Competence for suspension of administrative contract execution: incidental motion follows principal action under Art. 123 CPC

Şedinţa publică din data de 16 aprilie 2024

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la 15.05.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională Apele Române, a solicitat suspendarea procedurii de licitaţie publică privind atribuirea contractului de închiriere a subsectorului 6 - Vama Veche, reprezentând suprafaţă turistică de plajă din plaja Mării Negre.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Întrucât până la stabilirea primului termen de judecată a fost încheiat Contractul de închiriere nr. x/2003, act subsecvent actelor emise în cadrul procedurii de licitaţie a cărei suspendare a solicitat-o, reclamanta a înţeles să completeze atât obiectul acţiunii cât şi cadrul procesual pasiv.

Astfel, la 30.05.2023, reclamanta, în contradictoriu cu pârâtele Administraţia Naţională Apele Române, B. S.R.L. şi C. S.R.L., a formulat o cerere completatoare la cererea de suspendare solicitând şi suspendarea executării contractului de închiriere privind subsectorul 6 - Vama Veche, reprezentând suprafaţă turistică de plajă din plaja Mării Negre, precizând că motivele cererii de suspendare sunt aceleaşi cu cele din cererea introductivă, pe care a înţeles să le redea pentru a fi comunicate pârâtelor introduse în cauză.

Prin încheierea din 31.05.2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus disjungerea cererii de suspendare a executării contractului de închiriere privind subsectorul 6 - Vama Veche ce reprezintă suprafaţă turistică de plajă din plaja Mării Negre, de cererea de suspendare a procedurii de licitaţie publică privind atribuirea contractului de închiriere a subsectorului 6 - Vama Veche, reprezentând suprafaţă turistică de plajă din plaja Mării Negre.

Cererea de suspendare având ca obiect suspendarea executării contractului de închiriere a fost transmisă spre serviciul registratură, formându-se dosarul nr. x/2023 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

La termenul din 15.06.2023, în dosarul nou format, nr. x/2023, faţă de obiectul cererii de chemare în judecată şi dispoziţiile art. 8 alin. (2) ultima teză din Legea nr. 554/2004, instanţa a invocat din oficiu excepţia necompetenţei sale materiale şi, după ce a acordat cuvântul părţilor cu privire la excepţie, a reţinut cauza în pronunţare.

Prin sentinţa civilă nr. 1070 din 15 iunie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Constanţa.

În fundamentarea acestei decizii, instanţa de trimitere a reţinut că litigiul nu intră în sfera de cuprindere a celor enumerate în mod limitativ la art. 8 alin. (2) prima teză din Legea nr. 554/2004, ci intră în categoria celor care privesc executarea contractelor administrative, motiv pentru care determinarea competenţei materiale a instanţei se realizează prin aplicarea dispoziţiilor tezei a doua a articolului menţionat.

În consecinţă, a învederat că, în cauză, competenţa materială de soluţionare a instanţei civile de drept comun se determină prin raportare la dispoziţiile art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., având în vedere că valoarea contractului administrativ pentru care s-a solicitat suspendarea executării nu depăşeşte valoarea de 200.000 RON, iar competenţa teritorială aparţine instanţei în a cărei arie de circumscripţie îşi are sediul locatorul, conform art. 126 alin. (1) C. proc. civ. şi clauza prevăzută la art. 27 din contractul de închiriere.

Ca urmare a declinării competenţei, cauza a fost înregistrată la 17.07.2023 pe rolul Judecătoriei Constanţa, secţia civilă, sub nr. x/2023.

Pârâta C. S.R.L., prin notele scrise înregistrate la dosarul cauzei la 17.10.2023, a invocat excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Constanţa, solicitând trimiterea cauzei spre competentă soluţionare către Curtea de Apel Bucureşti.

Reclamanta A. S.R.L., prin notele scrise depuse la 07.02.2024, a solicitat admiterea excepţiei necompetenţei materiale a Judecătoriei Constanţa, cu consecinţa trimiterii cauzei spre competentă soluţionare către Curtea de Apel Bucureşti.

