Suspension of collective management compliance order: scope of administrative supervision vs. judicial competence and presumption of legality

Şedinţa publică din data de 28 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 07.03.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Roman pentru Drepturi de Autor (ORDA), a solicitat instanţei să dispună suspendarea executării Deciziei ORDA nr. 41/15.02.2023 privind dispunerea măsurii necesare intrării în legalitate a organismului de gestiune colectivă A. până la soluţionarea în fond a acţiunii în anulare.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 756 din 5 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Roman pentru Drepturi de Autor (ORDA), ca neîntemeiată.

A admis cererea de intervenţie accesorie formulată în interesul pârâtului de intervenienţii B., C., D. şi E..

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 756 din 5 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., criticând-o prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei ORDA nr. 41/15.02.2023 privind dispunerea măsurii necesare intrării în legalitate a organismului de gestiune colectivă A..

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a arătat următoarele:

Hotărârea atacată în mod greşit validează rolul de instanţă judecătorească pentru ORDA. Prima instanţă în mod nelegal a reţinut faptul că Decizia ORDA este emisă cu respectarea atribuţiilor stabilite de lege.

Atribuţiile ORDA, astfel cum acestea sunt reglementate de art. 181 din Legea nr. 8/1996 sunt de strictă si limitativă aplicare - în materia drepturilor de autor şi a drepturilor conexe, dovedind un pronunţat caracter tehnic.

Temeiul invocat în Decizia ORDA şi anume art. 181 alin. (1) lit. a) şi lit. f) nu pot constitui justificare legală pentru adoptarea unui astfel de act administrativ, în condiţiile în care atribuţiile cu pricina privesc aspecte total străine de obiectul deciziei adoptate în prezenta cauză.

În aceste condiţii, apare ca fiind legitimă necesitatea determinării sferei de atribuţii circumscrise noţiunii de supraveghere a funcţionării organismului de gestiune colectivă, prerogativă în virtutea căreia ORDA emite Decizia atacată.

Mai concret, se impune a fi determinat până unde se întinde dreptul ORDA de a analiza probleme de drept ce ţin de funcţionarea A. şi de unde începe dreptul instanţei specializate în materia proprietăţii intelectuale.

Pentru aceasta, prezintă relevanţă dispoziţiile art. 181 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 8/1996, în temeiul cărora a fost emisă Decizia nr. 24, dispoziţii ce stabilesc că:

"(1) Principalele atribuţii ale Oficiului Român pentru Drepturile de Autor sunt următoarele: f) avizează constituirea şl supraveghează funcţionarea organismelor de gestiune colectivă;"

În acelaşi sens relevantă în cauză este şi (i) maniera în care Curtea Constituţională a calificat rolul ORDA în derularea raporturilor născute în materie, coroborată cu (ii) dispoziţiile art. 21 şi art. 126 din Constituţia României, precum şi cu (iii) maniera în care practica judiciară a conceptualizat raporturile dintre ORDA şi organismele de gestiune colectivă.

Astfel, prin Decizia nr. 677 din 13.11.2014, publicată în Monitorul Oficial nr. 76 din 29.01.2015, Curtea Constituţională a statuat că:

"în acest sens, Curtea reţine că domeniul dreptului de autor, prin natura sa, a impus Intervenţia statului, înfllnţându-se, în acest sens, Oficiul Român pentru Drepturi de Autor, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, care are ca atribuţii, între altele, controlul funcţionării organismelor de gestiune colectivă, stabilirea măsurilor de intrare în legalitate sau aplicarea sancţiunilor, după caz.

În virtutea dreptului de control asupra activităţii organismelor de gestiune colectivă, O.R.D.A. poate dispune retragerea temporară a avizului de constituire şl funcţionare a acestora, consecinţă directă a neîndeplinirii unor obligaţii legale, a căror constatare intră în atribuţiile O.R.D.A., în calitatea sa de autoritate unică în ceea ce priveşte supravegherea şi controlul aplicării legislaţiei în domeniul dreptului de autor şi al drepturilor conexe."

