Proportality of ancillary sanction and insufficient reasoning bar summary suspension of gambling license suspension

Şedinţa publică din data de 12 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş la data de 20 iunie 2023, sub nr. x/2023, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, a solicitat instanţei a dispune suspendarea efectelor Deciziei nr. 912/29 mai 2023, emisă de Comitetul de Supraveghere din cadrul Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc, prin care s-a dispus suspendarea autorizaţiilor de exploatare pentru mijloacele de joc tip slot-machine clasa A cu seriile x, exploatate la punctul de lucru din Băicoi, str. x, jud. Prahova, de către organizatorul de jocuri A. S.R.L., pentru o perioadă de 2 luni de la comunicarea deciziei, până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 94 din 30 iunie 2023, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 912/29.05.2023 emisă de Comitetul de Supraveghere din cadrul Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc, formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii şi admiterea cererii de suspendare.

Cu privire la critica în sensul că hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), recurenta a susţinut că instanta de fond a aplicat în mod eronat conditiile de la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, în opinia sa, au fost relevate împrejurări de fapt şi de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate, uşor decelabilă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Instanţa de fond a reţinut în cuprinsul considerentelor hotărârii atacate faptul că susţinerile recurentei reclamante vizează în esenţă aspecte legate de "motivarea" actului administrativ, respectiv incidenţa principiului proporţionalităţii între sancţiunea principală aplicată prin procesul-verbal de contravenţie (avertisment) şi sancţiunea complementară aplicată prin actul administrativ atacat (suspendarea pe o perioadă de două luni a autorizaţiilor de exploatare a cinci mijloace de joc).

În justificarea cazului temeinic recurenta arată că a invocat nemotivarea actului administrativ, întrucât o motivare şablon aplicată oricărei situaţii similare (fiind particulare doar menţiunile din procesul-verbal de contravenţie) nu poate echivala cu motivarea actului.

Condiţia existenţei cazului bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, respectiv:

- nemotivarea actului administrativ contestat;

- nerespectarea dispoziţiilor art. 151 alin. (3) din Normele metodologice din 2016 aprobate prin H.G. nr. 111/2016 şi dispoziţiile art. 5 alin. (6) şi art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 care prevăd în mod expres că sancţiunea complementară, în speţă măsura suspendării autorizaţiilor, se dispune în raport de gravitatea faptelor constatate şi a consecinţelor care decurg din aceste fapte.

O analiză sumară, evidenţiază nelegalitatea actului administrativ contestat prin prisma lipsei unei motivări efective a actului, arată recurenta.

În cuprinsul actului administrativ atacat se menţionează modalitatea de sesizare a Comitetului de Supraveghere, se relevă aspectele cuprinse în procesul de constatare şi sancţionare a contravenţiilor seria x/A nr. x/24.04.2023, se enumeră prevederi legale şi se dispune sancţiunea.

Aceste menţiuni cuprinse în actul administrativ contestat nu pot fi asimilate însă unei motivări, câtă vreme nu rezultă din decizia atacată faptul că intimata a efectuat o analiză privind gravitatea faptei reţinute în sarcina A. S.R.L. şi a consecinţelor ce decurg din aceasta; raportul de proporţionalitate între sancţiunea aplicată - suspendarea autorizaţiilor de exploatare pentru cele cinci mijloace de joc tip slot-machine situate la punctul de lucru al societăţii din Băicoi pentru o perioadă de două luni - şi gradul de pericol social al faptei constatate.

Nici una dintre aceste menţiuni specifice şi totodată obligatorii nu sunt cuprinse în actul administrativ contestat.

Motivarea actului administrativ, fie şi sub aspect aparent, nu poate fi considerată ca fiind efectuată prin simpla înşiruire a unor dispoziţii legale şi a unui pasaj dintr-un proces-verbal de contravenţie aşa cum în mod nelegal a reţinut instanţa de fond.

