011 că partea trebuie să aducă probele, text din actul administrativ de natură a nu oferi garanţii suficiente pentru respectarea dreptului la apărare. Întrucât OMJ nr. 1181/2011 reglementează un număr de 20 articole, restul dispoziţiilor fiind prevăzute nu în unul, ci în mai multe acte normative, a considerat că acesta nu a putut să contureze un cadru legislativ în care cercetarea disciplinară să nu devină arbitrară.

OMJ nr. 1181/2011 nu cuprinde nici măcar dispoziţii cu privire la regimul de administrare a probelor, a timpului în care se soluţionează cercetarea disciplinară. Invocarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 75 din Legea nr. 123/2006 nu îşi au aplicabilitate în ceea ce priveşte termenul rezonabil în care trebuie să se desfăşoare activitatea comisiei de cercetare, întrucât termenul de un an prevăzut în art. 75 alin. (3) din Legea nr. 123/2006 reglementează prescripţia faptelor comise şi supuse cercetării disciplinare, iar nu a finalizării cercetării disciplinare. Astfel, cercetarea disciplinară poate dura şi mai mult de un an (având în vedere că nu există un text de lege expres în acest sens), iar aplicarea unei sancţiuni nu este condiţionată, singura sancţiune fiind reglementată în materie de executare în concret a sancţiunii aplicate. Normele prin care se reglementează termenele în materia cercetării disciplinare sunt norme de strictă interpretare şi aplicare; sfera lor de aplicare neputând fi extinsă prin analogie.

De asemenea, instanţa a susţinut că OMJ nr. 1181/2011 cuprinde dispoziţii care fac trimitere la probe, însă prin cererea de chemare în judecată, s-a făcut trimitere la absenţa regimului juridic de administrare în concret a probelor în cursul cercetării disciplinare. Cu toate acestea, instanţa de fond s-a rezumat doar la a preciza, enumerând textele legale, posibilitatea persoanei cercetate de a administra probe. În concret însă, dispoziţiile OMJ nr. 1181/2011 cuprind noţiuni vagi cu privire la probe, menţionând doar că în cursul cercetării disciplinare, persoana cercetată poate propune administrarea de probe.

Dreptul la apărare este un drept fundamental care trebuie să fie respectat inclusiv într-o procedură administrativă. Cum în cuprinsul acestui ordin nu se găseşte, în mod expres, o normă de trimitere la drepturile constituţionale, normele C. civ. sau normele din C. proc. civ., recurentul-reclamant a afirmat că OMJ nr. 1181/2011 este un act normativ lacunar şi neclar sub toate aspectele menţionate.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Justiţiei a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În esenţă, a susţinut că nu sunt incidente motivele de casare invocate şi a solicitat instanţei de recurs să constate că hotărârea recurată cuprinde motivele pe care se sprijină, nu conţine motive contradictorii sau străine de natura cauzei, fiind dată cu respectarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente speţei.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 07 martie 2024, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 1181/2011 pentru aprobarea Regulamentului privind desfăşurarea activităţii comisiei de disciplină pentru cercetarea abaterilor disciplinare ale personalului de probaţiune, invocând, în esenţă, două motive de nelegalitate: faptul că este un act administrativ care completează, sub aspectul modului de constituire şi de desfăşurare a activităţii comisiei de disciplină, o lege organică, respectiv Legea nr. 123/2006, şi faptul că anumite prevederi ale ordinului sunt lacunare.

Soluţionând cauza, prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată invocată de pârâtul Ministerul Justiţiei, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a ministrului justiţiei şi a respins acţiunea faţă de acest pârât ca fiind formulată faţă de o persoană fără calitate procesuală pasivă. Pe fondul dedus judecăţii, constatând netemeinicia susţinerilor reclamantului, instanţa a respins acţiunea formulată în raport cu pârâtul Ministerul Justiţiei, ca neîntemeiată.

Sentinţa primei instanţe a fost criticată din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., pe care Înalta Curte le va analiza punctual.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurentul-reclamant circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia o hotărâre poate fi casată atunci când nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Sub un prim aspect, recurentul-reclamant a susţinut că deşi prin cererea de chemare în judecată a solicit anularea OMJ nr. 1181/2011 pe motive clare de nelegalitate, instanţa, în cuprinsul considerentelor, nu s-a pronunţat în mod expres pe criticile formulate.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Prevederile legale mai sus indicate nu obligă instanţa să răspundă tuturor apărărilor avansate de parte, acestea putând fi analizate global, printr-un raţionament juridic de sinteză ori luând în considerare un singur aspect considerat esenţial, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmaţie, nu constituie automat motiv de casare a sentinţei. Pentru a avea această consecinţă, omisiunea trebuie să fie decisivă, să afecteze echitatea procedurii, să denote lipsa de "ascultare" a părţii, ceea ce nu este cazul în speţă.