Cu alte cuvinte, ORDA are rolul de a verifica dacă organismele de gestiune colectivă îşi desfăşoară activitatea cu respectarea legislaţiei în domeniul dreptului de autor şi al drepturilor conexe.

Mai mult, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut, într-o cauză de referinţă în materie, faptul că "(...) legiuitorul a stabilit în sarcina pârâtului dreptul de a lua un număr limitat de măsuri faţă de organismele de gestiune colectivă deoarece acestea se află în coordonare şi nu subordonare ORDA (...)" (A se vedea sentinţa civilă nr. 1575/21.11.2001, pronunţată în dosarul nr. x/2001 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ.

Rezultă din cele de mai sus faptul că activitatea de control exercitată de ORDA ar fi trebuit să se rezume numai la constatarea unor eventuale abateri de la dispoziţiile Legii nr. 8/1996, iar pentru îndreptarea acestei situaţii, să traseze liniile generale pe care organismul de gestiune colectivă ar fi trebuit să le urmeze, fără să particularizeze până într-acolo unde să indice chiar şi criteriul de repartiţie.

Prin urmare, recurenta apreciază că aspectele ce exced activităţii de verificare a activităţii organismelor de gestiune colectivă, nu vor putea face obiectul verificării ORDA, acestea revenind exclusiv în competenţa instanţelor de judecată, după cum stabileşte fără putinţă de tăgadă art. 126 alin. (1) din Constituţia României.

Aceasta cu atât mai mult cu cât nici chiar în cazul în care recurenta ar învesti instanţa de contencios administrativ cu o cerere de anulare a Deciziei atacate problema de drept a identificării titularului dreptului conex nu va face obiectul judecăţii de vreme ce instanţa de contencios administrativ ar fi învestită cu verificarea legalităţii Deciziei ORDA din perspectiva temeiurilor pentru care aceasta a fost emisă, temeiuri între care, evident, nu se numără şi cel privind interpretarea contractului în vederea stabilirii calităţii de titular de drept conex.

Faţă de toate aceste considerente rezultă că Decizia nr. 41 este emisă cu depăşirea, de către ORDA, a atribuţiilor stabilite de lege, aspect de natură a conduce la constatarea existenţei cel puţin a unui dubiu asupra legalităţii acesteia, astfel cum în mod legal a reţinut prima instanţă.

Recurenta-reclamantă apreciază că executarea Deciziei atacate echivalează cu îngrădirea absolută a exercitării dreptului de acces la justiţie al A., respectiv a dreptului de a deduce judecăţii în faţa unei instanţe competente raporturile dintre titularii de drepturi şi A., ceea ce reprezintă o veritabilă aparenţă de nelegalitate.

În plus, aparenţa de nelegalitate izvorâtă din nesocotirea competenţei legale de către ORDA rezultă inclusiv din faptul că între perioadele deduse judecăţii în cadrul dosarelor nr. x/2019 şi nr. y/2020 şi perioada supusă controlului există suprapunere.

Mai concret, prin Adresa nr. RGIl/lES/4781/10.11.2022 ORDA modifică perioada controlului, noua perioadă fiind 01.10.2019 - prezent, cu toate că din documentele puse la dispoziţie rezultă fără putinţă de tăgadă faptul că acţiunea ce face obiectul dosarului nr. x/2020, unde E. deţine calitatea de reclamant, vizează plata remuneraţiilor pretins datorate până la 31.03.2020.

Rezultă astfel că, în ceea ce îl priveşte pe E., pentru perioada 01.10.2019 -31.03.2020 controlul ORDA a intervenit după data învestirii instanţei competente. Or o atare împrejurare este de natură a imprima o aparenţă de nelegalitate Deciziei atacate, privită în integralitatea sa.

Hotărârea atacată, în mod greşit nu ţine seama de faptul că Decizia ORDA este emisă cu depăşirea perioadei supuse controlului, astfel cum aceasta a fost modificată prin Adresa ORDA nr. x/10.11.2022.

