Local councilor’s incompatibility with managerial function in state-owned enterprise: scope of “director” under corporate law vs. integrity statute

Şedinţa publică din data de 15 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 12 aprilie 2022 sub nr. x/2022 pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare, a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/16.03.2022, întocmit în lucrarea nr. x/S/11/14.10.2020, de către pârâta Agenţia Naţională de Integritate, prin care solicită anularea Raportului de evaluare contestat, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin sentinţa nr. 211/2022 pronunţată la 18 octombrie 2022, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/16.03.2022.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 211/2022 pronunţate la 18 octombrie 2022 de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea în parte sentinţei şi anularea Raportului de evaluare nr. x/16.03.2022.

În motivarea recursului, după prezentarea unui istoric amplu al speţei, reclamanta a susţinut următoarele:

- decizia este pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. b) şi c) din Legea nr. 554/2004, art. 74 din Codul administrativ; art. 12 alin. (1) din Legea nr. 176/2010; art. 22 din Legea nr. 176/2010, art. 28 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 144/2007, precum şi art. 27 alin. (1) lit. g) şi art. 28 alin. (1) lit. g) din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Agenţiei Naţionale de Integritate (aprobat prin Ordinul Preşedintelui ANI nr. 14.409/10.10.2019), întrucât raportul de evaluare contestat este semnat de un inspector de integritate din cadrul Agenţiei, respectiv de un funcţionar de execuţie, fără a fi semnat/asumat/însuşit de o persoană cu atribuţii de reprezentare a pârâtei şi de altminteri, poartă doar ştampila Inspecţiei de Integritate (care este o structură fără personalitate juridică), aspect din care rezultă emiterea nelegală a Raportului de evaluare, consecinţa fiind nulitatea acestuia.

- Decizia pronunţată este rezultatul unei greşite interpretări si aplicări a art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi art. 143 alin. (5) din Legea societăţilor nr. 31/1990, întrucât funcţia în raport de care s-a constatat incompatibilitatea nu este una de DIRECTOR.

Mai exact, invocă greşita interpretare şi aplicare a sintagmei de "director la societăţile de interes naţional reglementate de Legea nr. 31/1990" din cadrul aceluiaşi articol. Toate societăţile de interes naţional se organizează ca societăţi pe acţiuni şi, deci, textul se referă la directorii societăţilor pe acţiuni în sensul Legii nr. 31/1990. Conform art. 143 alin. (5) din lege, director al societăţii pe acţiuni este numai acea persoană căreia i-au fost delegate atribuţii de conducere a societăţii de către Consiliul de administraţie. A doua frază a normei adaugă expres că:

"Orice alta persoană, indiferent de denumirea tehnică a postului ocupat în cadrul societăţii, este exclusa de la aplicarea normelor prezentei legi cu privire la directorii societăţi pe acţiuni".

Angajatorul organizat ca societate, în sensul Legii nr. 31/1990 are libertatea de a-şi denumi posturile după cum decide în mod oportun. Relevant, în acest sens, este că, nimic nu împiedică angajatorul să denumească formal un post de şef serviciu, de şef compartiment sau de director adjunct drept "director". Această alegere de oportunitate nu înseamnă însă că respectiva funcţie este una de director în sensul Legii nr. 31/1990 si, subsecvent, de director în sensul art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Aceleaşi concluzii se desprind şi din examinarea enumerării cuprinse în art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, respectiv "preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraţie ", astfel că nu poate fi vorba de o funcţie care, doar formal, are denumirea/titulatura de "director", ci de o funcţie care, în mod substanţial, constituie una de "director", în sensul Legii nr. 31/1990.

Considerentele din Raportul de evaluare, în sensul că, din fişa postului de şef serviciu la Serviciul Reglementare Terenuri Lucrări Dezvoltare Mentenanţă, cu atribuţii delegate de director adjunct al Direcţiei Juridice (intitulată Anexa la fişa de post) ar rezulta că, reclamanta ar fi avut atât atribuţii de conducere, precum şi de reprezentare a societăţii, sunt vădit netemeinice.

Din examinarea Anexei la fişa de post, rezultă următoarele aspecte relevante privind exercitarea delegată/temporară, de către recurentă, a funcţiei de director adjunct al Direcţiei Juridice: - conducerea este exclusiv faţă de personalul din cadrul Direcţiei Juridice (pct. 4. I .2) şi constă în " conduce şi organizează activitatea serviciilor şi birorurilor din subordine "; - atribuţiile de reprezentare sunt exclusiv cele acordate prin împuterniciri de către directorul general al societăţii (pct. 4.3), deci nu sunt inerente funcţiei, ci sunt cu delegare de la conducerea executivă a societăţii; - reclamanta nu avea nicio atribuţie de aprobare, ci numai atribuţii de avizare şi participare la aspectele societare din competenta Direcţiei; -reclamanta nu aveam nicio atribuţie de conducere şi/sau reprezentare legală a societătii, în sensul aferent directorilor societătii pe acţiuni în sensul Legii nr. 31/1990, precum directorul general.

