Validity of ministerial order implementing grant evaluation criteria: prohibition on judicial review of administrative discretion absent violation of superior legal norms

Şedinţa publică din data de 5 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 31 august 2022, sub nr. x/2022, reclamanta societatea Valea cu Peşti S.A., în contradictoriu cu Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, a solicitat anularea parţială a "Ghidului solicitantului" aprobat prin Ordinul nr. 1956 din 3 august 2022, în partea referitoare la criteriile de evaluare tehnică şi financiară a propunerii de proiect, menţionate la Capitolul 4 pct. 4.3 - "procesul de evaluare şi selecţie".

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 157/F-CONT din 17 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia lipsei de interes a cererii de chemare în judecată, invocată de autoritatea publică pârâtă.

S-a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Valea cu Peşti S.A. în contradictoriu cu autoritatea publică pârâtă Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta, recurs întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

Sub un prim motiv, s-a arătat că prin hotărârea atacată instanţa a nesocotit si încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea (art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.), critica vizând încălcarea principiilor fundamentale ale procesului civil reglementate de dispoziţiile art. 13 şi 22 din C. proc. civ. referitoare la dreptul la apărare şi la rolul judecătorului în aflarea adevărului.

Astfel, prin respingerea probei constând în relaţiile solicitate pârâtului, instanţa a încălcat cele două principii fundamentale ale procesului civil referitoare la dreptul la apărare şi la rolul activ al judecătorului.

În condiţiile în care, prin raportare la aceste criteriile de evaluare, sunt finanţate societăţi care au ca obiect de activitate astrologia, spiritismul, protecţie şi pază, escortă sau intermedieri matrimoniale, este evident că prin stabilirea acestora prin actul administrativ atacat au fost încălcate obiectivele urmărite prin adoptarea O.U.G. nr. 82/2022, aşa cum acestea au fost prezentate în expunerea de motive publicată în Monitorul Oficial pentru justificarea şi motivarea adoptării acelei ordonanţe, printre care a fost menţionată şi aceea ce viza "sprijinirea ameliorării efectelor provocate de criză, în contextul pandemiei de COVID 19 şi consecinţelor sale sociale" generate de disponibilizarea angajaţilor sau migrarea acestora către alte sectoare.

Critica privind încălcarea şi aplicarea greşită, prin hotărârea atacată, a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.) vizează modul în care instanţa a soluţionat fondul cauzei dedusă judecăţii, respectiv, stabilirea faptului dacă acele criterii de evaluare şi selectare reglementate de Capitolul 4, pct. 4.3. din Ghidul solicitantului, ce a fost aprobat prin Ordinul nr. 1956/2022 al ministrului infrastructurii şi proiectelor europene, contravin şi încalcă obiectivele urmărite prin adoptarea O.U.G. nr. 82/2022.

A susţinut recurenta - reclamantă că hotărârea atacată este nelegală, întrucât nu au fost contestate dispoziţiile O.U.G. nr. 82/2022, fiind binevenite ajutoarele acordate cu acele granturi nerambursabile din fonduri externe pentru finanţarea I.M.M.-urilor, însă ordonanţa şi-a produs efectele doar în urma întocmirii Ghidului solicitantului.

S-a arătat prin motivele de recurs că, sub pretextul că aceste criterii de evaluare şi selecţie a proiectelor de finanţare sunt reglementate şi de O.U.G. nr. 82/2022, curtea de apel a refuzat, în mod nejustificat să se pronunţe cu privire la fondul cauzei deduse judecăţii, respectiv, că aceste criterii contravin obiectivelor urmărite prin adoptarea ordonanţei şi chiar a Acţiunii 4.1.1., din care se face această finanţare.

Pentru toate aceste motive, s-a solicitat casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi curte de apel pentru a se pronunţa asupra fondului cauzei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În ceea ce priveşte motivele de nelegalitate subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., a arătat intimatul că respingerea unei probe nu reprezintă o încălcare a rolului activ a judecătorului reglementat de art. 22 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a arătat că argumentele formulate nu se încadrează în acest caz de casare, reprezentând nemulţumirile recurentei în raport de soluţia pronunţată de prima instanţă, iar nu motive de nelegalitate.

