Conflict of interest in local council appointment of official as company director: appeal dismissed, integrity report upheld

Şedinţa publică din data de 12 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 06.06.2022 sub nr. x/2022, reclamantul A. a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/17.05.2022 întocmit de Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate, prin care a solicitat să se constate nulitatea absolută a Raportului de evaluare întrucât fapta reţinută nu se încadrează în dispoziţiile art. 228 din Codul administrativ.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 144/2022 din 21 octombrie 2022, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată contestaţia formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Cererile de recurs

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs atât reclamantul A. solicitând în temeiul dispoziţiilor art. 488 admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, pe fond, admiterea acţiunii şi anularea Raportului de evaluare nr. x/23.07.2021 întocmit de Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate.

Arată recurentul că instanţa de fond a interpretat greşit că în calitate de Consilier si Preşedinte al şedinţei Consiliului Local din data de 13.07.2021 a votat pentru Proiectul de hotărâre nr. 83/05.07.2021 pentru numirea sa in calitate de Director al Societarii Compania de Utilitari Publice Tecuci S.R.L.

In calitate de Preşedinte al şedinţei Consiliului Local Tecuci arată recurentul că a condus lucrările şedinţei, a supus analizei şi discuţiei tuturor consilierilor punctele prevăzute pe ordinea de zi, aşa cum rezultă din Procesul-verbal de şedinţa din 13.07.2021.

La punctul nr. 4 al ordinei de zi privind Proiectul de Hotărâre nr. 83/05.07.2021 pentru numirea administratorului/directorului general al Societăţii Compania de Utilităţi Publice S.R.L Tecuci (urmare a expirării mandatului persoanei împuternicite anterior), unul dintre consilierii locali, în public, a propus ca pentru funcţia de director pe recurent, pentru care acesta a constatat ca se află sub incidenţa dispoziţiilor art. 228 Cod Administrativ, drept pentru care a sesizat consilierii locali în sensul că se abţine de la vot.

Pentru faptul că în procesul-verbal de şedinţă au fost consemnate toate aceste aspecte, s-a votat cu vot secret şi s-a abţinut de la vot aşa cum s-a precizat, recurentul apreciezază ca nu a încălcat nicio dispoziţie prevăzută de art. 228 Cod administrativ.

4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, şi faţă de întreg probatoriul administrat, prin raportare la normele legale incidente, Înalta Curte, în urma propriului demers de verificare a actelor şi lucrărilor dosarului reţine că recursul de faţă este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Asupra excepţiei lipsei de interes, astfel cum a invocată de recurentul reclamant A. prin notele scrise depuse la data de 11 decembrie 2023, Înalta Curte reţine că în materia contenciosului administrativ, condiţiile generale de exercitare a acţiunii, capacitatea şi calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes trebuie analizate în funcţie de trăsăturile specifice ale raportului de drept public dedus judecăţii. Elementul central al regimului juridic al actului administrativ îl reprezintă legalitatea, înţeleasă ca fiind conformarea acestuia cu legile şi actele administrativ cu forţă juridică superioară, astfel că, atâta vreme cât fiinţează actul administrativ, acesta se bucură de această prezumţie relativă, fiind însă supusă controlului principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti.

Din această perspectivă, este recunoscut dreptul persoanei vătămate de a solicita anularea unui act administrativ, care, deşi şi-a atins scopul, în sensul că şi-a epuizat puterea juridică cu care a fost învestit, şi-a produs efectele, dând naştere unor raporturi juridice administrative sau civile.

Din punct de vedere al interesului, trebuie făcută distincţie între noţiunea de interes procesual, definită de C. proc. civ., în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune şi noţiunea de interes legitim consacrată de prevederile art. 1 şi art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Noţiunea de interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ este pusă în evidenţă de prevederile referitoare la necesitatea stabilirii existenţei unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim, care se realizează pe baza probelor administrate, fiind, deci, o problemă de fond în litigiul administrativ.

În raport de aceste considerente, constatând că data încetării raportului de serviciu cu unitatea prestatoare de serviciu a recurentul reclamant A. este ulterioară situaţiei analizate în speţa de faţă, Înalta Curte apreciază că excepţia invocată sunt nefondată.

