Suspension of expropriation government orders: limit of “justified case” review to evident illegality, excluding substantive merit issues

Şedinţa publică din data de 8 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 17 octombrie 2022, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantele A. şi B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, suspendarea, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a executării hotărârilor de guvern adoptate în contextul declanşării procedurii de expropriere a imobilelor ce constituie coridorul de expropriere aferent obiectivului "Legătura reţelei de metrou cu Aeroportul Internaţional Henri Coandă - Otopeni (Magistrala 6 - 1 Mai-Otopeni)", respectiv a H.G. nr. 906/2022 privind suplimentarea pe anul 2022 a sumei prevăzute ca justă despăgubire aprobate prin H.G. nr. 496/2017, precum şi modificarea anexei nr. 2 la H.G. nr. 496/2017, a H.G. nr. 496/2017 privind declanşarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere, a H.G. nr. 930/2016 privind modificarea H.G. nr. 1030/2009 şi, în final, a H.G. nr. 1030/2009 pentru aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai obiectivului de investiţii în cauză, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Sentinţa civilă nr. 2369 pronunţată la 16 decembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei B. invocată de intervenientul accesoriu Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii prin întâmpinare, a respins cererea de suspendare a executării H.G. nr. 906/2022, H.G. nr. 496/2017, H.G. nr. 930/2016 şi H.G. nr. 1030/2009 formulată de reclamantele B. şi A., în contradictoriu cu pârâţii GUVERNUL ROMÂNIEI şi STATUL ROMÂN reprezentat de Ministerul Transporturilor prin Metrorex şi intervenientul accesoriu MINISTERULUI TRANSPORTURILOR ŞI INFRASTRUCTURII, ca neîntemeiată şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii în sprijinul pârâtului Guvernul României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2369 pronunţată la 16 decembrie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamantele B. şi A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii ca astfel cum a fost formulată.

După expunerea istoricului speţei, recurentele-reclamante au susţinut că hotărârea pronunţată in prima instanţa este nelegală, atât din perspectiva (i) faptului ca aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii, cât şi din perspectiva (ii) interpretării şi aplicării greşite a normelor de drept material incidente în cauză.

În acest sens solicită a se constata ca sentinţa este contradictorie si conţine motive străine de soluţionarea cauzei, pe de-o parte faţă de modalitatea defectuoasă în care instanţa de fond apreciază neîndeplinirea condiţiei impusa de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, privind existenta cazului bine justificat, şi pe de alta parte, raportat la aspectele reţinute în legătura cu aplicabilitatea legii in timp.

- In ceea ce priveşte considerentele contradictorii ale hotărârii atacate (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), recurentele au susţinut că nu au fost respectate cerinţele şi a etapele impuse de Legea nr. 33/1994 şi de Legea nr. 255/2010, respectiv încălcarea condiţiei privind declararea utilităţii publice la momentul adoptării H.G. nr. 1030/2009.

Solicită ca instanţa de control judiciar să observe contradicţia din raţionamentul judecătorului fondului, in sensul ca, pe de-o parte apreciază ca Hotărârii nr. 1030/2009 nu îi este aplicabilă Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, motivat de împrejurarea ca ea nu dispune asupra exproprierii, iar pe de alta parte, precizează ca H.G. nr. 1030/2009 este guvernată de Legea anterioara Legii nr. 255/2010, respectiv Legea nr. 33/1994.

- Din perspectiva incidentei motivului de nelegalitate instituit de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motivarea instanţei de fond privind neîndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 reprezintă în realitate o aplicare si interpretare greşită atât a prevederilor legale care definesc noţiunea de caz justificat şi paguba iminenta, dar si a normelor de drept material invocate sau aplicabile in susţinerea motivelor de nelegalitate a actelor administrative atacate.

Prima instanţa apreciază, în mod eronat că prin H.G. nr. 1030/2009 nu s-a dispus declanşarea procedurii de expropriere, ci s-au aprobat exclusiv indicatorii tehnico-economici ai obiectivului de investiţii si sursa de finanţare, astfel că acestei Hotărâri nu îi este aplicabila Legea nr. 33/1994.