În ceea ce priveşte legalitatea sentinţei, s-a arătat că în mod corect s-a apreciat asupra criteriilor Ghidului atacat, în sensul că acestea nu contravin O.U.G. nr. 82/2022, reprezentând o preluare a acestora.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Recurenta - reclamantă Valea cu Peşti S.A. a formulat cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9, art. 17 şi a Anexei 2 din O.U.G. nr. 82/2022 raportat la dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 20 alin. (1) şi (2) din Constituţia României.

În susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate recurenta - reclamantă a arătat că aceste dispoziţii nu respectă cerinţele şi obiectivele urmărite de programul de finanţare prin măsura 4.1.1 şi încalcă drepturile fundamentale reglementate de dispoziţiilor art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, ca şi art. 7 şi 8 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, adoptată la data de 10.12.1948 precum şi art. 20 din Constituţie.

Totodată, a solicitat suspendarea cauzei până la pronunţarea Curţii Constituţionale.

În temeiul art. 104 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cu privire la excepţia de neconstituţionalitate invocată a fost format dosarul asociat cu nr. x/2022

Prin încheierea din data de 5 martie 2024 pronunţată în dosarul nr. x/2022 s-a admis cererea formulată de recurenta-reclamantă Valea cu Peşti S.A. şi s-a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9, art. 17 şi a Anexei 2 din O.U.G. nr. 82/2022 raportat la dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 20 alin. (1) şi (2) din Constituţia României.

6. Soluţia instanţei de recurs

6.1. Prealabil analizării motivelor de recurs, Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ. reglementează un caz de suspendare facultativă a judecăţii, ceea ce presupune o analiză din partea instanţei asupra oportunităţii suspendării judecării cauzei.

În cauza de faţă, în raport de soluţia de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9, art. 17 şi a Anexei 2 din O.U.G. nr. 82/2022 raportat la dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 20 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, pronunţată prin încheierea din data de 5 martie 2024, în dosarul asociat nr. x/2022, Înalta Curte apreciază că suspendarea judecării prezentului recurs în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. nu este oportună, adoptarea acestei măsuri putând conduce la o temporizare excesivă a soluţionării unei căi extraordinare de atac.

Este de observat că, în cazul sesizării Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate invocată în cursul soluţionării unei cereri de chemare în judecată sau a unei căi de atac, măsura suspendării judecării pricinii nu mai este prevăzută de lege, odată cu abrogarea, prin art. I pct. 3 din Legea nr. 177/2010, a dispoziţiilor art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 care prevedeau suspendarea de drept a judecării cererilor pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate.

Abrogarea acestor dispoziţii a fost însoţită de reglementarea unui caz de revizuire suplimentar în materie civilă, de natură să asigure părţilor garanţiile specifice dreptului la un proces echitabil, reglementat de art. 509 alin. (1) pct. 11 din C. proc. civ., potrivit căruia, revizuirea unei hotărâri pronunţate asupra fondului sau care evocă fondul poate fi cerută dacă, ulterior rămânerii definitive a hotărârii, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra excepţiei invocate în acea cauză, declarând neconstituţională prevederea care a făcut obiectul acelei excepţii.

În concluzie, apreciind că măsura suspendării soluţionării recursului nu este oportună, iar în cazul admiterii excepţiei de neconstituţionalitate există un remediu procedural, constând în revizuirea hotărârii pronunţate de instanţa de control judiciar, Înalta Curte va respinge cererea de suspendare formulată de recurentul - reclamant A. şi întemeiată pe dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., ca nefondată.

6.2. Analizând sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

6.2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În cauză, reclamanta a solicitat anularea parţială prevederilor din Ghidul solicitantului aprobat prin Ordinul nr. 1956 din 3 august 2022 apreciind că prin criteriile impuse, cu referire la îndeplinirea condiţiei ratei de profit, se contravine cerinţelor şi obiectivelor programului de finanţare Programului Operaţional Regional de finanţare prin Măsura 4.1.1.

6.2.2. Prin motivele de recurs circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. recurenta - reclamantă a invocat încălcarea de către prima instanţă a principiilor respectării dreptului la apărare şi a rolului activ al judecătorului, prin respingerea probei constând în relaţii solicitate pârâtului privind lista societăţilor acceptate la finanţare, aspectele invocate de reclamantă fiind apreciate ca nerelevante în cercetarea legalităţii actului administrativ cu caracter normativ atacat.

