Competence of the Government to issue normative acts for bilingual signage of localities and public institutions under the Constitution and minority language legislation

Şedinţa publică din data de 15 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.10.2022 sub nr. x/2022, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea art. 11 şi art. 12 din normele adoptate prin H.G. nr. 1206/2001 şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 106 din 21 decembrie 2022, Curtea de Apel Târgu-Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile şi excepţia lipsei de interes, invocate de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare, iar pe fondul cauzei, a respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile menţionate anterior, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa admiterii acţiunii introductive.

Apreciază că interpretarea dispoziţiilor art. 108 din Constituţie de către prima instanţă, în sensul că hotărârile de Guvern "pot fi adoptate când Guvernul consideră necesară organizarea executării legii printr-un act administrativ cu caracter normativ" este în mod evident eronată, pentru că astfel Guvernul ar avea puteri depline de a adopta hotărâri după bunul plac în orice domeniu al vieţii publice, ceea ce contravine principiului separării puterilor în stat.

În speţa de faţă, este vorba despre un domeniu special, reprezentat de administraţia publică locală, unde sunt incidente prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, transpuse în legislaţia naţională prin prevederile art. 84 alin. (5) din Codul Administrativ, potrivit cărora "Autonomia locală garantează autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice", cu menţiunea că, la data adoptării H.G. nr. 1206/2001 era în vigoare Legea nr. 215/2001 care conţinea o prevedere practic identică. Astfel, limitele legii înseamnă că, în anumite condiţii, denumirile localităţilor şi ale instituţiilor publice trebuie afişate şi în limba unei minorităţi naţionale, iar stabilirea modului în care acele denumiri trebuie afişate nu a fost dată în mod expres în competenţa Guvernului. Prin adoptarea celor două articole criticate în speţa de faţă, Guvernul a încălcat prevederile unui document internaţional ratificat de România prin Legea nr. 199/1997, încălcând astfel şi art. 11 din Constituţie.

Consideră că sentinţa instanţei de fond a fost pronunţată cu încălcarea art. 108 din Constituţie şi art. 84 alin. (5) din Codul Administrativ. Mai mult decât atât, prima instanţă a reţinut în mod eronat că Legea nr. 500/2004 nu este normă de drept material, pentru că se referă numai la "denumiri, informaţii sau mesaje cu conţinut direct sau indirect publicitar", punând semnul egalităţii între "conţinut …publicitar" şi publicitate comercială. Interpretarea primei instanţe constituie o restrângere a sferei de aplicare a legii care este contrară voinţei legiuitorului, care prin însuşi titlul dat legii a arătat că este aplicabilă în toate domeniile vieţii publice.

A mai susţinut recurenta-reclamantă că prima instanţa a încălcat în cauza de faţă şi dreptul la un proces echitabil, cu referire la cazul Albina vs. România, întrucât nu a analizat toate susţinerile şi argumentele invocate prin cererea de chemare în judecată, printre care se numără şi cel conform căruia prin cele două articole din H.G. nr. 1206/2001 se restrâng drepturi constituţionale, ceea ce se poate realiza numai prin lege. Având în vedere că cele două articole reglementează în mod diferit inscripţionarea denumirii localităţilor (pe aceeaşi tabliţă) şi pe cele ale instituţiilor (pe două tăbliţe), apreciază că acestea sunt contrare reglementării unitare şi aplicării uniforme pe întreg teritoriul a prevederilor incidente, conformei notei de fundamentare a H.G. nr. 1206/2001.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare faţă de recursul declarat în cauză, solicitând respingerea acestuia ca nefondat şi menţinerea ca legală, a sentinţei civile nr. 106 din data de 21 decembrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Târgu-Mureş, în soluţionarea dosaruui nr. x/2022

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia completului de judecată, s-a fixat termen la data de 15 noiembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, în vederea soluţionării recursului.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra cererii de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile de nelegalitate formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Criticile recurentei-reclamante, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizează, în esenţă, greşita interpretare şi aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României şi ale art. 84 alin. (5) din Codul Administrativ, precum şi a prevederilor Legii nr. 500/2004.

Concret, recurenta-reclamantă a susţinut că în mod greşit instanţa de fond a apreciat în mod eronat că Guvernul României are competenţa de a adopta hotărâri în orice domeniu al vieţii publice, respectiv de a stabili modul în care denumirile localităţilor şi ale instituţiilor publice trebuie afişate în limba unei minorităţi naţionale.

