Preclusion of administrative damages action due to unchallenged presumptively legal decision

Şedinţa publică din data de 15 noiembrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017 constând în:

- în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până în data de 6/2/2021 penalităţile sunt în cuantum de 29718.61;

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

De asemenea, a solicitat obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

1.2. Reclamanta a depus note scrise prin care a invocat excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27 august 2018.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 399 din 1 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele:

- a respins cererea de suspendare a judecăţii cauzei;

- a respins excepţia de nelegalitate, ca inadmisibilă;

- a respins excepţia inadmisibilităţii cererii şi excepţia tardivităţii invocate de pârât prin întâmpinare şi note scrise;

- a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca neîntemeiată;

- a respins cererea privind aplicarea amenzii judiciare.

3. Calea de atac exercitată în cauză

3.1. Împotriva hotărârii instanţei de fond a formulat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe, cu consecinţa admiterii acţiunii formulate în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi a obligării pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/04.04.2017, precum şi obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată.

Prin respingerea acţiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanţă a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice, reţinând că, atâta vreme cât Decizia nr. 16517 nu a fost contestată şi declarată nelegală, acţiunea în despăgubiri este neîntemeiată.

În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. În speţă, actul administrativ nelegal este refuzul FGA de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., aşa cum a fost el exprimat prin Decizia 16517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia 18140/27.08.2018.

În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. În speţă, actul administrativ nelegal este refuzul FGA de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., aşa cum a fost el exprimat prin Decizia 16517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia 18140/27.08.2018.

Decizia nr. 18140/28.01.2019 conţine în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 de cereri de plată menţionate în anexa 2. În plus, la baza refuzului tuturor cererilor de plată sunt aceleaşi argumente ce ţin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015 şi mai ales a noţiunilor de creanţă de asigurare, creditor de asigurare şi a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor.

Or, Decizia nr. 18140/28.01.2019 a fost atacată şi desfiinţată ca nelegală prin hotărârea pronunţată de Î.C.C.J. în data de 19.11.2021 în dosarul nr. x/2021.

În concluzie, în opinia recurentei-reclamante, nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanţă putea să reţină ca îndeplinită această condiţie, fie în baza soluţiei pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2019 privind anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin valorificarea efectelor Deciziei I.C.C.J. nr. 29/2020, împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018. Condiţionând admisibilitatea acţiunii strict de anularea Deciziei nr. 16517/27.08.2018 printr-o hotărâre anterioară, prima instanţă a încălcat normele materiale de drept care stabilesc condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice.

3.2. Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a declarat recurs incident împotriva sentinţei civile nr. 399 din 1 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, solicitând casarea sentinţei recurate şi respingerea acţiunii reclamantei, pe cale de excepţie, ca inadmisibilă, respectiv, ca tardiv formulată şi obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată.

În esenţă, recurentul-pârât a invocat aplicarea greşită de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 18 alin. (3), art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi încălcarea prevederilor art. 2, art. 11 şi art. 12 alin. (1), art. 13 alin. (5) şi art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, apreciind ca fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, a arătat că, în materia contenciosului administrativ, pentru ca o cerere în pretenţii să poată fi formulată în condiţiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 18 alin. (1)-(3) şi art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 este necesar ca reclamanta să solicite fie prin aceeaşi acţiune, fie printr-o acţiune distinctă, anularea actului administrativ considerat vătămător, iar acesta să fie constatat nelegal. Or, in prezenta cauza, actul administrativ considerat vătămător este Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018, act administrativ necontestat, care se bucura de prezumţia de legalitate si temeinicie, nefiind anulat pe calea procedurii judiciare, prin intervenţia decăderii consolidându-se in mod definitiv stingerea raportului juridic de drept administrativ.

A apreciat că în mod greşit a respins instanţa de fond excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare in judecata, câtă vreme reclamanta nu a probat anularea, prin hotărâre definitiva, a actului administrativ vătămător. Astfel, a precizat că nu exista hotărâre judecătoreasca definitiva prin care instanţa de judecata sa fi constatat, în prealabil, obligaţia FGA de a soluţiona cererea de plată intr-un anume termen, iar acesta să nu fi procedat la soluţionare.

Legea contenciosului administrativ da posibilitatea exercitării separate a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea in anularea actului, dar nu în orice condiţii, ci numai daca acest lucru nu este posibil odată cu exercitarea acţiunii în anularea actului, deci potrivit regulii instituita în cadrul art. 8 din lege, respectiv dacă persoana vătămată nu poate cunoaşte şi determina întinderea pagubei la data promovării acţiunii principale împotriva actului vătămător.

