Scope of Ministry of Justice’s discretion in statutory transfer methodology for prison police officers: cumulative service credit across agent and officer categories

Şedinţa publică din data de 10 ianuarie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2021, la data de 20.01.2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei, Penitenciarul Gherla a solicitat:

1. Anularea parţială a Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 2641/C din 16 iunie 2020 pentru aprobarea Metodologiei privind condiţiile în care poliţiştii de penitenciare definitivi din sistemul administraţiei penitenciare pot fi schimbaţi din funcţiile deţinute, publicat în M.Of. nr. 563 din 29 iunie 2020

2. Anularea parţială a Metodologiei din 16 iunie 2020 privind condiţiile în care poliţiştii de penitenciare definitivi din sistemul administraţiei penitenciare pot fi schimbaţi din funcţiile deţinute, aprobată prin Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 2641/C/16.06.2020, mai exact a prevederilor art. 7 alin. (3) lit. a), art. 7 alin. (3) lit. c) şi art. 7 alin. (5)

3. Obligarea intimatului Ministerul Justiţiei la modificarea prin Ordin al Ministrului Justiţiei a Metodologiei privind condiţiile în care poliţiştii de penitenciare definitivi din sistemul administraţiei penitenciare pot fi schimbaţi din funcţiile deţinute în sensul acordării punctajului aferent experienţei profesionale şi vechimii doar pentru anii lucraţi în categoria specifică funcţiei vacante pentru care se solicită numirea (ofiţer sau agent)

4. Anularea Procesului-verbal nr. x/PGCJ/24.09.2020 emis de către Comisia din cadrul Penitenciarului Gherla şi a tuturor actelor şi operaţiunilor administrative emise în procedura de schimbare din funcţie care face obiectul cauzei, ulterior formulării plângerii prealabile, toate aceste acte fiind întocmite cu încălcarea art. 9 alin. (1) din Legea nr. 145/2019 şi a dispoziţiilor legale referitoare la departajarea categoriei ofiţerilor de categoria agenţilor

5. Obligarea intimatului Penitenciarul Gherla la acordarea punctajului fiecărui concurrent doar pentru anii lucraţi de candidaţi în categoria ofiţerilor, specific funcţiei vacante din Compartimentul informaţii clasificate, postul de ofiţer principal I

6. Obligarea intimatului Penitenciarul Gherla, ca urmare a existenţei de punctaje egale, la evaluarea şi departajarea subsemnatului şi a contracandidatului B. conform criteriilor prevăzute la art. 59 alin. (3) din Legea nr. 145/2019

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 92 din data de 29 martie 2021, Curtea de Apel Cluj, secţia a III -a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Admite excepţia necompetenţei materiale în privinţa capetelor de cerere nr. x, având ca obiect principal anularea Procesului-verbal nr. x/PGCJ/24.09.2020, respectiv petitele subsidiare acestuia nr. 5 şi 6 ale cererii de chemare în judecată (5. obligarea intimatului Penitenciarul Gherla la acordarea punctajului fiecărui concurent doar pentru anii lucraţi de candidaţi în categoria ofiţerilor, specific funcţiei vacante din Compartimentul informaţii clasificate, postul de ofiţer principal I; 6. obligarea intimatului Penitenciarul Gherla, ca urmare a existenţei de punctaje egale, la evaluarea şi departajarea subsemnatului şi a contracandidatului B. conform criteriilor prevăzute la art. 59 alin. (3) din Legea nr. 145/2019) şi declină competenţa de soluţionare a acestor petite în favoarea Tribunalului Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Disjunge capetele de cerere în privinţa cărora a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Cluj şi dispune constituirea unui nou dosar având ca obiect "anulare act administrativ" şi ca părţi reclamantul A. şi pârâtul Penitenciarul Gherla, dosarul nou constituit urmând a fi repartizat aleatoriu unui complet specializat în contencios administrativ din cadrul Tribunalului Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., domiciliat în Cluj-Napoca, jud. Cluj, cu domiciliul procesual ales la Cab. Av. C. situat în Cluj-Napoca, jud. Cluj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, ca neîntemeiată.