În decizia contestată lipseşte tocmai opera de motivare impusă emitentului actului, de justificare a măsurii dispuse, care să permită, pe de o parte, destinatarului să cunoască şi să evalueze fundamentele deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Obligaţia motivării actului administrativ reprezintă o cerinţă de legalitate unanim acceptată atât pe plan intern, cât şi la nivel comunitar, insuficienta motivare a actului fiind echivalentă cu nemotivarea actului.

O examinare sumară a deciziei contestate, prin prisma măsurii complementare dispuse, relevă o încălcare flagrantă a principiului proporţionalităţii în condiţiile în care se evidenţiază o vădită disproporţionalitate între sancţiunea principală aplicată prin procesul-verbal de contravenţie (avertisment) şi sancţiunea complementară aplicată prin actul administrativ atacat (suspendarea pe o perioadă de două luni a autorizaţiilor de exploatare a cinci mijloace de joc).

Cu toate că dispoziţiile art. 151 alin. (3) din Normele metodologice din 2016 aprobate prin H.G. nr. 111/2016 şi dispoziţiile art. 5 alin. (6) şi art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, prevăd în mod expres că sancţiunea complementară, în speţă măsura suspendării autorizaţiilor, se dispune în raport de gravitatea faptelor constatate şi a consecinţelor care decurg din aceste fapte, intimata pârâtă a ignorat dispoziţiile legale, aplicând o sancţiune complementară cu mult mai aspră decât sancţiunea principală (avertisment).

Nu prezintă nicio relevanţă în economia cauzei neatacarea procesului-verbal de contravenţie întrucât recurenta reclamantă nu a susţinut că fapta nu a fost săvârşită.

De asemenea, sunt irelevante aprecierile personale ale instanţei de fond cu privire la gravitatea faptei -"nu se poate susţine cu temei că fapta săvârşită de reclamantă este una ce prezintă un grad de pericol social redus, în condiţiile în care sunt implicaţi copii minori, persoane cu un grad ridicat de vulnerabilitate", întrucât gravitatea faptei rezultă din sancţiunea aplicată, prin procesul-verbal de contravenţie - avertisment - instanţa nefiind chemată să "susţină" măsura administrativă prin creionarea propriei opinii.

Precizează recurenta că, prin procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x încheiat la 24.04.2023 în Târgovişte, societatea a fost sancţionată contravenţional pentru nerespectarea prevederilor art. 150 alin. (1) lit. r) din H.G. nr. 111/2016, fiindu-i aplicată sancţiunea avertismentului.

În condiţiile în care, în mod concret, în raport de gravitatea faptei constatate şi a consecinţelor ce decurg din acesta, prin procesul-verbal de contravenţie s-a aplicat ca sancţiune principală avertismentul, apare ca fiind vădit nelegal să se dispună ca sancţiune complementară suspendarea activităţii a tuturor celor cinci aparate de tip slot-machine de la punctul de lucru din Băicoi, ceea ce echivalează practic cu suspendarea activităţii societăţii de la acest punct de lucru.

Prin urmare, potrivit voinţei legiuitorului, gravitatea redusă a faptei contravenţionale - reflectată în sancţiunea contravenţională aplicată - trebuie să se răsfrângă şi asupra sancţiunii complementare, care, de altfel, nici nu are caracter obligatoriu.

Prin prisma celor ce preced, apare evident, chiar şi la o sumară analiză, că actul administrativ contestat este vădit nelegal cuprinzând o sancţiune complementară disproporţionată, aplicată fără a ţine cont de lipsa gravităţii faptei sau a consecinţelor acesteia, o sancţiune complementară mai aspră şi mai prejudiciabilă decât sancţiunea principală aplicată prin procesul-verbal de contravenţie, ceea contravine în mod flagrant dispoziţiilor legale antemenţionate.