De asemenea, instanţa de judecată nu era obligată să urmeze linia de argumentaţie a părţii şi să demonstreze în mod explicit argumentele pe care le consideră neîntemeiate, ci înlăturarea acestor argumente poate să decurgă implicit din incompatibilitatea lor cu argumentele însuşite de instanţă.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de reclamant în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Astfel, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, instanţa de fond nu s-a rezumat doar la enumerarea unor texte de lege or a argumentelor învederate de pârât, ci a explicat în mod clar şi logic raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii acţiunii, în considerentele hotărârii regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv problemele esenţiale ridicate de părţi, prin raportare şi la mijloacele de probă administrate în litigiu.

De asemenea, sentinţa recurată nu cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei. Acestea se referă la situaţiile în care există contradicţie între considerente şi dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acţiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate şti ce anume a decis instanţa, există contradicţie între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată, sau motivarea soluţiei cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunţată soluţia respectivă. Însă, Înalta Curte constată că niciuna dintre aceste situaţii nu se identifică în cauză, de altfel, nefiind indicate nici de către recurentul-reclamant ca atare.

Prin urmare, instanţa de control judiciar nu poate reţine incidenţa acestui motiv de casare invocat.

Analizând sentinţa atacată prin raportare la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că şi acest motiv este nefondat, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale, în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

În esenţă, prin criticile de nelegalitate formulate, recurentul-reclamant reia aspectele referitoare la caracterul neclar şi lacunar ar reglementărilor cuprinse în ordinul contestat, susţinând că acesta nu conţine tot ansamblul normelor menite să ofere garanţiile legale, respectiv: principiul legalităţii, prezumţia de nevinovăţie, garantarea dreptului la apărare, contradictorialitatea, celeritatea şi transparenţa procedurii.

Prealabil, Înalta Curte reţine că nu constituie vicii de nelegalitate ale Ordinului Ministerului Justiţiei nr. 1.181/C din 25 mai 2011 aspectele prezentate de recurentul-reclamant prin care susţine că nu i-au fost respectate anumite drepturi cu ocazia desfăşurării procedurii disciplinare în ceea ce îl priveşte, motiv pentru care nu vor fi analizate, întrucât nu fac obiectul judecăţii prezentei cauze.

Legea nr. 123/2006 privind statutul personalului de probaţiune la Capitolul VI (art. 72-77) reglementează procedura de sancţionare disciplinară a personalului din serviciile de probaţiune, stabilind faptele care constituie abateri disciplinare, sancţiunile aplicate, titularii dreptului de aplicare a sancţiunilor disciplinare, termenele de decădere din dreptul de a aplica sancţiunea, titularul dreptului de a dispune constituirea comisiilor de disciplină, compunerea comisiilor de disciplină, procedura audierii persoanei în faţa comisiei de disciplină, obiectul cercetării disciplinare, drepturile persoanei cercetate disciplinar, scopul cercetării disciplinare, actele prin care se aplică sancţiunile disciplinare, dreptul de contestare şi procedura în cazul contestaţiilor.

La art. 75 alin. (3) din această lege este prevăzut faptul că modul de desfăşurare a activităţii comisiei de disciplină se stabileşte prin regulament aprobat prin ordin al ministrului justiţiei.

Totodată, art. 78 din lege prevede că:

"Dispoziţiile prezentei legi se completează cu reglementările din legislaţia muncii şi legislaţia civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de muncă prevăzute de prezenta lege."

Prin Ordinul Ministerului Justiţiei nr. 1.181/C din 25 mai 2011, emis în executarea dispoziţiilor art. 75 alin. (3) din Legea nr. 123/2006 privind statutul personalului de probaţiune, a fost aprobat Regulamentul privind desfăşurarea activităţii comisiei de disciplină pentru cercetarea abaterilor disciplinare ale personalului de probaţiune.