Din perspectiva motivului invocat de recurentă, se reţine că se poate formula recurs atunci când prin hotărârea dată instanţa a încălcat regulile de procedură prevăzute de lege a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Nulitatea reprezintă principala sancţiune ce se răsfrânge asupra actelor de procedură care au fost aduse la îndeplinire cu nesocotirea dispoziţiilor legale. Dispoziţiile art. 174 alin. (1) C. proc. civ. constituie dreptul comun în materia actelor de procedură. Textul vizează o singură ipoteza de nulitate: încălcarea formelor procedurale. Nulitatea prevăzută în art. 174 alin. (1) C. proc. civ. este condiţionată de producerea unei vătămări.

Sub imperiul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se pot include neregularităţi de ordin procedural, iar nu modalitatea de apreciere asupra concludenţei unei probe.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a administrat proba cu înscrisurile depuse de reclamantă la dosar, iar proba cu relaţii privind lista societăţilor acceptate la finanţare, a fost pusă în discuţia părţilor şi respinsă motivat, în raport de împrejurarea că instanţa este chemată în cauză să analizeze legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ.

De altfel, motivele invocate asupra concludenţei probei vizează susţinerea principalului motiv de nelegalitate a Ghidului Solicitantului, respectiv că prin condiţiile impuse şi modul de implementare s-au încălcat obiectivele urmărite prin adoptarea O.U.G. nr. 82/2022, aşa cum acestea au fost prezentate în expunerea de motive publicată în Monitorul Oficial pentru justificarea şi motivarea adoptării acelei ordonanţe, aspecte pe care Înalta Curte le va analiza în cele ce urmează, în cadrul motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

6.2.3. Motivele de nelegalitate invocate de recurentă, reiterate ca motive de recurs circumscrise cazului de casare referitor la încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), vizează împrejurarea că dispoziţiile, criteriile de evaluare şi selecţie a propunerilor de proiect cuprinse în Capitolul 4, pct. 4.3 din Ghidul Solicitantului aprobat prin Ordinul nr. 1956/03.08.2022 contravin cerinţelor şi obiectivelor Programului Operaţional Regional de finanţare prin Măsura 4.1.1., adoptat în baza O.U.G. nr. 82/16.08.2022.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Actul normativ atacat a fost emis în vederea organizării executării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2022 prin care, legiuitorul delegat a reglementat unele măsuri pentru acordarea de granturi din fonduri externe nerambursabile pentru investiţii destinate capacităţilor de prestare de servicii şi retehnologizării, în vederea refacerii capacităţii de rezilienţă.

Din definiţia actului administrativ, astfel cum a fost reglementată de legiuitor, rezultă şi regimul său juridic, respectiv condiţiile sale de validitate (valabilitate) subsumate principiului legalităţii, condiţii care se subordonează în esenţă obligaţiei ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare. Observând definiţia legală menţionată şi raportându-se la constantele identificate în jurisprudenţa îndelungată a instanţelor de contencios administrativ şi fiscal, dar şi în doctrina relevantă în materie, rezultă că, în principiu, actul administrativ trebuie să fie emis în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de Parlament şi cu toate actele normative având forţă juridică superioară lui de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale în forma şi cu procedura prevăzută de lege. Fiind o sumă a tuturor condiţiilor de validitate a actului administrativ, legalitatea acestuia implică şi oportunitatea sa derivând din capacitatea pe care o are organul care emite respectivul act administrativ de a alege, dintre mai multe soluţii posibile şi egale în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut.

Sancţiunea nulităţii devine incidentă dacă şi în măsura în care la emiterea actului nu au fost respectate normele având forţă juridică superioară edictate pentru întocmirea sa valabilă, vizând în principiu condiţii anterioare sau concomitente emiterii actului

Înalta Curte are în vedere prevederile art. 3 alin. (1) şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora:

"Art. 3: Respectarea normelor de tehnică legislativă:

(1)Normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern şi a propunerilor legislative aparţinând deputaţilor, senatorilor sau cetăţenilor, în cadrul exercitării dreptului la iniţiativă legislativă, la elaborarea şi adoptarea ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, precum şi la elaborarea şi adoptarea actelor normative ale celorlalte autorităţi cu asemenea atribuţii." [...]

Art. 4: Ierarhia actelor normative

[...] (3)Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. [...]"

Recurenta - reclamantă critică dispoziţiile adoptate prin actul administrativ cu caracter normativ a cărui anulare parţială o solicită, pretinzând că aceste prevederi au fost de natură să îi împiedice participarea la competiţia de proiecte cu finanţare nerambursabilă.