De asemenea, arătă că, în aplicarea acestei sancţiuni complementare deosebit de grave, intimata pârâtă nu a ţinut cont nici de circumstanţele personale ale A. S.R.L., conduita corectă şi ireproşabilă a societăţii care activează pe piaţa jocurilor de noroc de aproape 15 ani, perioadă în care nu a înregistrat abateri, aceasta respectând cu stricteţe legislaţia în domeniu.

În ceea ce priveşte condiţia iminenţei pagubei, instanţa de fond a reţinut în mod corect, faţă de susţinerile şi probele administrate, că aceasta este îndeplinită, astfel că nu vor fi reluate toate susţinerile din cuprinsul cererii de suspendare privitoare la prejudiciul material previzibil însă, nefiind îndeplinită şi condiţia cumulativă a nelegalităţii aparente şi evidente a deciziei atacate, nu poate fi dispusă suspendarea actului administrativ.

4. Apărările formulate în recurs

În cauză s-a formulat întâmpinare de intimatul-pârât Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

În esenţă, a susţinut că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi a producerii unei pagube iminente, astfel cum sunt prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate.

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost sesizată cu o cerere formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. prin care a solicitat instanţei a dispune suspendarea efectelor Deciziei nr. 912/29 mai 2023, emisă de Comitetul de Supraveghere din cadrul Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc, prin care s-a dispus suspendarea autorizaţiilor de exploatare pentru mijloacele de joc tip slot-machine clasa A cu seriile x, exploatate la punctul de lucru din Băicoi, str. x, jud. Prahova, de către organizatorul de jocuri A. S.R.L., pentru o perioadă de 2 luni de la comunicarea deciziei, până la pronunţarea instanţei de fond.

Prin sentinţa recurată, cererea reclamantei a fost respinsă, aceasta criticând-o prin prisma greşitei aplicări a normelor de drept material.

Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, aminteşte instanţa că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat în esenţă drept motive ce ar reprezenta în înţelesul său un caz bine justificat, argumente similare cu cele invocate şi în faţa instanţei de fond, care nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reţine un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia, prin cererea de recurs recurenta susţinând că prima instanţă nu a analizat argumentele sale întrucât a ajuns la o concluzie diferită decât opinia acesteia.

În atare condiţii, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, şi la motivele de recurs, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanţă că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.

Astfel, pentru a putea aprecia asupra aspectelor invocate de reclamantă, respectiv că vădita disproporţionalitate între sancţiunea principal aplicată în prin procesul-verbal de contravenţie şi sancţiunea complementară aplicată potrivit dispoziţiilor art. 151 alin. (3) din H.G. nr. 111/2016 şi dispoziţiile art. 5 alin. (6) şi art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, este necesară antamarea fondului litigiului, aspect care nu este posibil în această etapă a procedurii, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenţei dreptului, chiar şi în situaţia în care cererea de suspendare a executării este depusă odată cu acţiunea în anulare. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acţiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Faţă de cele mai sus expuse, în acord cu opinia judecătorului fondului, instanţa de control judiciar reţine că recurenta-reclamantă nu a invocat împrejurări de natura a crea serioase dubii cu privire la legalitatea Deciziei nr. 912/29 mai 2023 emisă de Comitetul de Supraveghere din cadrul Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc a cărei suspendare o solicită, toate susţinerile acesteia nefiind apte să răstoarne aparenta de legalitate a actului administrativ.

În aceste condiţii, nu este îndeplinită condiţia existenţei unei situaţii de caz bine justificat, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, simpla existenţă a unei îndoieli asupra legalităţii şi temeiniciei actului administrativ invocată de recurenta-reclamantă nefiind aptă să conducă la suspendarea executării.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente şi, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, Înalta Curte apreciază că acestea nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Instanţa de control judiciar constată, aşadar, că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor factuale reţinute, motivele invocate de recurenta-reclamantă prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes invocată de intimatul pârât Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc.

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 94 din 30 iunie 2023 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 12 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.