Contrar celor reţinute de judecătorul fondului, Legea nr. 33/1994 conţine un întreg capitol privitor la utilitatea publica, intitulat sugestiv, "Utilitatea publica si declararea ei", respectiv articolele 5-11 ale capitolului II, se vorbeşte despre utilitatea publica de interes national sau de interes local, independent de existenta unei proceduri de expropiere sau nu.

Procedând la gresita interpretare si aplicare a prevederilor Legii nr. 33/1994 în ceea ce priveste condiţia declararii utilitatii publice independent de existenta sau nu a unei proceduri de expropiere, judecătorul fondului a pronuntat o hotarare nelegală.

- Curtea de apel a interpretat si aplicat greşit principiile de drept administrativ cuprinse în art. 9 din Codul Administrativ, respectiv principiul proporţionalităţii, si adaptabilităţii, fiind necesar a exista echilibru între interesul public şi interesul privat pentru a se evita atingerii dreptului de proprietate privata ori de cate ori exista posibilitatea.

Instanţa de fond a apreciat că nu este indicat niciun temei de drept pentru care sa se justifice efectuarea unei analize daca lucrarea s-ar putea realiza în condiţii care sa nu afecteze dreptul de proprietate privata.

Raportat la principiul adaptabilităţii din dreptul administrativ, este cel putin surprinzătoare solutia instantei care considera astfel ca împrejurarea ca o procedura începuta în 2009 si demarata efectiv în 2022, fiind emise patru acte normative în acest scop reflecta o preocupare constanta a autorităţilor în acest sens.

- instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile si principiile Legii 554/2004, care stabilesc limitele competenţei instanţei de contencios in soluţionarea unei cereri întemeiate pe art. 14.

Judecătorul fondului a reţinut incorect că oportunitatea proiectului nu poate fi cenzurata în suspendare, în aceasta procedură putând fi analizata doar legalitatea. Solutia instanţei este fundamental eronata, având in vedere principiile contenciosului administrativ si modalitatea de reglementare a acestuia, in primul rând din perspectiva faptului ca oportunitatea este fără urma de dubii un aspect ce tine tot de legalitatea unui act, cele doua concepte neputând fi separate sau coexista unul fără altul.

În mod greşit prima instanţa a refuzat sa se pronunţe pe aspectele ce pretinde ca tin de oportunitatea actului, pe considerentul ca depăşeşte limitele investirii sale in procedura reglementata de art. 14 din Legea nr. 554/2004

Cele două recurente apreciază ca relevante sub acest aspect Recomandările nr. 20/2004 şi Recomandarea nr. 7/2007 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei.

- Interpretarea si aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 44 alin. (3) din Constitutia Romaniei, având în vedere că principiul garantat la nivel constituţional se raportează întocmai la garantarea si ocrotirea dreptului de proprietate privata in orice mod, prevăzând cu titlu de excepţie posibilitatea limitării acestuia prin instituţia exproprierii.

Recurentele susţin că exista dubii serioase cu privire la deplina legalitate în limitarea dreptului de proprietate privată prin procedura exproprierii, fapt care circumstanţiază îndeplinirea condiţiei instituita de art. 14 din Legea 554/2004 si justifica necesitatea suspendării celor patru Hotarari de Guvern atacate.

Exproprierea reprezintă o măsura excepţionala in raport cu dreptul de proprietate privata, ce trebuie luata in anumite condiţii si cu respectarea tuturor dispoziţiilor si principiilor legale existente, şi in niciun caz nu reprezintă un drept discreţionar al autorităţilor publice, asa cum propune drept solutie magistratul fondului.

- Cu privire la conditia privind existenta unei pagube iminente, se solicită ca, rejudecând dupa casare sa se constate îndeplinită si cea de-a doua condiţie impusa de art. 14 din Legea contenciosului administrativ, respectiv cea privind existenta unei pagube iminente, si să se dispuna suspendarea celor patru Hotarari de Guvern adoptate in organizarea lucrării de interes public naţional privind construirea noii magistrale de metrou M6.

