State liability for pension withholding under unconstitutional emergency ordinance; recovery of inflation indexation and legal interest

Şedinţa publică din data de 7 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 09.01.2023, pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, să se constate vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime prin măsura reglementată de art. XXIV pct. 12 şi 13 din O.U.G. nr. 130/2021, respectiv prin modificarea Codul fiscal, în sensul aplicării cotei de contribuţie la sistemul de asigurări sociale de sănătate de 10% pentru acea parte a veniturilor din pensii ce depăşeşte suma lunară de 4000 RON, şi obligarea pârâţilor la plata despăgubirilor pentru prejudiciile produse reclamantului prin O.U.G. nr. 130/2021, în cuantum egal cu sumele ce i-au fost reţinute din pensie cu titlu de CAS, începând cu luna ianuarie 2022 şi până la momentul încetării reţinerii, sume actualizate cu indicele de inflaţie şi dobânda legală penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 102 din 25 aprilie 2023, Curtea a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, invocată de acesta prin întâmpinare.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne şi a respins acţiunea reclamantului A., în contradictoriu cu această pârâtă, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis excepţia lipsei de interes ridicată de instanţă din oficiu şi, în consecinţă, a respins, ca lipsită de interes, cererea reclamantului privind acordarea de despăgubiri, în cuantum egal cu sumele ce au fost reţinute acestuia din pensie, începând cu luna ianuarie 2022, cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate în temeiul O.U.G. nr. 130/2021.

A admis în parte cererea de chemare în judecată formulată reclamant şi pe cale de consecinţă, a obligat pârâtul Guvernul României la despăgubiri constând în plata indexării cu rata inflaţiei a sumelor ce urmează a fi restituite reclamantului conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 4/2023 şi a obligat pârâtul la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor ce urmează a fi restituite reclamantului conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 4/2023, calculate începând cu data reţinerii şi până la data restituirii efective.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Guvernul României a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea pe fond în întregime a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

A susţinut recurentul-pârât că Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, fiind vorba despre o capacitate juridică specială de drept public, fundamentată pe prevederile constituţionale ale art. 102 şi 108 şi ale actului normativ de organizare şi funcţionare a Guvernului. Raporturile juridice în care participă Guvernul României nu pot fi de natură civilă, ci numai raporturi administrative care se nasc, se modifică sau se sting prin manifestarea unilaterală de voinţă a acestui organ al administraţiei publice centrale, fiind evident că aceste raporturi sunt unele de putere.

Astfel, Guvernul, un organ colegial, nu are capacitate juridică civilă iar, în situaţia în care va cădea în pretenţii şi va fi obligat să restituie sumele reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, titlul executoriu nu va putea fi dus la îndeplinire. Nu are atribuţii de a calcula şi reţine din pensii contribuţia de asigurări sociale de sănătate şi nu poate fi obligat să plătească despăgubiri, întrucât sumele au fost calculate şi reţinute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, entităţile care plătesc venituri din pensii.

A precizat recurentul-pârât că, la data de 17.02.2023, a fost publicată în Monitorul Oficial al României Partea I nr. 138, O.U.G. nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate, potrivit căreia, sumele reţinute din veniturile de pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate de la 01.01.2022 până la 27.12.2022, inclusiv, se restituie lunar în perioada 01.03.2023-28.02.2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, conform Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, restituirea sumelor făcându-se din oficiu de către Casa Naţională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii şi casele de pensii sectoriale şi entităţile care plătesc venituri din pensii.

Astfel, faţă de intrarea în vigoare a acestui act normativ, care transpune în practică obligaţia dispusă în sarcina sa, cererea pendinte a rămas fără obiect, neputându-se susţine, în mod valabil, sancţionarea autorităţii publice pe calea urmată de reclamant.

O.U.G. nr. 4/2023 dă în competenţa caselor teritoriale de pensii, caselor de pensii sectoriale şi entităţilor care plătesc venituri din pensii restituirea sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, sume pretinse a fi restituite prin prezenta cerere de chemare în judecată. Astfel, Guvernul României nu are atribuţii şi nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare şi/sau a diferenţelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflaţie, debitorului obligaţiei băneşti principale revenindu-i şi sarcina îndeplinirii obligaţiei subsecvente, pe cale de consecinţă.

A mai apreciat recurentul că este nelegală şi soluţia de obligare la plata cheltuielilor de judecată, nefiind întrunite condiţiile prevăzute de art. 453 alin. (1) C. proc. civ., mai ales în contextul reglementărilor conţinute de O.U.G. nr. 4/2023.

4. Apărările formulate

Intimata-pârâtă Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul pârâtului Guvernul României este nefondat, pentru considerentele ce urmează.

1. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a susţinut existenţa unei vătămări în drepturile şi interesele sale legitime prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 130/2021, pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate şi în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON.

Reţine Înalta Curte că, prin Decizia nr. 650 din 15.12.2022, Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum şi al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privinţa trimiterii la art. 1573 şi alin. (7)1 Codul fiscal] şi pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] şi art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privinţa alin. (1) şi (5) ale art. 168 Codul fiscal şi pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, dispoziţiile mai sus menţionate fiind declarate neconstituţionale.

