Jurisdictional conflict over pension recalculation damages from emergency ordinance unconstitutionality: administrative vs. civil pension competence

Şedinţa publică din data de 13 iunie 2024

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 21 februarie 2023 pe rolul Tribunalului Harghita, secţia civilă, sub nr. x/2023, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, a solicitat să se constate vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime, în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de dispoziţiile art. VII din O.U.G. nr. 59/2017; să fie obligată pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, potrivit art. 65 alin. (1) din Legea nr. 223/2015 la actualizarea şi indexarea drepturilor de pensie rezultate de la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 1 iulie 2017, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017, în raport cu Legea nr. 152/2017 prin care s-a majorat cu 10%, începând cu data de 1 octombrie 2017, cuantumul brut al salariilor de funcţie ale poliţiştilor din MINISTERUL AFACERILOR INTERNE, art. 38 alin. (3) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 prin care s-a majorat cu 25%, începând cu 1 ianuarie 2018, cuantumul brut al salariilor de funcţie şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte din salariul brut lunar.

De asemenea, reclamantul a solicitat să fie obligată pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, potrivit art. 65 alin. (2) din Legea nr. 223/2015 la repararea pagubelor prin achitarea în totalitate a sumelor rezultate în plus în urma recalculărilor, în cadrul termenului general de prescripţie, la care să se adauge majorările, actualizările şi indexările aplicate ulterior, potrivit Legii nr. 223/2015, nemodificată prin O.U.G. nr. 59/2017, precum şi dobânzile legale aferente, prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, de la data intrării în drepturile de pensie până la zi.

Prin acţiune, reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate extrinsecă a dispoziţiilor art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, prin raportare la încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă şi ale Legii nr. 73/1993 privind atribuţiile Consiliului Legislativ, constând în nerespectarea obligaţiei de a solicita avizul Consiliului Legislativ de către Guvern mai înainte de adoptarea O.U.G. nr. 59/2017, fapt care duce la neconstituţionalitatea actului normativ respectiv. A arătat că dispoziţiile actului normativ criticat sunt contrare prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5), art. 79 alin. (1) şi art. 147 alin. (4) din Constituţia României.

Reclamantul a precizat că are calitatea de pensionar, începând cu data de 1 iulie 2017, conform deciziei de pensionare nr. 196890 din 23.09.2017.

Prin sentinţa civilă nr. 1142 din 29 noiembrie 2023, pronunţată de Tribunalul Harghita, secţia civilă, în dosarul nr. x/2023, s-a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Harghita-Completul specializat în soluţionarea conflictelor de muncă (C3LM), invocată de instanţă, din oficiu, competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne fiind declinată în favoarea Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reţinând incidenţa prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ.

Instanţa a constatat că reclamantul a invocat faptul că drepturile şi interesele sale legitime au fost vătămate prin măsura reglementată de art. VII pct. 2 şi pct. 3 din O.U.G. nr. 59/2017, invocând excepţia de neconstituţionalitate a acestor dispoziţii şi, pe cale de consecinţă, a solicitat repararea prejudiciului produs, în sensul restituirii sumelor reţinute din pensie cu titlu de C.A.S.S.

Tribunalul Harghita a apreciat că acţiunea dedusă judecăţii se încadrează în prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, fiind de competenţa instanţei de contencios administrativ. Această competenţă este atrasă de caracterul de act administrativ al ordonanţei simple sau de urgenţă a Guvernului, aşa cum rezultă în mod expres din paragraful nr. 34 al Deciziei Curţii Constituţionale nr. 4/2017, ("în acest context, dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă norma cu caracter special care evidenţiază raportul dintre caracterul de act administrativ al ordonanţei simple sau de urgenţă a Guvernului, care atrage competenţa instanţei de contencios administrativ sub aspectul remedierii vătămării create prin adoptarea acestui act, şi calitatea sa de act normativ de reglementare primară, care atrage competenţa Curţii Constituţionale sub aspectul controlului de constituţionalitate în raport cu Legea fundamentală"), nefiind, aşadar, determinată de pârâtul pe care reclamantul a înţeles să îl cheme în judecată.

Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 67 din 22 aprilie 2024, a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu, competenţa de soluţionare a cauzei fiind declinată în favoarea Tribunalului Harghita; a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecarea cauzei şi, în temeiul art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de Apel Târgu Mureş a reţinut, în esenţă, că prin acţiunea dedusă judecăţii reclamantul urmăreşte să obţină repararea de către pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne a prejudiciului rezultat din lipsa de actualizare şi de indexare a pensiei ca urmare a aplicării art. VII pct. 2 şi 3 din O.U.G. nr. 59/2017. Aşadar, reclamantul urmăreşte obligarea pârâtei la plata sumelor de care a fost lipsit (pct. al III-lea al cererii).