Respinge petitul din cererea de chemare în judecată ce vizează anularea art. 7 alin. (5) din Ordinul MJ nr. 2641/2020 formulat de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, având CIF x, ca rămas fără interes.

2. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 92 din data de 29 martie 2021, Curtea de Apel Cluj, secţia a III -a, contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac exercitate, recurentul - reclamant a arătat că instanţa de fond a aplicat şi interpretat greşit art. 9, art. 98 alin. (1), art. 126 alin. (1) din Legea nr. 145/2019, întrucât intenţia legiuitorului este clară în sensul existenţei unei diferenţieri între cele două categorii profesionale, motiv pentru care Ministerul Justiţiei nu putea printr-un ordin, un act normativ inferior unei legi, să stabilească o excepţie neprevăzută de lege, şi anume să nu se facă diferenţă sub aspectul vechimii ca agent şi a vechimii ca ofiţer.

Instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile art. 2 alin. (1) din Metodologia din 16 iunie 2020 sunt în strânsă legătură cu dispoziţiile art. 10 şi art. 126 din Legea nr. 145/2019 şi din interpretarea acestora reiese faptul că, din moment ce funcţiile poliţiştilor de penitenciare stabilite prin hotărâre a Guvernului se diferenţiază în cadrul aceleiaşi categorii (ofiţeri/agenţi) prin grad profesional şi coeficient de ierarhizare, distincţia între vechimea poliţiştilor de penitenciare în sistemul administraţiei penitenciare numai ca ofiţer sau numai ca agent nu poate fi apreciată că a fost avută în vedere în mod implicit de către legiuitorul primar.

Recurentul a susţinut că nici această interpretare nu este corectă, dispoziţiile art. 10 şi ale art. 126 din Legea nr. 145/2019 fac distincţie între cele două categorii profesionale (agent/ofiţer). Faptul că una dintre condiţii este ca în cazul schimbării din funcţie pe o funcţie din cadrul aceleiaşi categorii, persoana candidată să deţină acelaşi coeficient de ierarhizare sau inferior funcţiei deţinute nu poate conduce la concluzia că vechimea în muncă trebuie luată în considerare cumulat din ambele categorii profesionale. Aceste aspecte sunt chestiuni complet diferite. Prevederea privind coeficientul de ierarhizare identic/inferior este justificat de faptul că această procedură nu presupune în sine un concurs pentru o funcţie de execuţie vacantă (cum este cazul procedurii prevăzută de art. 98 alin. (1) din Legea nr. 145/2019), iar pe de altă parte condiţia privind coeficientul de ierarhizare nu se verifică în cadrul valorificării vechimii a experienţei în muncă.

De asemenea, argumentul expus de către Ministerul Justiţiei, constând în faptul că vechimea în sistemul administraţiei penitenciare cuprinde atât experienţa profesională a solicitanţilor în politia penitenciară, cat şi, după caz, activitatea multidisciplinară a solicitanţilor care au ocupat funcţii în mai multe sectoare de activitate din unităţi ale politiei penitenciare nu este corect, întrucât art. 9 alin. (1) din Legea nr. 145/2019 nu face referire la experienţa profesională a solicitanţilor în politie penitenciară, respectiv activităţile multidisciplinare pe care le efectuează angajaţii, ci între cele două categorii de agent respectiv ofiţer.

Pentru exemplificare, dacă pentru un post în sectorul pază candidează un profesor angajat cu contract de muncă pe perioadă determinată în cadrul penitenciarului un angajat din sectorul economic, ultimul ar putea fi admis întrucât este încadrat ca agent sau ofiţer, după caz (chiar dacă poate nu ar deţine experienţă concretă în activităţi de pază), în timp ce profesorul chiar dacă a efectuat activităţi multidisciplinare în cadrul penitenciarului, nu ar putea să fie numit pe un astfel de post, ceea ce până la urmă este normal. La fel cum se face distincţie între vechimea ca poliţist de penitenciare cea ca angajat auxiliar/personal civil (cum este profesorul), la fel trebuie făcută distincţia între agenţi şi ofiţeri.