Din organigrama Transgaz S.A. rezultă că, postul de director adjunct al Direcţiei Juridice, presupune mai mulţi superiori ierarhici, anume: directorul Direcţiei Juridice şi directorul general al societăţii (de asemenea, director în sensul Legii nr. 31/1990). În raport şi de atribuţiile stabilite prin R.O.F. al Transgaz S.A., nu se poate afirma că o atare funcţie, aflată pe al treilea eşalon ierarhic al societăţii, constituie o funcţie de director în sensul Legii nr. 31/1990 si art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Pentru motivele detaliate mai sus, chiar dacă funcţia de şef serviciu la Serviciul Reglementări Terenuri Lucrări Dezvoltare Mentenanţă, cu atribuţii delegate de director adjunct al Direcţiei Juridice din cadrul S.N.T.G.N. Transgaz S.A. au fost deţinute, simultan, cu funcţia de consilier local al Municipiului Mediaş, ele nu sunt incompatibile, în sensul art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161D003 şi, deci, starea de incompatibilitate a fost constatată în mod nelegal şi netemeinic.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare şi concluzii scrise.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Raportul de evaluare nr. x/16.03.2022 emis de către pârâtă.

Prima instanţă a respins contestaţia formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată, motiv pentru care acesta a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Înalta Curte va respinge ca nefondate criticile de nelegalitate sub aspect procedural prezentate de către recurentă, având în vedere dispoziţiile Legii nr. 176/2020 Legii nr. 144/2007 potrivit cărora Agenţia Naţională de Integritate emite acte administrative prin inspectorii săi de integritate, care întocmesc astfel rapoartele de evaluare în numele şi pentru instituţia pârâtă.

În mod corect instanţa de fond a reţinut că "normele legale menţionate conferă inspectorilor de integritate atribuţii de emitere a actelor administrative în numele Agenţiei, situaţie în care rapoartele de evaluare întocmite sunt în mod corect semnate de aceştia".

Pe fond, prin Raportul de evaluare nr. x/16.03.2022 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate s-a constatat că, în perioada 12.06.2019-18.08.2020, reclamanta A. s-a aflat în starea de incompatibilitate prevăzută de art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În conformitate cu dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, forma în vigoare la momentul emiterii actului administrativ atacat:

"(1)Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi: d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la regiile autonome şi societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, de interes judeţean ori înfiinţate sau aflate sub autoritatea consiliului judeţean sau la regiile autonome şi societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, de interes naţional care îşi au sediul sau care deţin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă . . . . . . . . . .".

Potrivit dispoziţiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 "Alesul local poate renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţia care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcţie. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei secţiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcţiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi."

Prin criticile de nelegalitate recurenta susţinut că instanţa de fond era obligată să verifice, din perspectiva prevederilor art. 143 alin. (5) din Legea 31/1990, dacă a deţinut sau nu funcţie de conducere pe perioada în care şi-a exercitat mandatul de consilier local, pentru a stabili legal daca se afla sau nu în starea de incompatibilitate.

Potrivit prevederilor art. 143 (5) din Legea 31/1990:

"În înţelesul prezentei legi, director al societăţii pe acţiuni este numai acea persoana căreia i-au fost delegate atribuţii de conducere a societăţii în conformitate cu alineatul (l). Orice altă persoană, indiferent de denumirea tehnică a postului ocupat în cadrul societăţii este exclusă de la aplicarea normelor prezentei legi cu privire la directorii societăţii pe acţiuni".

Ori, astfel cum rezultă din chiar textul de lege citat, definiţia de director al unei societăţi pe acţiuni este aplicabilă doar în înţelesul Legii nr. 31/1990, neputând fi extinsă şi în ceea ce priveşte noţiunea de director/director general din cuprinsul art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Chiar dacă textul art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 face trimitere la Legea nr. 31/1990, acesta are în vedere doar tipul societăţilor comerciale reglementate de această lege, nu şi alte prevederi.

În ceea ce priveşte critica recurentei referitoare la faptul că era necesar ca instanţa de fond să verifice dacă în perioada de evaluare a avut sau nu atribuţii de conducere, Înalta Curte constată că o astfel de analiză a fost realizată de către instanţă, care pe baza argumentelor reclamantei, dar şi a probatoriului administrat, a reţinut în mod corect că, a avut atribuţii de conducere, fie în virtutea atribuţiilor proprii din fişa postului, fie ca urmare a atribuţiilor delegate de Directorul General.