Învederează faptul ca, prin emiterea actelor administrative contestate, reclamantele sufera un prejudiciu material viitor si previzibil. Raportat la aspectele factuale, se arată că B. detine in proprietate privata constructia C1 si are calitatea de dealer oficial C. pentru regiunea Europa de Sud-Est şi A. detine in propritate privata terenul in suprafaţă totala de 576 mp, conform CF nr. x Otopeni, pe care este construita constructia C1 si are calitatea de reprezentant D. pentru Europa de Sud-Est, ambele fiind deosebit de importante in plan economic, investitional si al afacerilor.

Menţionează că în zona ce se doreşte a fi expropriata, conform Anexei la H.G. nr. 906/2022, s-au realizat investitii în valoare totala de 6.800.000 euro, la nivelul anului 2017, iar pretinsele juste si prealabile despagubiri ce ar trebuie platite catre societăţi ca urmare a exproprierii, sunt precizate in Anexa la H.G. nr. 906/2022 ca fiind in cuantum total de 748.906 RON, echivalentul a aproximativ 149.781 euro.

Are relevanta si faptul ca numai valoarea terenului la acest moment este de aproximativ 20 de ori mai mare decât valoarea despăgubirilor propusă prin intermediul Notificarii de expropriere.

3. Apărările formulate de intimaţi

Prin întâmpinare Metrorex S.A. pentru Statul Român reprezentat de Ministerul Transporturilor a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Reclamantele B. şi A. au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care au solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării a 4 Hotărâri de Guvern, respectiv H.G. nr. 906/2022, H.G. nr. 496/2017, H.G. nr. 930/2016 şi a H.G. nr. 1030/2009.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând în esenţă că, cerinţa cazului bine justificat nu este îndeplinită în urma verificării aparenţei de legalitate a hotărârilor de guvern ce formează obiectul litigiului, raportat la argumentele avansate de reclamante, iar susţinerile îndeplinirii în speţă a cerinţei pagubei iminente nu sunt de natură a demonstra că executarea hotărârilor de guvern contestate, respectiv continuarea procedurii de expropriere în baza acestora, este de natură a genera prejudicii sigure şi dificil de reparat.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde motivelor invocate de reclamante, care prin motivele de recurs invocă cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. şi susţin că hotărârea este motivată contradictoriu şi a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor legale incidente, respectiv Constituţia României, Legea nr. 33/1994, Legea nr. 55/2010, Legea nr. 455/2001, Legea nr. 554/2004, O.U.G. nr. 57/2019 şi a Recomandărilor (R) (89) 8/, 7/2007 şi 20/2004 a Comitetului de Miniştrii din cadrul Consiliului Europei,.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurentele-reclamante circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Sub acest aspect instanţa de control judiciar aminteşte că nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (CEDO). Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 CEDO implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare ca neîntemeiată.

În sensul dispoziţiilor art. 425 alin. (1) C. proc. civ., precum şi a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, aşa cum s-a reţinut în practica consolidată a instanţei supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conţinut, nu de volum, că instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată.

Faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentelor nu poate să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte celelalte teze ale art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte observă că acestea se referă, spre exemplificare, la situaţiile în care există contradicţie între considerente şi dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acţiunea este întemeiată, iar din altă parte că nu este întemeiată, astfel că nu se poate şti ce anume a decis instanţa; există contradicţie între considerente şi atunci când din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată; motivarea soluţiei cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunţată soluţia respectivă. Or, niciuna dintre aceste situaţii nu se identifică în cauză, de altfel, nefiind indicate nici de către recurentele-reclamante ca atare.

Sunt nefondate şi criticile formulate de recurente, potrivit cărora există o contradicţie în raţionamentul judecătorului fondului, în sensul ca, pe de-o parte apreciază ca Hotărârii nr. 1030/2009 nu îi este aplicabilă Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, motivat de împrejurarea ca ea nu dispune asupra exproprierii, iar pe de alta parte, precizează ca H.G. nr. 1030/2009 este guvernată de Legea anterioara Legii nr. 255/2010, respectiv Legea nr. 33/1994.