Mai trebuie precizat faptul că de esenţa acestei distincţii este nivelul de studii specific fiecărei categorii. Dacă pentru categoria ofiţerilor sunt necesare studii superioare, pentru categoria agenţilor există doar obligaţia absolvirii studiilor liceale. Evident că experienţa acumulată este una diferită dacă ne raportăm la studiile dobândite, fiindcă atribuţiile angajaţilor sunt stabilite în raport de categoriile profesionale din care fac parte.

La schimbarea din funcţie pentru o altă funcţie vacantă de ofiţer una dintre condiţiile specifice de ocupare a postului este obligativitatea absolvirii studiilor superioare, cu diplomă de licenţă sau echivalentă, emisă de instituţii acreditate potrivit legii, aspect ce este menţionat în Anunţul nr. x/31.08.2020 privind organizarea concursului de ocupare a unei funcţii vacante în Compartimentul informaţii clasificate.

Prin urmare, pentru a putea fi numit pe o funcţie vacantă de ofiţer, este necesar ca un candidat (i) să fie ofiţer şi (ii) sä aibă aptitudinile necesare ocupării funcţiei vacante.

Din modul de stabilire a punctajului fiecărui candidat rezultă că dovada aptitudinilor specifice funcţiei vacante se probează şi în baza vechimii în muncă a experienţei profesionale.

În mod nelegal, în art. 7 alin. (3) lit. a) $ c) din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 2641/C/29.06.2020 nu se face distincţie între experienţa şi vechimea în muncă specifică funcţiei vacante în calitate de ofiţer, respectiv experienţa şi vechimea în muncă în calitate de agent.

Cu toate acestea, deşi art. 7 alin. (3) lit. a) şi c) din Metodologie prevăd sintagma "din sistemul administraţiei penitenciare", fără să facă la prima vedere distincţie între categorii, este evident că trebuie ţinut cont de principiul general exprimat în art. 9 din Legea nr. 145/2019, care face distincţie clară între categoria agenţilor şi cea a ofiţerilor. Astfel, privită problema de drept în această interpretare, rezultă chiar dacă intenţia legiuitorului, deşi nu complet clară şi edificatoare, ar fi fost aceea de a face distincţie între cele două categorii, cum de altfel se face în tot cuprinsul legii.

Recunoaşterea îndeplinirii condiţiei privind studiile superioare este în strictă legătură cu categoria profesională aferentă acestor studii, adică cea de ofiţer. Prin recunoaşterea perioadei lucrată ca agent nici nu îşi atinge finalitatea dispoziţia care reglementează obligativitatea studiilor superioare pentru încadrarea într-o funcţie de ofiţer.

În concluzie, indiferent că intenţia legiuitorului a fost de a nu face distincţie între cele două categorii profesionale sau deşi a făcut distincţie a exprimat-o într-un mod neclar care lasă loc de interpretări, anularea dispoziţiilor atacate este necesară pentru garantarea drepturilor prevăzute în Legea nr. 145/2019.

Un alt doilea aspect de nelegalitate derivă din dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Metodologie, care prevede faptul că "în situaţia unor punctaje egale, preşedintele comisiei hotărăşte cu privire la poliţistul de penitenciare definitiv care va ocupa postul prin schimbare de funcţie. Hotărârea se motivează în scris, în termen de două zile lucrătoare, conform modelului prevăzut în anexa nr. 3"

Cu privire la analiza acestui capăt de cerere, recurentul arată că instanţa de fond nu l-a mai analizat pe fond, fiind respins ca lipsit de interes urmare a respingerii capetelor de cerere privitor la legalitatea art. 7 alin. (3) lit. a) $ c) din Metodologia din 16.06.2020. Apreciază că deşi în procedura de schimbare în funcţie care face obiectul prezentei cauze, nu pot ajunge în situaţia unor punctaje egale decât dacă se admit capetele de cerere privind art. 7 alin. (3) lit. a) şi c), posibila nelegalitate trebuia analizată, neputând analiza separat părţile procedurii de schimbare în funcţie.