În ceea ce privesc celelalte criticile circumscrise motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul susţinând că judecătorul fondului a interpretat şi aplicat în mod greşit prevederile legale incidente în cauză, respectiv dispoziţiile art. 228 şi art. 138 din Codul administrativ, raportat la incompatibilitatea în care s-a găsit recurentul reclamant care în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Tecuci nr. 85/13.07.2021 privind numirea administratorului/directorului general al Societăţii Compania de Utilităţi Publice Tecuci, ulterior fiind încheiat Contractul de mandat nr. x/15.07.2021 între S.C. Compania de Utilităţi Publice Tecuci S.R.L. şi A..

Prin raportul de evaluare nr. x/17.05.2022 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate s-a reţinut că că au fost identificate elemente în sensul existenţei unui conflict de interese întrucât reclamantul A., în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Tecuci nr. 85/13.07.2021 privind numirea administratorului/directorului general al Societăţii Compania de Utilităţi Publice Tecuci, ulterior fiind încheiat Contractul de mandat nr. x/15.07.2021 între S.C. Compania de Utilităţi Publice Tecuci S.R.L. şi A., încălcând astfel dispoziţiile art. 228 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019 privind Codul administrative.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, reclamantul formulând critici din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Recurentul-reclamant a invocat, prin memoriul de recurs, faptul că a fost consemnată opinia sa de abţinere de la vot, cvorumul fiind îndeplinit cu ceilalţi consilieri locali astfel încât dispoziţiile Codului administrative nu au fost încălcate prin prisma conflictului de interese.

Înalta Curte apreciază aceste critici ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Potrivit art. 228 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, "(1) Alesul local aflat în conflict de interese în condiţiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, are obligaţia să se abţină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru:

a) soţ, soţie sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv;

b) orice persoană fizică sau juridică faţă de care alesul local are calitatea de debitor al unei obligaţii;

c) o societate la care deţine calitatea de asociat unic ori funcţia de administrator sau de la care obţine venituri;

d) o altă autoritate din care face parte;

e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care face parte, care a făcut o plată către acesta sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestuia;

f) asociaţie sau fundaţie din care face parte.

(2) În exercitarea funcţiei, consilierul local sau consilierul judeţean aflat în una dintre situaţiile prevăzute la alin. (1) are obligaţia să anunţe la începutul şedinţei consiliului local, respectiv a consiliului judeţean interesul personal pe care îl are la adoptarea hotărârii respective, anunţ care se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei.

(3) Ulterior anunţării interesului personal, consilierul local sau judeţean nu mai este luat în calcul pentru cvorumul necesar adoptării hotărârii consiliului cu privire la care acesta şi-a anunţat interesul şi nu are drept de vot la adoptarea acestei hotărâri.

(4) Actele administrative emise ori adoptate sau actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută în condiţiile Legii nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

(5) Fapta aleşilor locali de a încălca prevederile alin. (1) şi legislaţia în materie privind conflictul de interese constituie abatere disciplinară şi se sancţionează cu diminuarea indemnizaţiei cu 10% pe o perioadă de maximum 6 luni."

Conflictul de interese privind şi aleşii locali este reglementat de prevederile Legii nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, astfel:

- Art. 70 "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative."

- Art. 71 "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public."

Contrar susţinerilor reclamantei, recurentul-reclamant s-a aflat în situaţia de incompatibilitate reţinută prin raportul de evaluare contestat, astfel cum în mod corect a reţinut prima instanţă.

Aşadar, începând cu data de 25.06.2016 (data validării mandatului de consilier local potrivit Hotărârii Consiliului Local Tecuci nr. 2/25.06.2016) şi până la data de 14.07.2021 (ziua anterioară încheierii Contractului de mandat nr. x/15.07.2021/data demisiei din calitatea de consilier local, conform HCL nr. 87/29.07.2021) recurentul reclamant a deţinut calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Tecuci.

Din analiza Procesului-verbal al şedinţei extraordinare a Consiliului Local Tecuci din data de 13.07.2021 rezultă că recurentul reclamant, în calitate de consilier local, a participat la întreaga şedinţă a consiliului local, fiind şi preşedinte de şedinţă, şi a votat la pct. 4 al ordinii de zi - Proiect de Hotărâre nr. 83/05.07.2021 privind numirea administratorului/directorului general al Societăţii Compania de Utilităţi Publice S.R.L. Tecuci, funcţie pentru care fusese propus în cadrul şedinţei.