În esenţă, instanţa de contencios constituţional a reţinut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuţii la bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, însă, prin ordonanţă de urgenţă nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuţii, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituţie, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituţie, care interzice afectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin ordonanţe de urgenţă.

Drept urmare, după cum a precizat chiar recurentul-pârât Guvernul României, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reţinute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituţionale.

Prima instanţă a reţinut că acţiunea reclamantului A. a devenit lipsită de interes, în ceea ce priveşte sumele reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, însă, constatând că O.U.G. nr. 4/2023 nu asigură o reparare integrală a prejudiciului, respectiv nu prevede şi actualizarea sumelor restituite cu rata inflaţiei şi nici plata dobânzii legale aferente, a admis acţiunea, obligând pârâtul Guvernul României la plata acestor sume.

În recurs, pârâtul Guvernul României a formulat critici referitoare, în esenţă, lipsa capacităţii juridice civile, lipsa atribuţiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii şi la rămânerea cererii fără obiect.

În ceea ce priveşte pretinsa lipsă a capacităţii juridice civile, recurentul Guvernul României a susţinut, în esenţă, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamant în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe considerate neconstituţionale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului.

Cum pretenţiile reclamantului nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanţe de urgenţă declarate neconstituţionale, Înalta Curte constată că acest pârât nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacităţi de drept civil, ci în considerarea capacităţii de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecinţă, în raport de obiectul cauzei deduse judecăţii, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacităţii juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

Referitor la argumentele recurentului-pârât Guvernul României vizând lipsa atribuţiilor legale de plată a pretenţiilor ce fac obiectul cererii, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut în mod corect calitatea acestei autorităţi de persoană obligată la plata accesoriilor aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate.

În recurs, pârâtul Guvernul României a reiterat argumentele din fond, prin care a susţinut că această obligaţie ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, entităţi care au reţinut din pensia reclamantului sumele în discuţie şi care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligaţia restituirii lor, obligaţie care se extinde şi cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflaţiei şi dobânda legală.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", oferă posibilitatea promovării unei acţiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative". Cererea de chemare în judecată formulată de reclamant este întemeiată pe acest text de lege şi vizează acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanţei neconstituţionale care a prejudiciat în mod direct reclamantul.

Faptul că reţinerile din pensie, păgubitoare pentru reclamant, au fost efectuate de casa de pensii, nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Acţiunea de faţă nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant şi casa sectorială de pensii, în raport de atribuţiile conferite prin lege acestei autorităţi, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de faţă îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanţă de urgenţă declarată neconstituţională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanţe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operaţiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispoziţiilor actului normativ.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul aceloraşi case de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligaţiilor instituite prin actul normativ menţionat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanţa de urgenţă declarată neconstituţională.

Înalta Curte mai reţine că pretenţiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale şi a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflaţie (prima instanţă constatând rămânerea fără obiect a pretenţiilor vizând restituirea sumelor reţinute).

Astfel, nu sunt fondate alegaţiile recurentului în sensul că, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte ar fi rămas fără obiect şi nu ar mai subzista interesul intimatului-reclamant de a acţiona, câtă vreme prin această ordonanţă s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamant prin reţinerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflaţiei a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 şi plăţii dobânzilor legale aferente acestor sume, reţinute începând cu luna ianuarie 2022.

Sunt îndeplinite condiţiile angajării răspunderii sale patrimoniale, potrivit art. 9 alin. (5) teza I din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 1349 C. civ., respectiv fapta ilicită (emiterea O.U.G. nr. 130/2021 cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, conform celor constatate de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 650/2022 publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022), prejudiciul material (reţinerile efectuate din pensia reclamantului, în intervalul 01.01.2022-27.12.2022, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate în cuantum de 10% din partea din pensie ce depăşeşte suma lunara de 4000 RON), legătura de cauzalitate (reţinerile au fost efectuate după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 130/2021).

Prin urmare, în mod corect prima instanţă l-a obligat pe pârât la actualizarea sumei cu indicele de inflaţie şi la plata dobânzilor legale aferente sumelor acordate cu titlu de despăgubire, fiind aplicabile şi dispoziţiile art. 1357 şi art. 1385 alin. (1) C. civ., potrivit cărora repararea prejudiciului suferit trebuie să fie integrală în privinţa pierderii suferite de către reclamanţi, dar şi a lipsei de folosinţă asupra sumei reţinute din contravaloarea activului personal net acumulat.

Obligaţia de plată a despăgubirii nu poate fi imputată caselor de pensii, răspunderea pentru prejudiciul constând, pe de-o parte, în devalorizarea monedei datorită inflaţiei şi, pe de altă parte, în lipsirea reclamantului de folosinţa sumei solicitate (dobânda legală), aparţinând Guvernului României, care a generat acest prejudiciu prin impunerea în sarcina reclamantului, printr-un act normativ neconstituţional, a obligaţiei de plată a unei contribuţii.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei nr. 102 din 25 aprilie 2023 a Curţii de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 martie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.