Această dispoziţie nu prevede niciun criteriu obiectiv în baza căruia ar urma să fie numit un candidat la schimbarea în funcţie, lăsând o cale legală unor abuzuri în dauna candidaţilor. Anexa nr. 3 reprezintă doar un formular tipizat care nu conţine niciun criteriu de evaluare şi departajare a candidaţilor cu punctaj egal.

2. Apărările formulate în cauză

Penitenciarul Gherla a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive cu privire la capetele 1,2 şi 3 din cererea de chemare în judecată, care au fost soluţionate prin sentinţa recurată.

Intimatul - pârât Ministerul Justiţiei a depus la dosar concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

3. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cu prioritate excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Penitenciarului Gherla, Înalta Curte o va admite, pentru următoarele considerente:

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Cluj a disjuns capetele de cerere 4,5 şi 6 formulate în contradictoriu cu pârâtul Penitenciarul Gherla şi a declinat competenţa de soluţionare a acestora în favoarea Tribunalului Cluj.

Totodată, Curtea de Apel Cluj a soluţionat capetele de cerere 1,2 şi 3 formulate în contradictoriu cu Ministerul Justiţiei, soluţie ce face obiectul prezentului recurs.

Având în vedere că, în prezenta cauză, instanţa este învestită cu soluţionarea recursului declarat împotriva soluţiei de respingere a capetelor 1,2 şi 3 de cerere, Înalta Curte constată că Penitenciarul Gherla nu are calitate procesuală pasivă în cauză.

Analizând motivele de recurs formulate de reclamant, subsumate cazului de nelegalitate a hotărârii prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte îl constată nefundat, pentru următoarele argumente:

În cauză, reclamantul a învestit instanţa cu o cerere de anulare parţială a Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 2641/C din 16 iunie 2020 în ceea ce priveşte prevederile art. 7 alin. (3) lit. a), art. 7 alin. (3) lit. c) şi art. 7 alin. (5) şi de obligare a pârâtului Ministerul Justiţiei la modificarea prin Ordin al Ministrului Justiţiei a Metodologiei privind condiţiile în care poliţiştii de penitenciare definitivi din sistemul administraţiei penitenciare pot fi schimbaţi din funcţiile deţinute în sensul acordării punctajului aferent experienţei profesionale şi vechimii doar pentru anii lucraţi în categoria specifică funcţiei vacante pentru care se solicită numirea (ofiţer sau agent).

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Cluj a respins acţiunea ca neîntemeiată.

O primă critică invocată de recurentul - reclamant vizează aplicarea şi interpretarea greşită a art. 9, art. 98 alin. (1), art. 126 alin. (1) din Legea nr. 145/2019, apreciind că intenţia legiuitorului este clară în sensul existenţei unei diferenţieri între cele două categorii profesionale, motiv pentru care Ministerul Justiţiei nu putea printr-un ordin să stabilească o excepţie neprevăzută de lege, respectiv să nu existe diferenţă sub aspectul vechimii ca agent şi a vechimii ca ofiţer.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile invocate de recurent, întrucât împărţirea poliţiştilor în două categorii, după nivelul minim al studiilor, potrivit art. 9 din Legea nr. 145/2019, nu are relevanţă în speţă.

Prin art. 126 din Legea nr. 145/2019, legiuitorul primar a acordat o largă marjă Ministerului Justiţiei în elaborarea metodologiei privind condiţiile în care poliţiştii de penitenciare definitivi din sistemul administraţiei penitenciare pot fi schimbaţi în funcţiile deţinute, aceste text legal nefăcând nicio distincţie între vechimea poliţistului de penitenciare numai ca ofiţer sau numai ca agent.