Pentru a reţine astfel, instanţa de fond a avut în vedere Decizia nr. 626/11.06.2019 emisă de directorul general al Transgaz Mediaş şi Deciziile nr. 928/2019 şi nr. 196/2020, prin care reclamantei i-au fost delegate atribuţiile postului de director adjunct la Direcţia Juridică pentru perioada 12.06.2019 - 18.08.2020, anterior ocupând funcţia de şef serviciu la Serviciul Reglementări Terenuri Lucrări Dezvoltare şi Mentenanţă, Direcţia Reglementări terenuri, Departamentul Reglementări şi Formalităţi Terenuri. Totodată, în perioada 22.06.2016 - 01.11.2020, a exercitat funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Mediaş.

Instanţa de fond a reţinut în mod legal că "pentru perioada în care reclamanta va îndeplini şi atribuţiile funcţiei de director adjunct, se vor renegocia drepturile salariale prin fişă de negociere, iar fişa postului va fi modificată conform noilor atribuţii de serviciu". Astfel, a constatat că, în urma funcţiei temporare pe care o deţinea reclamanta, pe durata delegării atribuţiilor de director adjunct, a beneficiat de o indemnizaţie de conducere de 30%, în timp ce anterior şi ulterior perioadei în discuţie, a avut o indemnizaţie lunară aferentă funcţiei de conducere era de doar 25%, în calitate de şef serviciu. Totodată, a fost răspunzătoare de îndeplinirea atribuţiilor şi sarcinilor care îi revin în calitate de director adjunct al Direcţiei Juridice, având în subordine: serviciul avizare şi consultanţă juridică, serviciul juridic şi contencios, compartimentul juridic şi contencios exploatări teritoriale şi sucursala, îl înlocuia pe directorul Direcţiei Juridice în situaţia în care acesta lipsea de la sediu. Totodată, reclamanta conducea şi organiza activitatea serviciilor şi birourilor din subordine şi reprezenta TRANSGAZ S.A. în raporturile cu alte persoane fizice şi juridice în limitele competenţelor şi împuternicirilor de reprezentare atribuite de directorul general.

Înalta Curte precizează că, pentru existenţa stării de incompatibilitate în speţa de faţă, este suficient că recurenta să aibă una din calităţile cerute de lege, respectiv să deţină o funcţie de conducere în cadrul societăţii comerciale, aspect dovedit în cauză şi necontestat de altfel de către reclamantă, care a încercat să inducă în eroare instanţa cu susţinerea că funcţia sa nu acoperea în integralitate cerinţele legii, respectiv a menţionat că "atribuţiile de reprezentare sunt exclusiv cele acordate prin împuterniciri de către directorul general al societăţii (pct. 4.3), (...)" şi având doar o delegare de la conducerea executivă a societăţii "nu se poate afirma că o atare funcţie aflată pe al treilea eşalon ierarhic al societăţii, constituie o funcţie de director în sensul Legii nr. 31/1990 si art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003".

Instanţa de recurs constată că, în cazul în speţă, s-a dovedit starea de incompatibilitate a recurentei-reclamante, care a deţinut funcţia de şef-serviciu la Serviciul Reglementări Terenuri Lucrări Dezvoltare Mentenanţă, având şi atribuţii delegate de director adjunct al Direcţiei Juridice din cadrul S.N.T.G.N. Transgaz S.A. (pentru care a beneficiat de indemnizaţia de conducere de 30% din salariul de bază) simultan, cu funcţia de consilier local al Municipiului Mediaş.

Înalta Curte reaminteşte că scopul principal al instituirii prin lege a incompatibilităţilor este acela de a proteja mandatul şi de a garanta electoratului independenţa persoanei care îl reprezintă. Incompatibilitatea reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice, precum şi pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, urmărindu-se garantarea exercitării cu imparţialitate a funcţiilor publice.

Stabilirea expresă a incompatibilităţilor are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, alesul local trebuie să fie nu numai independent, dar şi să se abţină de la exercitarea unor funcţii sau de la desfăşurarea unor activităţi care, prin natura lor, ar fi în contradicţie cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigenţelor legale sau regulamentare. Or, prin cumularea mandatului public cu o funcţie privată stabilită prin legea specială, alesul local ar putea intra în conflict cu prerogativele şi obligaţiile ce-i revin în această calitate. Astfel, confuzia de competenţe şi de calităţi generată de un asemenea cumul este în dauna funcţiei publice îndeplinite, a imparţialităţii, obiectivităţii şi independenţei pe care exerciţiul lor corect îl presupune.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurent, Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 211/2022 din 18 octombrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 15 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.