Verificând aspectele suspectate a fi contradictorii, Înalta Curte constată că în cuprinsul motivelor de recurs este scoasă din context motivarea Curţii de Apel, întrucât în hotărârea atacată judecătorul fondului a precizat următoarele:

"Reclamantele nu au indicat vreun temei de drept pentru care, la momentul adoptării H.G. nr. 1030/2009, ar fi fost necesară, în prealabil, declararea şi justificarea utilităţii publice, cu atât mai mult cu cât prin H.G. nr. 1030/2009 nu s-a dispus declanşarea procedurii de expropriere, ci s-au aprobat exclusiv indicatorii tehnico-economici ai obiectivului de investiţii şi sursa de finanţare, iar la data aprobării exproprierii prin H.G. nr. 496/2017 era în vigoare Legea nr. 255/2010 care prevede de drept utilitatea publică în cazul unor lucrări precum cele litigioase.

Cu alte cuvinte, H.G. nr. 1030/2009 nu poate fi vădit nelegală pentru nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 255/2010 care nu era în vigoare la momentul emiterii sale, iar hotărârile de guvern subsecvente nu pot fi vădit nelegale pe motiv că nu s-a emis un act de declarare a utilităţii publice, câtă vreme aceasta este prevăzută ope legis de la data intrării în vigoare a Legii nr. 255/2010. De asemenea, H.G. nr. 1030/2009 nu este vădit nelegală nici raportat la dispoziţiile Legii nr. 33/1994 privind necesitatea declarării utilităţii publice în vederea declanşării procedurii de expropriere, câtă vreme această hotărâre are un alt obiect de reglementare, nedispunând exproprierea."

Din cuprinsul celor arătate anterior nu rezultă că judecătorul fondului ar fi menţionat că Legea nr. 33/1994 este sau nu este aplicabilă Hotărârii 1030/2009, ci s-a precizat că hotărârea din 2009 nu este vădit nelegală în raport de legea din 1994 întrucât are alt obiect de reglementare.

Instanţa de recurs constată că în antetul Hotărârii 1030/2009 este menţionat că este emisă pentru aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai obiectivului de investiţii "Legătura reţelei de metrou cu Aeroportul Internaţional Henri Coandă-Otopeni" şi adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 42 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare.

Instanţa de recurs observă că hotărârea instanţei de fond este motivată corespunzător, fiind arătate considerentele pentru care prima instanţă a apreciat că nu sunt îndeplinite, în speţă, condiţii art. 14 din Legea 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării H.G. nr. 906/2022, H.G. nr. 496/2017, H.G. nr. 930/2016 şi H.G. nr. 1030/2009.

Considerentele sunt clare şi coerente, astfel că instanţa de fond şi-a îndeplinit obligaţia de motivare a hotărârii, instituită în sarcina sa prin prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi de art. 6 din CEDO.

Sub acest aspect, cu referire la jurisprudenţa în materie a Curţii Europene a Drepturilor Omului, instanţa de recurs arată că, potrivit statuărilor constante ale instanţei europene, "[...] obligaţia de motivare nu impune judecătorului să facă o expunere care să urmeze în mod exhaustiv şi unul câte unul toate argumentele prezentate de părţile în litigiu." Prin urmare, motivarea poate fi implicită, cu condiţia să permită persoanelor interesate să cunoască motivele pentru care prima instanţă nu a admis argumentele acestora, iar instanţei de recurs să dispună de elemente suficiente pentru a-şi exercita controlul (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Aalborg Portland şi alţii/Comisia, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P şi C-219/00 P, Rec., p. I-123, punctul 372).

Examinând incidenţa motivului de casare reglementat de punctul 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., în conformitate cu care reclamantele susţin existenţa unei nelegalităţi în privinţa adoptării Hotărârilor de Guvern atacate, precum şi a unei pagube iminente, instanţa de recurs constată că este nefondat.