Pârâta Administraţia Naţională Apele Române, prin notele scrise înregistrate la dosarul cauzei la 07.02.2024, a solicitat, de asemenea, admiterea excepţiei invocate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre competentă soluţionare către Curtea de Apel Bucureşti.

Învestită prin declinare, Judecătoria Constanţa, secţia civilă, la termenul de judecată din 08.02.2024, a pus în discuţia părţilor excepţia de necompetenţă materială şi a rămas în pronunţare asupra acesteia când, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunţarea la 21.02.2024.

Prin sentinţa civilă nr. 1626 din 21 februarie 2024, Judecătoria Constanţa, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Totodată, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecata cauzei şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de conflict a reţinut dispoziţiile art. 8 alin. (2), ale art. 10 alin. (1) şi (3), respectiv ale art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi a statuat, în esenţă, că motivele care au stau la baza formulării atât a cererii de anulare a actului administrativ asimilat reprezentat de Contractul de închiriere nr. x/2023, cât şi a cererii de suspendare a acestuia, vizează o pretinsă nelegalitate a procedurii de încheiere a Contractului de închiriere nr. x/2023.

Prin raportare la obiectul litigiului, respectiv la sediul reclamantei a apreciat că cererea de suspendare a executării actului administrativ asimilat, întemeiată în mod expres de reclamantă pe dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este de competenţa materială şi teritorială a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Potrivit instanţei de conflict, litigiul ce are ca obiect suspendarea executării Contractului de închiriere nr. x/2023 nu are o existenţa de sine stătătoare, aflându-se în strânsă legătură cu litigiul ce are ca obiect anularea aceluiaşi contract în cadrul procedurii de contencios administrativ, cererea de suspendare fiind întemeiată tocmai pe motive de presupusă nelegalitate a procedurii de licitaţie privind încheierea contractului de închiriere.

În acest sens, a subliniat faptul că instanţa nu a fost învestită cu o cerere privind executarea unui contract administrativ, ci cu o cerere de suspendare referitoare la încheierea (anularea) contractului administrativ.

Totodată, a apreciat că nu se poate reţine competenţa sa teritorială în temeiul unei clauze contractuale de alegere a competenţei inserate în contract, câtă vreme clauzele prin care se alege competenţa teritorială sunt, potrivit dispoziţiilor art. 1203 C. civ., clauze neuzuale, iar acestea nu pot fi opuse unui terţ de contract, care nu a consimţit la derogarea de la regulile de drept comun în privinţa competenţei instanţelor judecătoreşti.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la 15.03.2024, sub numărul x/2023.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces sau, în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanţă învestită îşi declină la rândul său competenţa în favoarea uneia dintre instanţele care anterior s-au declarat necompetente.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că cele două instanţe - Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi Judecătoria Constanţa, secţia civilă - s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte constată că obiectul acţiunii deduse judecăţii, astfel cum a fost completat, îl constituie cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Administraţia Naţională Apele Române, B. S.R.L. şi C. S.R.L., prin care se solicită:

1. suspendarea procedurii de licitaţie publică privind atribuirea contractului de închiriere a subsectorului 6 - Vama Veche, reprezentând suprafaţă turistică de plajă din plaja Mării Negre;

2. suspendarea executării contractului de închiriere privind subsectorul 6 - Vama Veche, reprezentând suprafaţă turistică de plajă din plaja Mării Negre.

Temeiul de drept invocat de reclamantă în susţinerea cererii de chemare în judecată l-a constituit art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Se constată că instanţa iniţial învestită, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a dispus disjungerea cererii de chemare în judecată înregistrate sub nr. x/2023, formând un dosar separat, nr. x/2023, cu privire capătul 2 de cerere, ce vizează suspendarea executării Contractului de închiriere nr. x/2023, act subsecvent actelor emise în cadrul procedurii de licitaţie a cărei suspendare a solicitat-o.