Înalta Curte constată că, prin cererea de recurs, recurentul reia, în mare parte, motivele de nelegalitate invocate în faţa instanţei de fond, elementul de noutate invocat în calea de atac exercitată se referă la faptul că prin normele metodologice au fost nerespectate dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României şi pe cele ale art. 126 din Legea nr. 145/2019.

Înalta Curte constată că nemulţumirea reclamantului vizează faptul că OMJ nr. 2641/2020 nu face distincţie între vechimea poliţistului de penitenciare în sistemul administraţiei penitenciare numai ca ofiţer sau ca agent.

Recurentul - reclamant a susţinut că prin art. 7 alin. (3) lit. a) şi c) din OMJ nr. 2641/2020 au fost încălcate dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României şi cele ale art. 9 şi art. 126 din Legea nr. 145/2019, Ministerul Justiţiei adoptând o metodologie contrară unor acte normative cu valoarea juridică superioară.

Înalta Curte constată că argumentele recurentului ţin de dreptul de apreciere al Ministerului Justiţiei şi de oportunitatea actului administrativ normativ, chestiuni care nu pot fi cenzurate de instanţa de contencios administrativ, nefiind în prezenţa unui exces de putere din partea Ministerului Justiţiei.

De asemenea, nu se poate reţine că art. 7 alin. (3) lit. a) şi c) din OMJ nr. 2641/2020 încalcă dispoziţii cuprinse în acte normative cu forţă juridică superioară, în baza cărora a fost emis, întrucât Ministerul Justiţiei este abilitat să reglementeze metodologia privind condiţiile în care poliţiştii de penitenciare definitivi din sistemul administraţiei penitenciare pot fi schimbaţi din funcţiile deţinute fără vreo limitare din punct de vedere al distincţiei ce se doreşte a fi operată de reclamant.

Noţiunile cu care operează art. 7 alin. (3) lit. a) - experienţa profesională în sectorul de activitate al funcţiei pentru care se solicită schimbarea în cadrul căreia se punctează fiecare an întreg lucrat în sectorul de activitate al postului, în sistemul administraţiei penitenciare, respectiv art. 7 alin. (3) lit. c) din OMJ nr. 2641/2020 - vechimea în sistemul administraţiei penitenciare, în cadrul căreia se punctează fiecare an întreg lucrat în sistemul administraţiei penitenciare urmăresc valorizarea legitimă a întregii experienţe profesionale a candidatului în cadrul sectorului de activitate vizat prin cererea de schimbare a funcţiei, iar nu doar a experienţei acumulate în calitate de ofiţer sau agent în raport de natura funcţiei vacante în care se solicită numirea.

Prin urmare, în mod corect a reţinut judecătorul fondului că instanţa de judecată nu poate modifica/completa prevederile legale supuse controlului de legalitate, nefiind nici legislator pozitiv şi nici nu are dreptul de a impune legiuitorului introducerea în textul actului normativ în vigoare a unei alte dispoziţii decât cele existente în cuprinsul acesteia.

Recurentul a susţinut că, în cauză, se impunea analizarea nelegalităţii art. 7 alin. (5) din OMJ 2641/2020 întrucât în cadrul controlului de legalitate nu pot fi analizate separat părţile procedurii de schimbare din funcţie.

Înalta Curte constată că, în mod corect, instanţa de fond a admis excepţia lipsei de interes cu privire la contestarea art. 7 alin. (5) din OMJ 2641/C/2020 întrucât în speţă nu este incidentă ipoteza reglementată de acest text, respectiv situaţia unor punctaje egale în care preşedintele comisiei hotărăşte cu privire la poliţistul de penitenciare definitiv care va ocupa postul prin schimbarea de funcţie.

Având în vedere considerentele de fapt şi de drept expuse mai sus, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii şi a pronunţat o hotărâre cu interpretarea sau aplicarea corectă a normelor de drept material.

Pentru argumentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Penitenciarului Gherla.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 92/2021 din 29 martie 2021 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 ianuarie 2023.