Jurisdictional conflict over pension indexation claims against government ordinance: administrative vs. social insurance competence under Law 554/2004 and Law 223/2015

Şedinţa publică din data de 18 septembrie 2024

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Giurgiu, secţia Civilă la 22.02.2023, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne a solicitat să se constate vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime, în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de art. VII din O.U.G. nr. 59/2017; desfiinţarea O.U.G. nr. 59/2017 şi obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fondurile necesare pentru restituirea sumelor privind indexarea şi actualizarea pensiei de care ar fi beneficiat dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor la art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015, rezultate prin aplicarea Legii nr. 153/2017, privind salarizarea din fonduri publice, la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 12.09.2017 şi H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad; obligarea pârâţilor să restituie sumele reţinute din pensie rezultate din indexarea şi actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 38 din Legea nr. 153/2017, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor la art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015 şi H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad, conform gradului de agent şef principal, sume actualizate cu indicele de inflaţie şi a plăţii dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Totodată, reclamantul a invocat şi excepţia de neconstituţionalitate extrinsecă a dispoziţiilor art. VII, pct. 2 şi 3 din O.U.G. nr. 59/2017, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 79 alin. (1) din Constituţie.

În drept, a invocat prevederile art. 7 alin. (5) şi art. 9 alin. (1) alin. (2) alin. (4) şi alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia puterii lucrului judecat faţă de sentinţa civilă nr. 425/19.12.2019 pronunţată de Tribunalul Giurgiu în dosarul nr. x/2019, excepţia inadmisibilităţii cererii, deoarece reclamantul nu a contestat decizia de pensionare, excepţia inadmisibilităţii pentru că nu sunt îndeplinite condiţiile pentru cererea în constatarea unui drept şi excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune pentru perioada 2017-2020, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea solicitării reclamantului ca nefondată.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia netimbrării cererii, excepţia necompetenţei funcţionale, arătând că, faţă de art. 100-101 din Legea nr. 223/2015, competenţa de soluţionare a cauzei revine unui complet specializat în materia drepturilor de asigurări sociale din cadrul tribunalului. Totodată, a invocat excepţia nulităţii cererii, pentru lipsa motivării acesteia, precum şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru că fondul cauzei se identică cu excepţia de neconstituţionalitate, excepţia inadmisibilităţii primului capăt de cerere, deoarece nu se circumscrie ipotezei art. 9 din Legea nr. 554/2004, excepţia lipsei capacităţii juridice şi excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, iar pe fondul cererii a solicitat respingerea acesteia ca neîntemeiată.

Prin sentinţa civilă nr. 275/2023/CAF din 22 iunie 2023, Tribunalul Giurgiu, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat judecarea cauzei, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal

În esenţă, Tribunalul Giurgiu a reţinut că obiectul cauzei se încadrează în sfera prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004, întrucât se solicită despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, neavând importanţă care este obiectul ordonanţei vizate, astfel că prezenta acţiune este de competenţa instanţei de contencios administrativ.

Totodată, s-a reţinut că potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

În ceea ce priveşte instanţa de contencios administrativ competentă să soluţioneze prezenta cauză, Tribunalul Giurgiu a reţinut că este sesizată cu un litigiu care priveşte o ordonanţă de urgenţă emisă de Guvernul României, prin urmare un act emis de o autoritate centrală, astfel că acesta se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reprodus anterior. Competenţa teritorială revine, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, exclusiv instanţei de la domiciliul reclamantului, respectiv Curţii de Apel Bucureşti.

Prin urmare, Tribunalul Giurgiu a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub număr de dosar x/2023

Prin sentinţa civilă nr. 1449/2023 din 16 octombrie 2023, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Giurgiu, secţia Civilă, Complet specializat în conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut, în esenţă, că reclamantul din prezenta cauză are calitatea de pensionar militar, iar obiectul litigiului este reprezentat de plata unor sume de bani, rezultate din indexarea şi actualizarea diferită a pensiei reclamantului, urmare a modificării dispoziţiilor art. 59-60 din Legea nr. 223/2015 prin O.U.G. nr. 59/2017, pe care reclamantul o apreciază ca fiind neconstituţională.