Prin raportare la dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, având in vedere ca acest articol are un caracter de excepţie faţă de regula instituită de art. 8 din aceeaşi lege, excepţie ce constă în condiţionarea exercitării separate a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea în anularea actului administrativ numai în cazul în care persoana vătămata ar face dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibila stabilirea întinderii prejudiciului, cererea A. este inadmisibilă. A. a solicitat penalităţi sau dobânzi în temeiul legii, nicidecum al evaluării pretinsului prejudiciu.

FGA nu a contestat calitatea de creditor de asigurare a reclamantei, prin actul administrativ emis fiind invocate dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 referitoare la plafonul de 450.000 RON pe creditor de asigurare al unui asigurător în faliment, aspect de drept pentru care a fost necesară învestirea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată cu motivarea atingerii plafonului de 450.000 RON pentru creditorul de asigurare A., pentru societatea in faliment B., nicidecum pentru motive ce ţin de calitatea de creditor de asigurare.

În condiţiile în care reclamanta nu a contestat actul administrativ prin care i-a fost respinsa cererea de plată, cererea de chemare în judecată privind obligarea recurentului - pârât in temeiul art. 19 in Legea nr. 554/2004 este inadmisibilă, astfel că instanţa de fond în mod eronat a reţinut ca excepţia inadmisibilităţii este neîntemeiată.

În ceea ce priveşte termenul de introducere a acţiunii, cu cele doua capete de cerere menţionate, acesta este stabilit de art. 11 din lege, fiind în general de 6 luni dar nu mai mult de 1 an de la comunicarea actului considerat vătămător, iar în ce priveşte deciziile emise de FGA, termenul reglementat de Legea nr. 213/2015, lege speciala, este de 10 zile de la comunicare.

Concluzionând, recurentul-pârât solicită admiterea recursului incident şi înlăturarea considerentelor sentinţei criticate, urmând care cererea de chemare în judecată să fie respinsă ca inadmisibilă sau ca tardivă, iar nu ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în recurs

4.1. Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a depus întâmpinare, prin care, în principal, a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Deşi legal citată, recurenta-reclamantă A. S.A. nu a formulat întâmpinare faţă de recursul incident declarat de partea adversă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia completului de judecată învestit cu soluţionarea recursului s-a fixat termen de judecată la data de 15 noiembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:,

II.1. În ceea ce priveşte recursul declarat de reclamanta A. S.A.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine că, deşi prin sentinţa civilă nr. 399 din 1 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a soluţionat şi excepţia de nelegalitate a Deciziei FGA nr. 16517/2018 (pe care a respins-o ca inadmisibilă), precum şi excepţiile invocate de către pârâtul FGA, prin întâmpinare, în recurs, criticile reclamantei vizează exclusiv soluţia primei instanţe de respingere, ca neîntemeiată, a acţiunii în despăgubire.

Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate invocate, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situaţia factuală care a condus la promovarea litigiului de faţă.

Prin cererea de plată înregistrată sub nr. x/04.04.2017, A. S.A. a solicitat plata sumei de 9966 de RON reprezentând despăgubiri pe care A. era îndreptăţită să le recupereze de la B. S.A..

Cererea de plată a fost soluţionată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit menţiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menţionate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menţionate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depăşirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. Cererea de plată prin care a fost solicitată plata sumei de 9966 RON este menţionată în borderoul nr. 2, anexă la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziţia 86.

Potrivit confirmării de primire ataşate la dosar (AR) Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 03 septembrie 2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia. Recurenta-reclamantă s-a prevalat însă de existenţa Deciziei nr. 18140/28.01.2019, susţinând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie.

În acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/26.04.2017

Prima instanţă, reţinând că cererea de plată a sumei de 9966 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanţă în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta, a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Examinând criticile aduse de recurenta - reclamantă sentinţei atacate, ce au fost subsumate de aceasta cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte le găseşte nefondate, apreciind că hotărârea instanţei de fond reflectă o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente cauzei.

Pentru a statua astfel, Înalta Curte reţine că recurenta - reclamantă nu a făcut dovada atacării Deciziei nr. 16517/27.08.2019 pe cale principală, printr-o acţiune în contencios administrativ, iar în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate invocată în fond, reclamanta nu a atacat, prin recursul exercitat în cauza pendinte, soluţia primei instanţe de respingere a acesteia ca inadmisibile, motiv pentru care o atare soluţie a intrat în puterea lucrului judecat.

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte reţine că efectele Deciziei nr. 16517/27.08.2019 nu pot fi înlăturate în maniera propusă de recurenta - reclamantă, indiferent de faptul că, prin Decizia nr. 29/2020, pronunţată în dezlegarea unei chestiuni de drept, de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prevederile legale ce au fost evocate în motivarea acestui act administrativ, au primit o interpretare diferită de cea exhibată de emitentul actului.

Problema de drept pe care Înalta Curte a dezlegat-o prin Decizia nr. 29/2020 a privit chestiunea dacă, prin creanţă de asigurare, în sensul definit de art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, se înţelege şi creanţa izvorâtă din dreptul de regres al societăţii de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment, Înalta Curte statuând că, în interpretarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanţe de asigurare, în situaţiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizaţiei către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanţă în parte.