Prin motivele de recurs recurentele invocă, în esenţă, o singură critică de nelegalitate (chiar dacă a fost structurată pe mai multe subpuncte), respectiv greşita aplicare a legislaţiei incidente de către prima instanţă în momentul în care apreciat că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat. În concret, societăţile reclamante reiterează aspectele de pretinsă nelegalitate ale hotărârilor de guvern contestate, apreciind că nelegalităţile au început de la H.G. nr. 1030/2009 care, în realitate, vizează exproprierea proprietăţii lor cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 33/1994, întrucât trebuia emis un act anterior privind necesitatea declarării utilităţii publice a terenului. Totodată, recurentele apreciază că este realizată şi cerinţa pagubei iminente datorită faptului că executarea hotărârilor ar produce urmări prejudiciale imposibil de reparat.

Instanţa de recurs precizează că art. 14, alin. (1) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, actualizată stabileşte că "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Din interpretarea acestui text legal, rezultă că pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ, este necesar să fie îndeplinite cumulativ două condiţii, respectiv: existenţa unui caz bine justificat, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1), lit. t) din Legea nr. 554/2004, şi măsura suspendării să fie necesară pentru prevenirea unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Trebuie subliniat că aspectele care pot fi verificate în cadrul procedurii suspendării actului administrativ sunt aspecte care ţin de evidenţă şi care ar avea aptitudinea de a înlătura aparenţa de legalitate a actului administrativ contestat.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate

În speţă, instanţa de recurs în acord cu judecătorul fondului, constată în primul rând faptul că nu este îndeplinită cerinţa existenţei cazului bine justificat, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reţinute, în argumentarea cazului bine justificat, criticile vizând pretinsa nerespectare a condiţiilor şi etapelor exproprierii, pretinsa neemitere a unui act de declarare a utilităţii publice a terenurilor anterior sau în acelaşi timp cu stabilirea indicatorilor economici ai obiectivului de investiţii şi sursei de finanţare, ori stabilirea H.G. nr. 1030/2009 ca fiind adevărata hotărâre de expropriere, întrucât constituie apărări de fond.

Aşadar, motivele de nelegalitate circumscrise de recurentele-reclamante cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanţa de control judiciar reţine că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

Or, în cauză, recurentele-reclamante au invocat ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative a căror suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a respectivelor acte.

Prin urmare, în mod corect prima instanţă a reţinut faptul că s-au invocat aspecte ce ţin de fondul cauzei care nu pot fi analizate într-o cerere de suspendare, în cadrul căreia nu se poate antama fondul dreptului dedus judecăţii.

Totodată se poate observa că instanţa de fond a răspuns detailat şi respectând limitele legale în materia suspendării, tuturor aspectelor reiterate în recurs.

În mod greşit recurentele au susţinut că instanţa de fond a dat o interpretare si aplicare greşită a prevederilor Legii nr. 33/1994 în ceea ce priveşte condiţia declarării utilităţii publice independent de existenta sau nu a unei proceduri de expropriere, întrucât judecătorul fondului a precizat sub acest aspect că H.G. nr. 1030/2009 nu este vădit nelegală în raport de dispoziţiile Legii nr. 33/1994 întrucât are un alt obiect de reglementare.

S-a mai susţinut prin motivele de recurs că s-a interpretat si aplicat greşit principiile de drept administrativ cuprinse în art. 9 din Codul Administrativ, respectiv principiul proporţionalităţii, si adaptabilităţii, fiind necesar a exista echilibru între interesul public şi interesul privat pentru a se evita atingerii dreptului de proprietate privata ori de cate ori exista posibilitatea.

În mod legal instanţa de fond a arătat că "din ansamblul reglementării exproprierii pentru cauză de utilitate publică, nu rezultă că un atare echilibru trebuie asigurat şi altfel decât prin stabilirea unei juste şi prealabile despăgubiri, susceptibilă de contestare la instanţa civilă, iar nu în contencios administrativ".

Aprecierea recurentelor legat de faptul că, din punctul lor de vedere simpla împrejurare ca proiectul a fost iniţiat în 2009 si pus in executare in 2022 era cel putin o bănuiala rezonabilă că acesta din urma fusese abandonat.