A mai reţinut instanţa că există dispoziţii speciale cu privire la competenţa de soluţionare a cauzei, respectiv prevederile art. 101-103 din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, potrivit cărora competenţa de soluţionarea a tuturor cauzelor având ca obiect stabilirea şi plata drepturilor de pensii revine tribunalului în a cărui rază teritorială domiciliază reclamantul.

Totodată curtea de apel a reţinut că prezenta cauză se circumscrie obiectului vizat de aceste dispoziţii legale, reclamantul solicitând plata unor drepturi ce ţin de pensia sa militară, respectiv de pretinsa actualizare şi limitare nelegală a acesteia, nelegalitate invocată în raport de pretinsa neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 59/2017. Invocarea de către reclamant a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu atrage, în mod automat, competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea instanţei de contencios administrativ, câtă vreme aceste dispoziţii legale sunt aplicabile doar dacă obiectul cererii este unul care se circumscrie domeniului contenciosului administrativ.

De asemenea, instanţa a reţinut că simpla invocare a unei excepţii de neconstituţionalitate a unei ordonanţe de urgenţă aplicabile în cauză nu atrage competenţa instanţei de contencios administrativ, câtă vreme excepţiile de neconstituţionalitate a tuturor actelor normative primare, inclusiv ordonanţe, pot fi invocate în toate litigiile în care respectivele acte normative sunt relevante. Curtea de apel a avut în vedere, pentru a reţine concluzia de mai sus, şi cadrul procesual definit de către reclamant, care doreşte să se judece nu doar cu Guvernul României, în calitatea sa de emitent al ordonanţei de urgenţă pretins neconstituţionale, ci şi cu pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, ca instituţie responsabilă de stabilirea şi plata pensiei reclamantului. Or, a reţinut instanţa, în cauză, capătul de cerere formulat în contradictoriu cu Guvernul României nu are ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin O.U.G nr. 59/2017, ci asigurarea fondurilor necesare pentru plata sumelor solicitate de către Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne. Curtea a constatat că alocarea fondurilor necesare nu reprezintă o formă de manifestare a obligaţiei de acordare a despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin O.U.G nr. 59/2017. Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea a avut în vedere împrejurarea că, obligaţia de asigurare a fondurilor necesare formulată în contradictoriu cu Guvernul României este subsecventă obligaţiei Casei de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne la restituirea sumele reţinute rezultate din indexarea şi actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 59 si art. 60, din Legea 223/2015 în forma anterioară modificării prin O.U.G.59/2017. În acest context, s-a reţinut că prin capătul de cerere formulat în contradictoriu cu Guvernul României nu se tinde la o reparare a pretinsului prejudiciu invocat de reclamant, ci doar la o eventuală asigurare a condiţiilor necesare realizării reparării prejudiciu de către Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, situaţie care nu se circumscrie însă, dispoziţiilor art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, Curtea de Apel Bucureşti a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Giurgiu.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Giurgiu, secţia Civilă sub număr de dosar x/2023

Prin sentinţa civilă nr. 230/2024/LM/AS din 20 mai 2024, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Giurgiu, secţia Civilă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului.

În esenţă, Tribunalul Giurgiu a reţinut că potrivit art. 96 pct. 1 C. proc. civ., Curţile de apel judecă: 1. în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale.

Totodată, a constatat că în prezenta cauză reclamantul a invocat faptul că drepturile şi interesele sale legitime au fost vătămate prin modificările aduse Legii nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, de dispoziţiile art. VII, pct. 1, 2 şi 3 al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 59 din 4 august 2017, publicată în Monitorul Oficial nr. 648 din 7 august 2017. Aşadar, instanţa a reţinut că temeiul juridic al acţiunii deduse judecăţii este reprezentat de prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, fiind de competenţa instanţei de contencios administrativ, nefiind un litigiu în materia asigurărilor sociale, dintre cele prevăzute la Capitolul VI Jurisdicţia în sistemul pensiilor militare de stat din Legea nr. 223/2015.