Prin dispoziţiile acestui regulament au fost stabilite reguli privitoare la componenţa comisiei de disciplină, termenul de constituire a comisiei, incompatibilităţile membrilor comisiei de disciplină, atribuţiile comisiei, preşedintelui comisiei şi secretarului comisiei, principiile aplicabile în activitatea comisiei de disciplină, titularii sesizării comisiei de disciplină, forma sesizării, regulile aplicabile procedurii care se desfăşoară în faţa comisiei de disciplină, actele pe care le întocmeşte comisia, soluţiile pe care le poate dispune, regulile privind cvorumul necesar pentru adoptarea soluţiilor, conţinutul actului prin care se aplică sancţiunea disciplinară de către ministrul justiţiei, termenul de aplicare a sancţiunii disciplinare, modul de comunicare a actului de sancţionare, dreptul şi termenul de contestare a actului de aplicare a sancţiunii.

Având în vedere ierarhia actelor normative, respectiv faptul că Ordinul Ministerului Justiţiei nr. 1.181/C din 25 mai 2011 a fost emis în executarea unor dispoziţii din Legea nr. 123/2006 privind statutul personalului de probaţiune, dar şi normele de tehnică legislativă care trebuie respectate la elaborarea actelor normative şi care permit, printre altele, trimiterea la alte acte normative (art. 50 din Legea nr. 24/2000), Înalta Curte va respinge criticile referitoare la caracterul nelegal al ordinului care ar reieşi, în opinia recurentului-reclamant, din împrejurarea că acesta nu cuprinde toate aspectele ce ţin de buna desfăşurare a cercetării disciplinare, fiind făcute trimiteri de la un act normativ la altul. Prin urmare, nu se poate reţine caracterul neclar ori lacunar al ordinului contestat care să ducă la o cercetare disciplinară abuzivă, câtă vreme este permisă completarea cadrului legislativ cu reglementări din legislaţia muncii şi legislaţia civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de muncă prevăzute de Legea nr. 123/2006 privind statutul personalului de probaţiune.

În concret, în raport cu criticile formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 7 coroborate cu cele ale art. 5 din Regulamentul privind desfăşurarea activităţii comisiei de disciplină pentru cercetarea abaterilor disciplinare ale personalului de probaţiune dau posibilitatea persoanei faţă de care se desfăşoară o procedură disciplinară să sesizeze ministrul justiţiei, în calitatea acestuia de titular al dreptului de desemnare a membrilor comisiei, cu privire la existenţa unor incompatibilităţi în privinţa acestor membrii. Faptul că actul administrativ contestat nu prevede expres persoana care ar trebui să se pronunţe cu privire la o cerere de recuzare nu conduce automat la încălcarea dreptului la apărare ori la încălcarea transparenţei procedurii de cercetare disciplinară, cum eronat susţine recurentul-reclamant.

Totodată, chiar dacă prin Ordinul Ministerului Justiţiei nr. 1.181/C din 25 mai 2011 nu s-a stabilit o durată fixă a cercetării disciplinare, din conţinutul art. 18 alin. (4), care este identic celui de la art. 75 alin. (10) din Legea nr. 123/2006, reiese că cercetarea disciplinară este subsumată termenului de decădere de 1 an de la data săvârşirii faptei în care se poate aplica sancţiunea disciplinară de către ministrul justiţiei.

Nu se poate reţine nelegalitatea ordinului contestat nici prin prisma absenţei regimului juridic de administrare a probelor în cursul cercetării disciplinare, câtă vreme, aşa cum în mod corect a reţinut prima instanţă, dispoziţiile art. 15 alin. (5) şi art. 16 alin. (4) din Ordin, ce sunt în acord cu prevederile art. 75 alin. (7) din Legea nr. 123/2006, reglementează dreptul persoanei de a propune administrarea de probe în cursul cercetării disciplinare. În realitate recurentul-reclamant este nemulţumit că, în faza cercetării disciplinare efectuate în cazul său, Comisia i-a respins cererea de probatorii prin care a solicitat administrarea unor înscrisuri aflate în posesia altor instituţii. Or, aceste aspecte nu constituie vicii de nelegalitate ale Ordinului Ministerului Justiţiei nr. 1.181/C din 25 mai 2011 şi nu fac obiectul analizei instanţei, în prezenta cauză, aşa cum s-a reţinut în considerentele prealabile ale deciziei.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant nefiind în măsură să atragă casarea sentinţei recurate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 284 din 31 octombrie 2022 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 martie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.