Prin demersul judiciar iniţiat în prezenta cauză, reclamanta a solicitat anularea art. 11 şi art. 12 din Normele de aplicare a dispoziţiilor privitoare la dreptul cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale de a folosi limba maternă în administraţia publică locală, cuprinse în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, norme aprobate prin H.G. nr. 1206/2001.

Dispoziţiile a căror anulare s-a solicitat prevăd următoarele:

"Art. 11 - (1) Inscripţionarea în limba maternă a denumirii unor localităţi în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor se face pe aceeaşi tăbliţă indicatoare, sub denumirea în limba română, folosindu-se aceleaşi caractere, mărimi de litere şi culori, potrivit anexei nr. 2. Inscripţionarea se face atât pe indicatoarele rutiere de intrare, cât şi pe cele de ieşire din localitate.

(2) Confecţionarea tăbliţelor indicatoare se realizează prin grija primarilor, costul acestora fiind suportat din bugetele locale.

Art. 12 - Inscripţionarea în limba maternă a denumirii instituţiilor publice de sub autoritatea consiliilor locale sau judeţene se face printr-o tăbliţă similară ca dimensiune, caracter, mărime a literelor şi culori cu cea inscripţionată în limba română. Tăbliţa se va amplasa sub tăbliţa care conţine denumirea oficială în limba română".

Înalta Curte reţine că prevederile anterior menţionate au fost adoptate în vederea punerii în aplicare a dispoziţiilor art. 76 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 (în prezent, abrogată), potrivit cărora "(1) În raporturile dintre cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice locale se foloseşte limba română. (2) În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, în raporturile lor cu autorităţile administraţiei publice locale, cu aparatul de specialitate şi organismele subordonate consiliului local, aceştia se pot adresa, oral sau în scris, şi în limba lor maternă şi vor primi răspunsul atât în limba română, cât şi în limba maternă. (3) În condiţiile prevăzute la alin. (2), în posturile care au atribuţii privind relaţii cu publicul vor fi încadrate şi persoane care cunosc limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective. (4) Autorităţile administraţiei publice locale vor asigura inscripţionarea denumirii localităţilor şi a instituţiilor publice de sub autoritatea lor, precum şi afişarea anunţurilor de interes public şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, în condiţiile prevăzute la alin. (2).

(5)Actele oficiale se întocmesc în mod obligatoriu în limba română".

Astfel, prevederile art. 11 şi art. 12 din Normele de aplicare au rolul de a stabili condiţiile pe care trebuie să le întrunească inscripţiile în limba minorităţilor naţionale, cu privire la caractere, mărimea literelor şi culoare, identice cu cele ale inscriţiilior în limba română, cât şi cu privire la amplamentul acestora, sub cele în limba română.

Potrivit dispoziţiilor art. 108 - "Actele Guvernului" din Constituţia României, alin. (2):

"Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor".

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante şi în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că prevederile constituţionale îi conferă Guvernului competenţă în emiterea normelor de punere în aplicare a unei legi, stabilind un cadru general pentru activitate desfăşurată de acesta, nefiind necesară o împuternicire expresă sau o trimitere în lege în acest sens.

Mai exact, Guvernul României poate adopta hotărâri prin să stabilească detalii tehnice sau procedurale necesare pentru punerea în aplicare a legilor, în mod uniform, pe teritoriul României. Prin aceste hotărâri de guvern nu se modifică substanţa legii, ci doar se reglementează condiţiile necesare aplicării acesteia, necesitatea adoptării unor astfel de măsuri fiind lăsată la aprecierea autorităţii pârâte.

Aşadar, susţinerile recurentei-reclamante reprezintă simple afirmaţii, rezultate în urma unei interpretări proprii, lipsite de fundament juridic.

Relevantă cu privire la acest aspect este şi Decizia nr. 457/2020 a Curţii Constituţionale, prin care s-a statuat, că "Hotărârile Gurvernului sunt acte administrative normative sau individuale, emise în scopul bunei administrări a executării cadrului normativ primar, care reclamă stabilirea de măsuri şi reguli subsecvente şi care să asigure corecta aplicare a acestuia", precum şi că "hotărârile Guvernului se adoptă întotdeauna pe baza şi în vederea executării legilor, urmărind punerea în aplicare şi ducerea la îndeplinire a acestora".