Tribunalul Giurgiu a reţinut că această competenţă este atrasă de caracterul de act administrativ al ordonanţei simple sau de urgenţă a Guvernului, aşa cum rezultă în mod expres din paragraful nr. 34 al Deciziei Curţii Constituţionale nr. 4/2017, ("În acest context, dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă norma cu caracter special care evidenţiază raportul dintre caracterul de act administrativ al ordonanţei simple sau de urgenţă a Guvernului, care atrage competenţa instanţei de contencios administrativ sub aspectul remedierii vătămării create prin adoptarea acestui act, şi calitatea sa de act normativ de reglementare primară, care atrage competenţa Curţii Constituţionale sub aspectul controlului de constituţionalitate în raport cu Legea fundamentală.").

În aceste condiţii, văzând faptul că O.U.G. nr. 59/2017 este emisă de Guvernul României, pârâtă în prezenta cauză, care este o autoritate centrală, instanţa a constatat că este competentă cu soluţionarea prezentei cauze Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, având în vedere şi domiciliul reclamantului, care este în judeţul Giurgiu, respectiv prevederile art. 10 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 554/2004, conform cărora, "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său."

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII- a de contencios administrativ şi fiscal competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că instanţele, respectiv Tribunalul Giurgiu, secţia Civilă şi Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între secţiile sesizate fiind reciproce şi cel puţin una dintre aceste instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Nici una din instanţele aflate în conflict nu se consideră competentă, din punct de vedere material, să judece cererea cu care a fost sesizată.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Înalta Curte reţine că obiectul cererii de chemare în judecată este reprezentat de solicitarea reclamantului de a se constata vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Apărării şi să se dispună plata drepturilor băneşti de care a fost privat nelegal, în sensul actualizării pensiei, drepturi vătămate prin măsura reglementată de art. VII din O.U.G. nr. 59/2017. Totodată, reclamantul a solicitat desfiinţarea O.U.G. nr. 59/2017 şi obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fondurile necesare pentru restituirea sumelor privind indexarea şi actualizarea pensiei de care ar fi beneficiat dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017, precum şi obligarea pârâţilor să restituie sumele reţinute din pensie rezultate din indexarea şi actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 38 din Legea nr. 153/2017, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017, sume actualizate cu indicele de inflaţie şi a plăţii dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Aşadar, reclamantul pune în discuţie repararea prejudiciului suportat de acesta ca urmare a instituirii unor măsuri fiscale de către Guvernul României cu impact asupra dreptului de pensie, însă nu în accepţiunea art. 153 din Legea nr. 263/2010, care presupune contestarea unei decizii de pensie emise de casa teritorială de pensii competentă ori prin solicitarea emiterii unei astfel de decizii, ci ca o consecinţă a unei cereri formulate în baza art. 9 din Legea 554/2004, astfel cum reclamantul a indicat în petitul acţiunii.

Potrivit alin. (1) al acestui text de lege, persoana vătămată într-un drept al sau ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă. În conformitate cu alin. (5) al aceluiaşi text de lege, acţiunea poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Raportat la faptul că temeiul legal aplicabil acţiunii se regăseşte în Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi având în vedere finalitatea demersului judiciar, precum şi faptul că se contestă o ordonanţă de urgenţă emisă de Guvern, respectiv o măsură fiscală, Înalta Curte constată că litigiul dedus judecăţii are natura unui litigiu de contencios administrativ.

Potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Conform art. 1 din acelaşi act normativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

În raport cu aceste considerente şi având în vedere că se contestă o ordonanţă de urgenţă emisă de Guvern, autoritate publică centrală, competenţa materială revine secţiei de contencios administrativ a curţii de apel.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse, văzând dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, căreia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 18 septembrie 2024.