În acest dosar, nr. x/2023, în legătură cu care s-a ivit conflictul negativ de competenţă supus analizei, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei sale materiale de soluţionare a cauzei reţinând că cererea prin care se solicită suspendarea unui contract administrativ nu intră în categoria litigiilor apărute în fazele premergătoare încheierii sale sau în cele legate de încheierea ori având ca obiect anularea unui contract administrativ, ci vizează în mod exclusiv etapa de executare a contractului, împrejurare ce nu îi poate atrage competenţa.

Aşadar, problema de drept care a determinat ivirea conflictului negativ de competenţă a fost generată de interpretarea diferită a instanţelor aflate în conflict asupra obiectului cererii deduse judecăţii, respectiv dacă al doilea capăt de cerere se subsumează actelor administrative ce pot fi atacate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004 şi, pe cale de consecinţă, poate atrage competenţa instanţei de contencios administrativ sau este de competenţa instanţei civile de drept comun.

Din examinarea actelor dosarului, Înalta Curte constată că, împotriva procedurii de atribuire a contractului de închiriere a subsectorului 6 - Vama Veche, reclamanta a formulat întâi plângere prealabilă, pentru ca apoi să sesizeze instanţa de contencios administrativ cu cererea de suspendare a procedurii de licitaţie. Dat fiind faptul că până la stabilirea termenului de judecată în cadrul dosarului având ca obiect cererea de suspendare, în cadrul procedurii de licitaţie s-a procedat la încheierea Contractului de închiriere nr. x/2023, reclamanta a înţeles să formuleze plângere prealabilă şi împotriva acestui nou act administrativ şi să îşi completeze cererea de suspendare iniţială cu solicitarea suplimentară de suspendare a executării Contractului de închiriere nr. x/2023.

Prin urmare, se reţine că, prin acţiunea dedusă judecăţii, reclamanta a susţinut nelegalitatea modului de derulare a procedurii de atribuire a contractului, nelegalitatea actelor întocmite în cadrul procedurii de licitaţie organizate cu privire la subsectorul 6 - Vama Veche, iar prin cererea incidentală de suspendare a executării Contractului de închiriere nr. x/2023 s-a solicitat luarea unei măsuri temporare, până la soluţionarea litigiului astfel declanşat, având ca scop împiedicarea temporară a producerii efectelor juridice de către acest contract administrativ, efecte pe care reclamanta le apreciază a fi nelegale, fundamentate pe un act juridic încheiat cu nerespectarea legii.

Cererea de suspendare formulată de reclamantă nu este o veritabilă cerere accesorie, în sensul art. 30 alin. (4) C. proc. civ. deoarece soluţionarea ei nu depinde de modul de soluţionare a cererii principale. Dimpotrivă, măsura solicitată prin cererea de suspendare se cere a fi dispusă până la pronunţarea soluţiei asupra capătului principal de cerere.

Ea este însă o cerere incidentală prin esenţa sa, în sensul că ea nu poate fi niciodată formulată ca o cerere de sine-stătătoare şi să configureze un litigiu principal între două părţi litigante, ci numai în măsura în care există un proces grefat pe un capăt principal de cerere. Cererea de suspendare nu poate fi formulată aşadar decât incidental, în legătură cu un capăt principal de cerere care conturează litigiul dintre părţi.

Faţă de caracterul incidental al cererii de suspendare, devin aplicabile dispoziţiile art. 123 C. proc. civ., potrivit cărora cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti, cu excepţia cererilor prevăzute la art. 120, care reglementează competenţa de soluţionare a cererilor în materia insolvenţei sau concordatului preventiv.

Prevederile art. 123 C. proc. civ. reglementează un caz de prorogare legală a competenţei, stabilind că instanţa competentă a soluţiona o cerere principală devine competentă a soluţiona şi cererile accesorii, adiţionale şi incidentale formulate în aceeaşi cauză, chiar dacă, în mod obişnuit, acestea nu ar fi intrat în competenţa sa materială sau teritorială.

Prin urmare, dat fiind faptul că o cerere de suspendare a executării unui contract până la soluţionarea litigiului principal dintre părţi, este o cerere incidentală prin esenţa sa, ea trebuie să fie soluţionată de instanţa competentă a judeca litigiul (capătul de cerere) principal în raport de normele cuprinse în art. 123 C. proc. civ.