Or, în speţa de faţă, deşi prin dispoziţiile Legii nr. 215/2001 a fost consfinţit dreptul cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale la inscripţionarea denumirii localităţilor şi a instituţiilor publice în limba maternă, nu a fost reglementată şi modalitatea în care se va exercita, în concret, acest drept.

Astfel cum rezultă din cuprinsul Notei de fundamentare ce a stat la baza adoptării H.G. nr. 1206/2001, depusă de către pârât la dosarul de fond, fila x, scopul emiterii unor norme prin care să fie detaliate modalităţile de aducere la îndeplinire a dispoziţiilor legale menţionate, respectiv inscripţionarea în limba minorităţilor naţionale a denumirilor localităţilor şi a instituţiilor publice de interes local în aceeaşi formă, fără a fi lăsată la aprecierea vreunei autorităţi locale, a fost aplicarea uniformă a acestora, pe întreg teritoriul ţării şi evitarea producerii unor tensiuni în localităţile implicate.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dreptului la un proces echitabil invocată de către recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că prima instanţă a examinat întreaga situaţie de fapt şi argumentele părţilor litigante, reţinând în mod corect că dispoziţiile art. 11 şi art. 12 din H.G. nr. 1206/2001, criticate în prezenta cauză, respectă normele constituţionale şi nu aduc atingere vreunui drept al minorităţii maghiare la folosirea limbii materne în relaţiile cu autorităţiile publice locale şi nici nu creează o situaţie de discriminare, prin raportare la scopul ce a stat la baza reglementării şi la prevederile art. 13 din Constituţie.

În plus, instanţa de recurs apreciază că inscripţionarea distinctă, în limba maternă, a denumirii unor localităţi (pe aceeaşi tăbliţă indicatoare, sub denumirea în limba română) faţă de cea a instituţiilor publice (pe două tăbliţe) nu poate conduce la concluzia inaplicabilităţii uniforme a legii la nivel naţional, astfel cum pretinde recurenta-reclamantă, ci are ca scop principal diferenţierea acestora.

Prin memoriul de recurs, recurenta-reclamantă a invocat şi aplicarea eronată de către instanţa de fond a prevederilor Legii nr. 500/2004 privind folosirea limbii române în locuri, relaţii şi instituţii publice, din perspectiva existenţei unei contradicţii între act normativ şi dispoziţiile art. 11 şi art. 12 din H.G. nr. 1206/2001.

Înalta Curte nu poate primi aceste critici, având în vedere că textele de lege criticate în prezenta cauză au un obiect de reglementare distinct de cel al Legii nr. 500/2004. Astfel, în timp ce dispoziţiile art. 11 şi art. 12 din H.G. nr. 1206/2001 reglementează modalitatea de inscripţionare în limba minorităţilor naţionale a denumirilor localităţilor şi a instituţiilor publice de interes local, Legea nr. 500/2004 vizează, potrivit prevederilor art. 2, doar textele cu caracter de interes public, afişate, expuse, difuzate sau rostite în locuri publice ori prin mijloace de informare în masă, având ca scop aducerea la cunoştinţa publicului a unei denumiri, a unei informaţii sau a unui mesaj, cu conţinut direct ori indirect publicitar, nefiind incidentă în prezenta cauză.

Instanţa de recurs subliniază că obiectul de reglementare a acestui act normativ este dat de conţinutul său efectiv şi nu de denumirea sau titlul acestuia, cum în mod greşit pretinde recurenta-reclamantă.

Conchizând, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu a înfăţişat nicio critică de nelegalitate aptă să conducă la reformarea sentinţei recurate, aceasta fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Pe cale de consecinţă, faţă de considerentele expuse anterior, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 106 din 21 decembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Dată

Tip

Sursă

20/06/2017

Cerere de chemare în judecată

B. 13/06/2018

Motive de recurs

Recurent - DIRECŢIA GENERALĂ REGIONALĂ A FINANŢELOR PUBLICE BUCUREŞTI - ADMINISTRAŢIA FISCALĂ PENTRU

27/06/2018

Acte

Curtea de Apel BUCUREŞTI

09/07/2018

Întâmpinare

Intimat - B.

21/01/2019

Cerere de preschimbare a termenului de judecată

Intimat - B.

14/05/2019

Anunţarea schimbării sediului sau denumirii

Intimat - B.

13/05/2020

Cerere acces la dosar electronic

Intimat - B.

Pronunţată astăzi, 15 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.