Procesul-verbal al şedinţei extraordinare a Consiliului Local Tecuci din data de 13.07.2021 a fost semnat de preşedinte de şedinţă şi de Secretarul general al UAT.

Procesul-verbal al şedinţei extraordinare a Consiliului Local Tecuci din data de 13.07.2021 nu reiese faptul că înainte de începerea şedinţei recurentul reclamant a anunţat interesul personal pe care îl are la adoptarea hotărârii respective, anunţ care se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei.

Din Procesul-verbal al şedinţei extraordinare a Consiliului Local Tecuci din data de 13.07.2021, rezultă în mod clar faptul că pentru întregul proiect supus la vot "Se înregistrează 15 voturi "pentru" (dl B.., dl. C.., dl. D.., dl E.., dl F.., dl G.., dl H.., dl I.., dl J.., dl K.., dl L.., dl. M.., dl N.., dl O.. şi dl P.) şi 1 "abţinere" (dl Q.)"

Faptul că pentru Punctul nr. 4 al ordinii de zi, în calitate de preşedinte al şedinţei, recurentul reclamant a indicat "aici trebuie să facem cu vot secret" atsfel cum a susţinut în faţa instnţei de fond şi a reiterate în recurs, nu înseamnă că s-a abţinut de la vot şi nici faptul că votul său a fost de abţinere.

Din prevederile legale aplicabile speţei rezultă foarte clar obligaţia recurentului de a abţine de la orice activitate/acţiune/act care ar putea să genereze o situaţie de incompatibilitate. În cazul unui interes personal astfel cum este prevăzut de dispoziţiile art. 228 alin. (3) Cod administrativ, nu se pune în discuţie existenţa unui folos/beneficiu, ci sancţiunea intervine chiar pentru simplu fapt al posibilităţii anticipării deciziei autorităţii.

Chiar dacă s-ar considera că votul secret al reclamantului a fost de abţinere, în şedinţa în cadrul căreia a fost adoptată hotărârea de numire a administratorului/directorului general al Societăţii Compania de Utilităţi Publice S.R.L. Tecuci, acest fapt nu este de natură să conducă la concluzia că reclamantul a respectat principiile legal instituite pentru prevenirea conflictului de interese în exercitarea funcţiilor publice întrucât, interdicţia legală - instituită în scopul de a preveni influenţarea hotărârii prin prezenţa la deliberări a unei persoane interesate - vizează nu doar exercitarea dreptului de vot ci şi participarea la deliberare, cum în mod corect a apreciat instanţa de fond.

Inalta Curte apreciază ca fiind necesară şi suficientă simpla participarea efectivă a recurentului reclamant atât la dezbatere cât şi la numirea sa în calitate de administrator/director general al Societăţii Compania de Utilităţi Publice S.R.L. Tecuci deţinere a ambelor calităţi pentru a fi în prezenţa unei stări de incompatibilitate. Condiţionările impuse funcţionarilor publici se reduc la perioada în care aceştia se află în exercitarea funcţiei publice, nefiind la alegerea persoanei evaluate şi, totodată, impun acesteia o anumită conduită, cu consecinţa intervenirii unei sancţiuni în cazul nerespectării legii.

Afirmaţia recurentului-reclamant că "s-a votat cu vot secret" şi că "s-a abţinut de la vot" nu are niciun efect, ipoteza normei legale precitate relevând faptul că existenţa interesului patrimonial în legătură cu situaţia alesului local este o cauză de imparţialitate şi lipsă de obiectivitate care generează şi conflictul de interese analizat în cauză, fiind sufficient ca acest interes patrimonial să poată fi stabilit prin relaţia exclusivă cu problema supusă dezbaterilor Consiliului local, iar nu prin raportare la alte elemente, cum eronat a indicat recurentul, cum ar fi rezultatul efectiv al votului în legătură cu problemea supusă dezbaterii.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 519 C. proc. civ., respectiv art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes invocată de recurentul reclamant A..

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 144/2022 din 21 octombrie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 12 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.