Este de necontestat că, prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A. pe motivul atingerii plafonului de 450.000 RON, prin interpretarea şi aplicarea eronată a prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 într-un sens contrar celor decise de instanţa supremă prin decizia interpretativă nr. 29/2020. Cu toate acestea, intervenţia Înaltei Curţi, prin mecanismul de unificare a jurisprudenţei prevăzut de art. 519-521 C. proc. civ., ulterior emiterii şi comunicării de către FGA a Deciziei nr. 16517/27.08.2018, respectiv ulterior expirării termenului legal de contestare a acestui act de către reclamantă, nu are semnificaţia invocată de societatea recurentă, a nelegalităţii prezumate a deciziei. Câtă vreme reclamanta nu şi-a exercitat dreptul de a ataca actul administrativ considerat vătămător, prezumţia de legalitate a actului este consolidată şi nu poate face obiectul contestării în prezenta cauză, nici chiar în contextul pronunţării deciziei nr. 29/2020.

Aşadar, se reţine că recurenta - reclamantă a avut posibilitatea de a ataca actul administrativ printr-o acţiune în anulare şi a ales să stea în pasivitate, acceptând efectele produse de acesta. Înlăturarea efectelor Deciziei nr. 16517/27.08.2019 în maniera propusă de recurentă ar echivala cu o repunere a părţii nediligente în dreptul de a contestat legalitatea actului administrativ în afara termenului stabilit de legiuitor, deşi aceasta avea cunoştinţă de conţinutul actului şi de vătămarea care îi este produsă încă de la momentul comunicării actului, aspect ce nu poate fi acceptat.

Contrar susţinerilor recurentei - reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în faţa instanţei de contencios administrativ printr-o acţiune în anulare, care să fi fost admisă, nu este îndeplinită condiţia premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi anume constatarea, în prealabil, a nelegalităţii actului vătămător.

Cât priveşte invocarea, ca act administrativ vătămător, a Deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, FGA a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menţionate în borderoul nr. 3). Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde şi borderoul nr. 2, în care figurează şi cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze, însă, astfel cum rezultă din actele cauzei şi susţinerile părţilor, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depăşirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune, prin dispozitivul deciziei, o nouă soluţie de respingere a acestor cereri.

Prin urmare, întrucât, după cum corect a reţinut şi prima instanţă, reclamanta nu a solicitat şi obţinut, în instanţă, anularea unui refuz emis de FGA, refuz din care să poată deriva în mod direct un drept al reclamantei la accesorii (penalităţi/dobânzi), hotărârea primei instanţe este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportate la art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul principal formulat de reclamantă.

II.2. Considerentele Înaltei Curţi cu privire la recursul incident declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor

Literatura de specialitate şi practica judiciară au statuat că interesul reprezintă o condiţie generală de exercitare a dreptului la acţiune, ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să subziste nu doar cu prilejul promovării acţiunii, ci şi pe tot parcursul soluţionării unei cauze.

Astfel, conform art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., justificarea unui interes este o condiţie de exercitare a oricărei cereri, inclusiv a unei cereri de recurs, iar conform art. 33 din C. proc. civ., interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obţine prin promovarea acţiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana acesteia.

Condiţia interesului se verifică nu numai la introducerea cererii, ci trebuie îndeplinită pe toată durata procesului civil, inclusiv în legătură cu exercitarea căilor de atac. În măsura în care promovarea unei căi de atac nu prezintă un folos practic pentru cel care a recurs la ea, acea formă procedurală este lipsită de interes.

Prin urmare, având în vedere soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată, soluţie menţinută prin respingerea recursului declarat de reclamantă, Înalta Curte apreciază că recursul incident declarat de pârâtul FGA este lipsit de interes.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge recursul incident declarat de pârâtul FGA împotriva aceleiaşi sentinţe, ca lipsit de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 399 din 1 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva aceleiaşi sentinţe, ca lipsit de interes.

Definitivă.

Dată

Tip

Sursă

20/06/2017

Cerere de chemare în judecată

C. 13/06/2018

Motive de recurs

Recurent - DIRECŢIA GENERALĂ REGIONALĂ A FINANŢELOR PUBLICE BUCUREŞTI - ADMINISTRAŢIA FISCALĂ PENTRU

27/06/2018

Acte

Curtea de Apel BUCUREŞTI

09/07/2018

Întâmpinare

Intimat - C.

21/01/2019

Cerere de preschimbare a termenului de judecată

Intimat - C.

14/05/2019

Anunţarea schimbării sediului sau denumirii

Intimat - C.

13/05/2020

Cerere acces la dosar electronic

Intimat - C.

Pronunţată astăzi, 15 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.