În acelaşi sens sunt însă şi dispoziţiile speciale cuprinse în actele normative care guvernează contenciosul administrativ.

Astfel, cu prioritate, instanţa supremă observă că, potrivit art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze "litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun".

Contrar aprecierilor instanţei de contencios administrativ care a declinat competenţa, cererea de suspendare este o cerere incidentală formulată în legătură cu litigiul în care se susţine nelegalitatea procedurii de atribuire, nelegalitatea licitaţiei şi, pe cale de consecinţe, nelegalitatea atribuirii şi încheierii contractului de închiriere cu societatea declarată câştigătoare. Din această perspectivă, o cerere de suspendare a efectelor acestui contract de închiriere, nu reprezintă un litigiu care decurge din executarea contractelor administrative, în sensul art. 8 alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004, ci o cerere incidentală grefată pe litigiul principal care priveşte nelegalitatea aspectelor premergătoare încheierii contractului administrativ şi, pe cale de consecinţă, nelegalitatea contractului astfel încheiat. Prin urmare, cererea de suspendare a efectelor acestui contract, până la tranşarea validităţii sau nevalidităţii acestuia în cadrul litigiului principal, nu reprezintă o cerere ce decurge din executarea contractului ci reprezintă o cerere ce se grefează şi îşi are cauza juridică în pretinsul caracter nelegal al încheierii contractului de închiriere, fiind o cerere în legătură strânsă cu pretinsa încheiere nevalidă a contractului iar nu cu executarea acestuia.

Date fiind aceste considerente, instanţa supremă reaminteşte că, în acord cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate." Prin urmare, din perspectiva legii speciale, cererea de suspendare a efectelor unui act administrativ defăimat ca fiind nelegal este tot de competenţa instanţei de contencios administrativ.

Pe de altă parte, dispoziţiile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 prevăd că litigiile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel. Aşadar, aceleaşi dispoziţii sunt aplicabile şi în ceea ce priveşte capătul de cerere privind suspendarea executării Contractului de închiriere a subsectorului 6 - Vama Veche, nr. 1409/2023, întrucât şi acesta vizează tot actele emise de Administraţia Naţională Apele Române, în calitatea sa de autoritate publică centrală.

Faţă de împrejurarea că în Contractul de închiriere nr. x/2023 încheiat între Administraţia Naţională "Apele Române", în calitate de autoritate contractantă, Administraţia Bazinală de apă Dobrogea - Litoral, în calitate de Locator şi Asocierea B. S.R.L. cu C. S.R.L., în calitate de Locatar, la Capitolul XVI. Litigii, art. 27 s-a inserat clauza prin care părţile contractante au stipulat că, orice litigiu izvorât din încheierea, executarea, modificarea, încetarea şi interpretarea clauzelor contractului se vor soluţiona în mod amiabil, iar în situaţia în care acest lucru nu este posibil, va fi spus spre soluţionare instanţelor judecătoreşti române, în a căror arie de competenţă îşi are sediul locatorul, Înalta Curte, în acord cu cele învederate de instanţa de conflict, reţine că aceasta nu poate fi opusă reclamantei, terţ faţă de contract. Această clauză poate produce efecte juridice numai între părţile contractante, însă reclamanta nu este parte contractantă astfel că nu îi este opozabilă o astfel de clauză, fiind însă incidente regulile de stabilire a competenţei reglementate de lege şi indicate deja mai sus.

Reţinând calitatea pârâtei de autoritate publică centrală, Înalta Curte va da eficienţă dispoziţiilor art. 10 alin. (1) teza a II-a şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aplicabile speţei, prin trimiterea pe care art. 14 din Legea nr. 554/2004 (ce reglementează procedura suspendării executării actului administrativ) o face prin sintagma "instanţa competentă" şi, constatând că cererea de suspendare formulată reprezintă o cerere incidentală ce se grefează pe un litigiu principal de competenţa instanţei de contencios administrativ, ţinând cont şi de dispoziţiile art. 123 C. proc. civ., în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 16 aprilie 2024.