În susţinerea vătămării rezultate din aplicarea prevederilor O.U.G nr. 59/2017, reclamantul a invocat şi excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII din acest act normativ, care a fost dezvoltată tot în cuprinsul cererii de chemare în judecată. În niciun aspect al cererii nu se regăseşte solicitarea reclamantului de a-şi întemeia acţiunea pe dispoziţiile art. 9 al Legii nr. 554/2004, text avut în vedere de Tribunalul Harghita în motivarea soluţiei de declinare a competenţei către Curtea de Apel Târgu Mureş.

S-a observat că, în esenţă, în virtutea principiului disponibilităţii, reclamantul a urmărit sesizarea instanţei cu o cerere care are în vedere jurisdicţia pensiilor, deoarece în cuprinsul capătului de cerere dezvoltat la pct. al II-lea este exprimată intenţia de obligare a Casei Sectoriale de Pensii la plata sumelor de care a fost lipsit în temeiul actului normativ pe care îl apreciază ca neconstituţional.

Sunt redate în acest scop şi dispoziţiile art. 59 şi art. 60 ale Legii nr. 223/2015 (privind pensiile militare de stat), iar pârâta este menţionată în mod expres, înscriindu-se în tipologia acestui tip de acţiune atât obiectul, cât şi partea pârâtă.

Nu rezultă elemente concrete care să confirme calificarea juridică a cauzei, conform dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, nefiind aptă să contureze o astfel de calificare cea dintâi solicitare a părţii care susţine faptul că trebuie, în prealabil, constatată vătămarea produsă de normele indicate, pentru ca, în temeiul vătămării, să fie obligată pârâta la repararea acesteia, întrucât nu este vorba despre un petit propriu-zis, ci despre o premisă a pretenţiilor formulate ulterior.

S-a observat tot din punct de vedere al părţilor, că reclamantul nu a înţeles să îşi îndrepte pretenţiile în contra Guvernului, partea responsabilă în cadrul acţiunilor întemeiate pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

De altfel, din jurisprudenţa obligatorie a Curţii Constituţionale se desprinde caracterul de normă specială a celor cuprinse în art. 9 mai sus menţionat distincţia care trebuie operată între mecanismul instituit de acest text, care permite acţionarea împotriva ordonanţelor Guvernului şi cadrul general pentru înlăturarea vătămării provocate prin acte administrative cu caracter individual, acţiuni sau omisiuni ale organelor administrative, când partea poate invoca oricând pe parcursul procedurii desfăşurate în faţa instanţei excepţia de neconstituţionalitate a oricăror dispoziţii din legi sau ordonanţe ale Guvernului, care au legătură cu soluţionarea cauzei, potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 (Decizia nr. 479/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 602 din 10 august 2015, Decizia nr. 402/2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 723 din 22 iulie 2021).

Curtea de Apel Târgu Mureş a ajuns la concluzia că nu poate ignora intenţia reclamantului exprimată prin temeiul de fapt şi de drept în baza căruia a înţeles să creeze cadrul procesual dedus judecăţii (obiect, părţi), în speţă nefiind posibilă intervenţia instanţei în temeiul dispoziţiilor art. 22 alin. (4) din C. proc. civ., rolul activ al instanţei neputându-se manifesta peste voinţa părţii.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă, sub nr. x/2023, la data de 7 mai 2024.

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I din C. proc. civ., există conflict negativ de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerinţele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte constată că ambele instanţe - Tribunalul Harghita şi Curtea de Apel Târgu Mureş - s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeaşi cauză, declinările de competenţă între instanţele sesizate sunt reciproce şi cel puţin una dintre cele două instanţe este competentă să soluţioneze cauza.

Fiind îndeplinite condiţiile anterior evocate, Înalta Curte, în calitate de instanţă imediat superioară şi comună instanţelor aflate în conflict, va proceda la soluţionarea prezentului conflict negativ de competenţă prin emiterea regulatorului de competenţă.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între instanţele sesizate îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, în raport cu obiectul dedus judecăţii şi prevederile legale incidente în materie.

În speţă, reclamantul, pensionar al Casei de Pensii a M.A.I., se consideră vătămat de adoptarea dispoziţiilor art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, care s-au repercutat asupra pensiei sale şi pe care le consideră neconstituţionale, iar în vederea recuperării prejudiciului astfel suferit a solicitat acordarea de despăgubiri.

Aşadar, cererea priveşte atragerea răspunderii pentru neplata unor diferenţe din drepturile de pensie, operate ca efect al aplicării unui act normativ pretins a fi neconstituţional, fiind formulată în vederea reparării unui prejudiciu, în contradictoriu cu pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, autoritatea pe care reclamantul o consideră responsabilă pentru cauzarea acestuia.

Potrivit art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.

(2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond.