Instanţa de contencios administrativ, în cenzurarea actelor administrativ cu caracter normativ, trebuie să se raporteze tot la lege şi la Constituţie, simpla nemulţumire a recurentei cu privire la o parte din conţinutul unui act administrativ normativ, fără a exista vreo încălcare a normelor juridice din actele cu forţă superioară neconstituind un motiv de nulitate, instanţa neputând cenzura aspectele care ţin de oportunitatea emiterii, chestiune aflată în marja de apreciere a autorităţii emitente competente, dacă ar fi să se reţină eventualele nemulţumiri ale părţii cu privire la ponderea anumitor criterii în punctajul acordat.

Din prevederile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezultă posibilitatea instanţei de contencios administrativ de a anula actul administrativ contestat, cu posibilitatea obligării la emiterea unui alt act, nerezultând însă posibilitatea modificării, respectiv a completării actului contestat. Nici conform art. 8, instanţa de contencios administrativ nu are posibilitatea modificării actului administrativ atacat, ci numai a aceea a anulării sau a obligării autorităţii administrative pârâte la emiterea unui alt act administrativ. În plus, recurenta nu a invocat nicio reglementare în temeiul căreia pârâtul avea obligaţia de a adopta măsurile pe care aceasta le doreşte.

Instanţa de fond a analizat comparativ dispoziţiile Ghidului solicitantului aprobat prin Ordinul nr. 1956 din 3 august 2022, respectiv, pct. 4.3 Etapa de evaluare tehnică şi financiară a propunerii de proiect, cu dispoziţiile cuprinse în Anexa 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2022, din care, cu titlu de exemplu instanţa de recurs va reda, pe de o parte, prevederile din Ghid -a) Scăderea Cifrei de Afaceri la 31.12.2020 faţă de 31.12.2019, ca urmare a crizei COVID - 15 puncte Se determină cu formula de calcul unde: - CA - reprezintă modificarea cifrei de afaceri la data de 31.12.2020 faţă de 31.12.2019; - CA2019 - reprezintă cifra de afaceri realizată potrivit situaţiilor financiare anuale aferente anului 2019 depuse la Ministerul Finanţelor; - CA2020- reprezintă cifra de afaceri realizată potrivit situaţiilor financiare anuale aferente anului 2020 depuse la Ministerul Finanţelor; • mai mare egal30% - 15 puncte; • (20%÷30%)- 10 puncte • (10% ÷ 20%) - 5 puncte; • 10% - 0 puncte şi, pe de altă parte, acelaşi criteriu prevăzut în ordonanţă: a) Scăderea cifrei de afaceri la 31 decembrie 2020 faţă de 31 decembrie 2019, ca urmare a crizei COVID-19 - 15 puncte. Se determină cu formula de calcul (...), iar punctajul se acordă astfel: • mai mare egal 30% - 15 puncte; • (20% ÷ 30%) - 10 puncte; • (10% ÷ 20%) - 5 puncte; • 10% - 0 puncte.

Analizând comparativ toate prevederile normative a căror anulare se solicită cu cele cuprinse în ordonanţa de urgenţă în executarea căreia a fost emis Ghidul solicitantului, Înalta Curte, conform aprecierilor primei instanţe, constată o suprapunere perfectă a dispoziţiilor.

Prin urmare, nu se poate reţine nelegalitatea Ghidului solicitantului criticată de reclamantă, câtă vreme acestea sunt prevăzute în cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2022 (cu privire la care recurenta - reclamantă a invocat în recurs şi excepţia de neconstituţionalitate), impunându-se a se adăuga că examinarea actului administrativ normativ în cadrul controlului de legalitate declanşat de reclamantă nu poate viza decât textul legii, iar nu modalitatea în care s-a făcut aplicarea acestuia în cadrul proiectului depus de recurenta - reclamantă.

Rezultă astfel că prin prevederile normative criticate nu se face altceva decât să se preia criteriile de evaluare stabilite de legiuitor printr-un act normativ cu forţă juridică superioară, astfel că nu se poate reţine nulitatea acestora pentru nelegalitate.

Din această perspectivă, nu se poate reţine nici critica potrivit căreia curtea de apel a refuzat în mod nejustificat să se pronunţe cu privire la fondul cauzei deduse judecăţii, sentinţa recurată fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a prevederilor art. 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, în cauză nefiind incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 sau 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a cauzei ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Valea cu Peşti S.A. împotriva sentinţei nr. 157/F-CONT din 17 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 martie 2024.