Aparenţa de nelegalitate a Deciziei nr. 41 se grefează inclusiv pe faptul că aceasta este emisă cu depăşirea perioadei supuse controlului, astfel cum aceasta a fost modificată prin Adresa ORDA nr. x/10.11.2022.

În ceea ce priveşte existenţa pagubei iminente recurenta-reclamantă subliniază că în lipsa conformării la măsurile stabilite prin Decizia atacată, ORDA va putea constata - nelegal şi abuziv, că organismul de gestiune colectivă A. nu s-a conformat pretinselor măsuri de intrare în legalitate, chestiune ce presupune exonerarea obligaţiei de plată a remuneraţiei echitabile datorate de către utilizatori.

În plus, instanţa urmează să ţină seama şi de faptul că neîndeplinirea de către A. a masurilor dispuse în termen de 3 luni de la data emiterii Deciziei ORDA, îndreptăţeşte ORDA să dispună suspendarea activităţii A., având în vedere art. 184 alin. (4) din Legea 8/1996.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Oficiul Român pentru Drepturile de Autor (ORDA) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

Intimaţii-intervenienţi D., B., C. şi E. au depus întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca fiind nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 22 septembrie 2023, s-a fixat termen de judecată la data de 28 noiembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită de către reclamanta A., în temeiul 14 din Legea nr. 554/2004, cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei ORDA nr. 41/15.02.2023 privind dispunerea măsurii necesare intrării în legalitate a organismului de gestiune colectivă A..

Prin Decizia 41/15.02.2023 s-a dispus de către intimatul-pârât: repartizarea si plata sumelor cuvenite numiţilor E., B., D., F. si C., membri A., pentru prestatiile/execuţiile din cadrul emisiunilor/serialelor tv raportate in playlistele posturilor G. si H. cu denumirile "I.", "J.", "K.", "L.", in perioada 01.10.2019 - 01.10.2022, in raport de obligatile preväzute de dispoziţiile art. 169 alin. (1) lit. d) si ale art. 151 alin. (2) din Legea nr. 8/1996, coroborate cu art. 21 alin. (3) si alin. (15) din Statutul A..

Reclamanta a susţinut, în esenţă, că îndoiala evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ fiscal contestat rezultă din faptul că ORDA are rolul de a verifica dacă organismele de gestiune colectivă îşi desfăşoară activitatea cu respectarea legislaţiei în domeniul dreptului de autor şi al drepturilor conexe, considerente pentru care această instituţie trebuie să efectueze un control care să se rezume numai la constatarea unor eventuale abateri de la dispoziţiile Legii nr. 8/1996, iar pentru îndreptarea acestei situaţii, să traseze liniile generale pe care organismul de gestiune colectivă ar fi trebuit să le urmeze, fără să particularizeze până într-acolo unde să indice chiar şi criteriul de repartiţie.

Recurenta-reclamantă susţinând că a dispune obligarea organismului de gestiune colectivă la includerea în repertoriu, repartizarea şi plata sumelor catalogate drept cuvenite de către o autoritate publică unui pretins titular de drepturi, reprezintă o depăşire a atribuţiilor de control şi o ingerinţă în activitatea desfăşurată de organismul de gestiune colectivă, care este o asociaţie privată.

De asemenea, se arată în recurs că în mod greşit nu a considerat prima instanţă ca fiind dovedită condiţia cazului bine justificat prin raportare la depăşirea perioadei controlului.

În ceea ce priveşte nelegalitatea sentinţei recurate, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu interpretarea greşită a normelor de drept material aplicabile speţei din perspectiva celor arătate mai sus, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În acest context în ceea ce priveşte criticile întemeiate pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că reclamanta a invocat în faţa instanţei de fond în ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat argumente asupra cărora instanţa de fond a efectuat o analiză corectă şi judicioasă a cauzei.