(3) După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă. (4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

Textul de lege reglementează mecanismul acţiunilor persoanelor vătămate într-un drept sau interes legitim printr-o ordonanţă a guvernului neconstituţională şi reprezintă expresia prevederilor constituţionale ale art. 126 alin. (6) teza a II-a din Constituţia României, potrivit cărora "instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale".

În interpretarea acestei norme legale, instanţa de contencios constituţional a statuat prin Decizia nr. 479/2015, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 602 din 10 august 2015, că "atât timp cât acţiunea reclamantului are ca scop înlăturarea efectelor ordonanţei Guvernului care se produc direct asupra unui drept sau interes legitim, vătămându-le, reclamantul are deschisă procedura specială prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004 care prevede sesizarea Curţii Constituţionale în vederea efectuării controlului de constituţionalitate al actului Guvernului".

Altfel spus, în sfera litigiilor de contencios administrativ prevăzute de dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 se regăsesc şi "acţiunile care au ca obiect repararea unei vătămări produse de o ordonanţă a Guvernului, ca act administrativ normativ, vătămarea provenind, într-o atare situaţie, din însăşi conformarea cu măsurile dispuse prin actul Guvernului" (par. 20 din decizie).

În speţă, titularul acţiunii reclamă lezarea drepturilor şi intereselor sale prin modificările legislative aduse Legii nr. 223/2015 prin art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, sens în care, prin cererea de chemare în judecată, a solicitat obligarea pârâtei Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, potrivit art. 65 alin. (1) din Legea nr. 223/2015 la actualizarea şi indexarea drepturilor de pensie rezultate de la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 1 iulie 2017, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017, în raport cu Legea nr. 152/2017 prin care s-a majorat cu 10%, începând cu data de 1 octombrie 2017, cuantumul brut al salariilor de funcţie ale poliţiştilor din MINISTERUL AFACERILOR INTERNE, art. 38 alin. (3) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 prin care s-a majorat cu 25%, începând cu 1 ianuarie 2018, cuantumul brut al salariilor de funcţie şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte din salariul brut lunar. Reclamantul a mai solicitat să fie obligată pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, potrivit art. 65 alin. (2) din Legea nr. 223/2015 la repararea pagubelor prin achitarea în totalitate a sumelor rezultate în plus în urma recalculărilor, în cadrul termenului general de prescripţie, la care să se adauge majorările, actualizările şi indexările aplicate ulterior, potrivit Legii nr. 223/2015, nemodificată prin O.U.G. nr. 59/2017, precum şi dobânzile legale aferente, prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, de la data intrării în drepturile de pensie până la zi.

Prin acţiune, reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate extrinsecă a dispoziţiilor art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, prin raportare la încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă şi ale Legii nr. 73/1993 privind atribuţiile Consiliului Legislativ, constând în nerespectarea obligaţiei de a solicita avizul Consiliului Legislativ de către Guvern mai înainte de adoptarea O.U.G. nr. 59/2017, fapt care duce la neconstituţionalitatea actului normativ respectiv. A arătat că dispoziţiile actului normativ criticat sunt contrare prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5), art. 79 alin. (1) şi art. 147 alin. (4) din Constituţia României.

Aşadar, prin demersul judiciar iniţiat, reclamantul urmăreşte repararea prejudiciului înregistrat de acesta ca urmare a instituirii de către Guvernul României a unor măsuri fiscale cu impact asupra dreptului de pensie, însă nu în accepţiunea Legii nr. 223/2015, care presupune contestarea unei decizii de pensie emise de casele de pensii teritoriale ori solicitarea emiterii unei astfel de decizii, ci ca o consecinţă a adoptării actului administrativ contestat.

Cererea reclamantului se circumscrie sferei litigiilor reglementate de art. 9 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că obiectul şi cauza acţiunii se încadrează în ipoteza prevăzută de art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004 şi vizează în mod direct înlăturarea efectelor ordonanţei de urgenţă neconstituţionale, precum şi repararea vătămării produse prin adoptarea acesteia.

Prin urmare, faţă de obiectul acţiunii astfel cum acesta a fost determinat de reclamant şi finalitatea demersului judiciar, corelate cu prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care stabilesc două criterii pentru determinarea instanţei de contencios administrativ, respectiv poziţionarea autorităţii publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală/locală) şi criteriul valoric, Înalta Curte reţine că pricina are natura unui litigiu de contencios administrativ aflat în competenţa instanţelor de contencios administrativ.

Întrucât actul supus controlului de contencios administrativ îl reprezintă ordonanţa de urgenţă al cărei emitent este Guvernul României, reţinând şi dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că instanţa competentă material şi teritorial să soluţioneze cauza în primă instanţă este curtea de apel în a cărei circumscripţie teritorială se află domiciliul reclamantului (aflat în municipiul Odorheiu-Secuiesc, judeţul Harghita).

Pentru aceste considerente, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (2) şi (4) din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, căreia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 iunie 2024.