Înalta Curte precizează că proiectul a fost iniţiat într-adevăr în anul 2009 prin H.G. nr. 1030/2009, dar a fost prelungit ulterior prin H.G. nr. 930/2016, H.G. nr. 496/2017 şi H.G. nr. 906/2022, întrucât s-au căutat şi găsit surse de finanţare, pentru obiectivul de investiţii realizându-se Acordul de împrumut nr. ROM-P5 încheiat între Guvernul României şi Agenţia Japoneză pentru Cooperare Internaţională (JICA), din fonduri externe nerambursabile alocate de Comisia Europeană prin Programul Operaţional Infrastructură Mare (POIM) 2014-2020, de la bugetul de stat prin bugetul Ministerului Transporturilor, precum şi din alte surse legal constituite, în limita sumelor aprobate anual cu aceasta destinaţie, conform programelor de investiţii publice aprobate potrivit legii

Instanţa de fond a aplicat corect dispoziţiile si principiile Legii 554/2004, care stabilesc limitele competenţei instanţei de contencios în soluţionarea unei cereri întemeiate pe art. 14, reţinând în mod legal că oportunitatea proiectului nu poate fi cenzurata în suspendare care analizează doar legalitatea. În mod legal prima instanţă nu s-a pronunţat pe aspectele ce ţin de oportunitatea actului, pe considerentul ca depăşeşte limitele investirii sale în procedura reglementata de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că nu a fost probată o vădită încălcare a normelor de drept aplicabile în cauză în emiterea actelor administrativ a căror suspendare se cere pentru a se putea vorbi de o îndoială serioasă cu privire la legalitatea acestora.

Practic, motivele de nelegalitate invocate de reclamante sunt aspecte ce ţin strict de fondul cauzei. Astfel, cererea recurentelor de a se analiza hotărârile de guvern şi a se preciza care este actul efectiv de expropriere din punct de vedere legal şi dacă s-a încălcat prin emiterea lor legislaţia incidentă la acel moment, reprezintă o chestiune ce ţine de fondul cauzei şi care nu poate fi cercetată sub aspectul aparenţei de drept.

Aşadar, pentru constatarea îndeplinirii acestei condiţii, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci a trebuit să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi de drept care au posibilitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Or, aprecierea acestei aparenţe de drept, inclusiv din perspectiva cadrului normativ aplicabil depăşeşte limitele sumare ale analizei permise de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Totodată Recomandările nr. 20/2004 şi nr. 7/2007 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei pot fi aplicate doar pe fondul cauzei, pe calea suspendării executării unui act administrativ putându-se doar "pipăii fondul", instanţele de judecată fiind obligate să verifice doar aspecte de formă şi dacă s-au respectat cerinţele procedurale.

Curtea de Apel a aplicat corect dispoziţiile art. 44 alin. (3) din Constituţia României, explicând clar că autorităţile sunt îndreptăţite să procedeze la expropriere, atâta timp cât o fac cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege, iar particularii sunt obligaţi să suporte această sarcină, urmând ca toate costuri aferente relocării să fie acoperite prin justa şi prealabila despăgubire acordată drept compensaţie pentru expropriere.

Cu privire la condiţia privind existenta unei pagube iminente, în acord cu instanţa de fond, Înalta Curte constată că recurentele nu au reuşit să demonstreze că executarea hotărârilor de guvern contestate şi continuarea procedurii de expropriere ar cauza prejudicii sigure şi greu de reparat, le-ar afecta imaginea şi, că eventualele costuri de relocare nu ar putea fi acoperite prin despăgubirea justă şi prealabilă acordată pentru expropriere, sumă care, de altfel, poate fi contestată la instanţa civilă.

Societăţile recurentele nu au prezentat un argument juridic aparent valabil în raport cu elementele de legalitate ale actelor administrative contestate pentru a convinge instanţa să dispună suspendarea prin aplicarea dispoziţiilor art. 14 din Legea 554/2004, astfel cum este stipulat şi în Recomandarea nr. R (89)8 din 13 septembrie a Comitetului de Miniştrii al Consiliului Europei ce priveşte protectia juridică provizorie in materie administrativă.

Prin urmare, toate criticile recurentelor - reclamante sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente şi indicate anterior.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele B. şi A. împotriva sentinţei civile nr. 2369 din 16 decembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.