În speţă, din perspectiva criticii privitoare la atribuţiile intimatului-pârât ORDA de a emite decizia a cărei suspendare se solicită în forma respectivă, în acord cu opinia instanţei de fond, Înalta Curte apreciază că, potrivit art. 181 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 8/1996, intimatul pârât în exercitarea activităţii sale, controlează, pe cheltuială proprie, din oficiu sau în urma unei sesizări scrise, respectarea legislaţiei din domeniu, funcţionarea şi activitatea organismelor de gestiune colectivă, inclusiv prin permiterea accesului la sistemul informatic al acestora, şi stabileşte măsurile de intrare în legalitate sau aplică sancţiuni, după caz.

Totodată potrivit art. 184 alin. (1) din Legea nr. 8/1996:

"(1) în cazul în care Oficiul Român pentru Drepturile de Autor constată, în urma unui control programat sau a unei sesizări, că organismul de gestiune colectivă nu respectă obligaţiile impuse prin prezenta lege, cu excepţia celor a căror încălcare se pedepseşte contravenţional sau penal, dispune măsurile necesare intrării în legalitate şi acordă prin decizie a directorului general al Oficiului Român pentru Drepturile de Autor un termen de 3 luni pentru îndeplinirea acestora".

În mod just se mai reţine în considerentele sentinţei recurate că Legea nr. 8/1996 printr-o serie de norme care privesc gestiunea colectivă, respectiv art. 151 alin. (2) şi art. 169 alin. (1) conferă o aparenţă de legalitate a Deciziei nr. 41/15.02.2023.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "(1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile prevederilor art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare sau în termen de maximum 30 de zile de la luarea la cunoştinţă a conţinutului actului care nu mai poate fi revocat, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua, decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În speţă, instanţa de recurs, în acord cu opinia instanţei de fond apreciază că prevederile sus-amintite aplicabile în cauză, conferă o prezumţie de legalitatea a acutului administrativ faţă de care se solicită suspendarea executării, aceste argumente fiind suficiente, în sens contrar o analiză mai detaliată ce ar putea antama forndul raportului juridic dedus judecăţii.

În privinţa celei de a doua grupe de argumente subsumate condiţiei cazului bine justificat, prima instanţă arată că referitor la perioada supusă controlului, deşi în Decizia ORDA se face referire la perioada 01.10.2019 - 01.10.2022, cât timp este vorba despre situaţia mai multor persoane aflate într-un raport de interese legitime comune şi având în vedere că, în sesizările formulate, acestea şi-au precizat pentru fiecare în parte perioada vizată, nu se poate reţine că măsurile sunt neclare sau imprecise, existând posibilitatea ca, în executarea măsurii, să fie determinată perioada corespunzătoare fiecărui membru, cu respectarea limitelor învestirii autorităţii publice pârâte.

Şi în această privinţă Înalta Curte apreciază că argumentele recurentei reclamante nu demonstrează existenţa cazului bine justificat, în accepţiunea prevăzută de Legea nr. 554/2004 ci constituie veritabile motive de nelegalitate ce nu pot fi dezlegate decât în cadrul acţiunii de fond.

În aceste condiţii, pe de-o parte, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat drept motive ce ar reprezenta în interpretarea sa un caz bine justificat, argumente similare cu cele ce pot fi invocate şi în faţa instanţei de fond, care nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată, prin care s-a concluzionat, la o analiză sumară a actului, că nu se poate reţine un dubiu serios cu privire la aparenţa de legalitate a acestuia.

Aşadar, în lipsa unor argumente ce ţin de împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ, condiţia cazului justificat apare ca fiind neîndeplinită.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, instanţa de control judiciar reţine că îndeplinirea doar a uneia dintre cerinţele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare.

Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiţie, prin ea însăşi, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluţia pronunţată în prezenta cauză de către instanţa de fond.

Având în vedere aceste aspecte, instanţa de control judiciar reţine că sentinţa recurată este legală, fiind pronunţată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, motivele invocate de reclamantă prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 756 din 5 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 756 din 5 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 28 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.